j
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Ârrêt du 21 novembre 2013
Composition
M. Rémy Balli, président; M. Pascal Langone et M. Eric Kaltenrieder, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
AX.________, à 1********,
BX.________, à 1********,
Autorité intimée
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général, à Lausanne.
Autorité concernée
Direction des établissements primaire et secondaire Baulmes-Chavornay-Orbe et environs, à Orbe.
Objet
Affaires scolaires et universitaires
Recours AX.________ et BX.________ c/ décision de la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, du 12 juillet 2013, communiquée le 26 août 2013 par la Direction des établissements primaire et secondaire Baulmes-Chavornay-Orbe et environs
Vu les faits suivants
A. Le 12 juillet 2013, la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: DFJC) a rendu une directive portant le n°131, dont le contenu est le suivant:
«(…)
Vu:
l’article 69 de la Loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO);
l’article 54 du Règlement du 2 juillet 2012 d’application de la LEO (RLEO);
la Cheffe du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture
détermine les motifs pour lesquels un congé peut être accordé:
Sur demande écrite et motivée des parents, un congé individuel ne peut être accordé qu’en présence de motifs impérieux attestés et/ou de circonstances tout à fait particulières, qui feraient apparaître un refus comme disproportionné.
Les motifs qui relèvent de la convenance personnelle (organisation familiale, avantages financiers, organisation professionnelle…) ne justifient pas, sauf demande exceptionnelle dûment motivée, l’octroi d’un congé individuel.
Application
Les directeurs sont chargés de l’application de cette directive, qui entre en vigueur le 1er août 2013. Ils veillent en particulier à en informer le corps enseignant et les parents.
(…)»
Le 26 août 2013, la Direction des établissements primaire et secondaire Baulmes-Chavornay-Orbe et environs (ci-après: les établissements) a communiqué cette directive aux parents des élèves les fréquentant.
B. Le 26 septembre 2013, AX.________ et BX., dont les enfants CX., né le ********, et DX.________, née le ********, sont scolarisés au sein des établissements, ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette directive.
Le juge instructeur a informé les parties de ce que la question de la recevabilité du recours était réservée.
Le DFJC prie la Cour de déclarer le recours irrecevable; subsidiairement il en propose le rejet. La Direction des établissements n’a pas procédé.
C. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Le recours a trait uniquement au contrôle abstrait de la directive du 12 juillet 2013; en effet, les recourants ne se prévalent d’aucune décision concrète qui aurait été prise par les autorités scolaires en application de cette directive. Avant d’entrer en matière sur le fond, il importe de vérifier la recevabilité du présent recours.
a) A teneur de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l’art. 3 al. 1 LPA-VD est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (ibid., al. 2). Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être (ibid., al. 3). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).
b) Les directives ou ordonnances administratives sont exclues du champ d’application de l’art. 3 LPA-VD. Cela ne signifie pas encore qu’elles échappent au contrôle abstrait. L'art. 3 al. 1 et 2 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) précise que sont soumis au contrôle abstrait des normes les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit, soit notamment les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2 let. c). Est seul déterminant à cet égard le fait que la directive ait été effectivement publiée dans la Feuille des avis officiels, indépendamment de l’éventuelle obligation de publication figurant dans une loi (arrêt CCST.2006.0012 du 10 avril 2007; v. sur ce point, la contribution récente et critique de David Equey, Le contrôle abstrait des directives de l’administration cantonale en droit vaudois, in RDAF 2013 I p. 217 et ss, not. 224 à 226). Pour les directives non publiées, une distinction s’impose en revanche. D'après la jurisprudence applicable au recours de droit public, confirmée notamment par l’ATF 2C_218/2007 du 9 octobre 2007 consid. 1.2, une ordonnance administrative cantonale ne peut qu'exceptionnellement faire l'objet d'un contrôle abstrait, à savoir lorsqu'elle déploie des effets externes touchant au moins indirectement la position juridique des administrés et que son application ne peut pas se traduire dans une décision formelle contre laquelle l'individu concerné pourrait recourir de manière efficace (ATF 105 Ia 349 consid. 2a p. 351 ss; cf. aussi ATF 122 I 44 consid. 2a p. 45; 114 Ia 452 consid. 1a p. 455). L’art. 136 al. 2 let. a Cst-VD n’impose cependant pas que les directives non publiées et non susceptibles de faire l’objet d’un contrôle abstrait par le Tribunal fédéral puissent être contrôlées par la Cour constitutionnelle (arrêt CCST.2008.0010 du 17 avril 2009). Dès lors, ce n’est que de manière indirecte, lors d’un recours dirigé à l’encontre d’un acte individuel et concret au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, que le contrôle préjudiciel de la constitutionnalité d’une directive répondant à cette dernière définition pourra être exercé par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
c) En l’espèce, les recourants ont directement saisi la CDAP d’un pourvoi contre une directive qui, au surplus, n’a pas été publiée. Ils n’ont pas requis la saisine de la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, au vu de qui a été exposé au paragraphe précédent, il n’y a pas lieu de transmettre à cette juridiction l’acte des recourants en application de l’art. 7 al. 1 LPA-VD.
La directive attaquée se fonde sur l’art. 69 al. 3 de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO; RSV 400.02), disposition qui précise que le règlement définit la procédure et les conditions auxquelles des congés individuels ou collectifs peuvent être accordés aux élèves. L’art. 54 du règlement d’application de la LEO, du 2 juillet 2012 (RLEO; RSV 400.02.1) prescrit, pour sa part, que sur demande écrite et motivée des parents, le directeur peut accorder jusqu’à dix-huit demi-journées de congé à un élève au cours d’une année scolaire. Il en examine le bien-fondé, dans l’intérêt de l’élève et de l’institution. En principe, il n’est pas accordé de congé immédiatement avant ou après les vacances (al. 1). Sauf cas d’urgence ou situation imprévisible, la demande doit être adressée au moins deux semaines à l’avance (al. 2). Lorsque la demande des parents dépasse l’équivalent de dix-huit demi-journées de congé, elle est transmise au département pour décision. L’autorisation peut être assortie de conditions relatives à la poursuite de la formation scolaire de l’élève. Demeurent réservées les dispenses de cours accordées par le directeur à un élève qui suit un traitement médical ou pédago-thérapeutique, ou qui bénéficie d’un aménagement horaire consenti en vertu de l’article 5 du présent règlement (al. 3). En règle générale, un congé de longue durée n’est pas accordé au cours de deux années scolaires consécutives (al. 4). Une directive détermine les motifs pour lesquels un congé peut être accordé (al. 5). On retire de ces dispositions que l’application de cette directive ne peut concrètement se traduire que dans une décision d’un établissement scolaire d’octroyer ou au contraire de refuser le congé requis par les parents en faveur de l’élève concerné. Il appartient donc aux recourants de requérir préalablement des établissements qu’un congé soit accordé à l’un de leurs enfants ou aux deux. Vu l’art. 141 al. 1 LEO, les recourants conservent en pareil cas la faculté de recourir auprès du département contre une décision refusant, le cas échéant, d’accéder à leur demande. De même, la décision du département est elle-même sujette à recours auprès du Tribunal cantonal, vu les art. 92 LPA-VD et 143 LEO. Or, c’est seulement dans le cadre de l’examen d’un recours contre cette dernière décision que le contrôle préjudiciel de la directive sujette à la critique des recourants pourra s’exercer.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable, ceci aux frais de ses auteurs (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des recourants, solidiairement entre eux.
Lausanne, le 21 novembre 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.