TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 19 juillet 2013
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Danièle Revey et Mme Isabelle Guisan, juges.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Marcel Waser, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DANS L'OUEST LAUSANNOIS, ARASOL, représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
Objet
Recours X.________ c/ décision de l'ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DANS L'OUEST LAUSANNOIS du 13 mai 2013 (décision de licenciement avec effet immédiat)
Vu les faits suivants
A. L’Association régionale pour l’action sociale dans l’Ouest lausannois (ci-après: l’Arasol) est une association de communes au sens des art. 112ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV 175.11). Elle regroupe les agences d’assurances sociales des communes de Bussigny-près-Lausanne, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Renens, St-Sulpice et Villars-Ste-Croix.
B. X., né le , a été engagé le 15 juin 1995 par la Commune de 2 en qualité d’employé d’administration auprès de l’agence communale d’assurances sociales, dont il est devenu le préposé le 1er janvier 1998. Il est titulaire du brevet fédéral de spécialiste en assurances sociales, décerné le 26 novembre 1999. Depuis 2007, il dispense des cours de formation dans le cadre de l’association vaudoise des agents en assurances sociales (ci-après: AVDAAS). A compter du 1er janvier 2009, X. a été transféré au sein de l’Arasol. Il est le chef de bureau de l’agence d’assurances sociales de 3********. Dans le cadre de ses fonctions, X.________ dispose d’un accès privilégié au système d’informations du revenu déterminant unifié (SIRDU), qui permet de connaître des données confidentielles sur la situation financière des contribuables vaudois. Le 7 juin 2012, X.________ a signé un document de confidentialité lui interdisant notamment d’accéder à des données non nécessaires pour l’accomplissement de ses tâches, et lui imposant de ne pas faire de copie non autorisée de ces données, ni des recherches sur une personne non concernée par le traitement d’un dossier.
C. Le 12 février 2013, X.________ a effectué une recherche sur le système SIRDU au sujet d’une de ses collègues, Y., en simulant une demande de subsides qu’elle aurait présentée. Il a ainsi eu accès à tous les éléments de la taxation fiscale de Y. (état de ses revenus, de sa fortune et de ses dettes). L’intention de X.________ était d’utiliser ces données pour exposer le fonctionnement du système SIRDU aux participants à un cours de l’AVDAAS, prévu pour le 22 avril 2013. A raison de ces faits, le comité de direction de l’Arasol (ci-après: le Comité de direction) a, le 13 mai 2013, prononcé le renvoi de X.________ pour justes motifs et avec effet immédiat selon l’art. 72 du Statut du personnel de l’Arasol, du 6 novembre 2001 (ci-après: le Statut). La décision du 13 mai 2013 comprend la mention suivante:
«Conformément à l’art. 74 du Statut, la présente peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification».
D. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 13 mai 2013. Il a pris les conclusions suivantes:
« Préalablement:
I. Ordonner la tenue d’une audience et des débats;
Principalement:
II. Le recours est admis;
III. Dire et constater que la décision de l’ARASOL du 13 mai 2013 de licencier X.________ avec effet immédiat est disproportionnée;
IV. Dire et constater que la décision de l’Arasol du 13 mai 2013 de licencier X.________ avec effet immédiat est injustifiée;
V. Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme de 32'324,80 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VI. Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme de 2’624 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VII. Condamner ARASOL à verser à X.________ la somme de 54'165,90 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 13 mai 2013;
VIII. Réserver le droit de X.________ à augmenter ses conclusions au regard de la période de protection liée à son état d’incapacité de travail qui à ce jour représente 6’115,50 fr.;
IX. Ordonner à ARASOL l’établissement d’un certificat de travail en faveur de X.________ conforme à la réalité;
X. Débouter ARASOL de toutes autres ou contraires conclusions».
E. Parallèlement, X.________ a formé devant le Tribunal civil d’arrondissement de Lausanne une requête en conciliation, à l’appui de laquelle il a pris les mêmes conclusions que celles formulées dans le recours adressé à la Cour de droit administratif et public.
F. Par avis du 6 juin 2013, le juge instructeur a accusé réception du recours et accordé provisoirement l’effet suspensif, limité au paiement du salaire. Le 6 juin 2013, le juge instructeur s’est adressé au Premier Président du Tribunal d’arrondissement de Lausanne pour lui exposer qu’à son avis et à première vue, le litige relevait de la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a invité le Premier Président du Tribunal d’arrondissement à exprimer son éventuel désaccord dans un délai expirant le 28 juin 2013.
G. Le recourant a requis que l’effet suspensif soit accordé au recours. Il a dit vouloir reprendre son emploi auprès de l’Arasol. Il se trouvait en incapacité totale de travail, en l’état. L’Arasol a conclu à ce que soit reconnue la compétence des tribunaux ordinaires et s’est opposée à l’octroi de l’effet suspensif. Le 18 juin 2013, le juge instructeur a informé les parties de son intention de soumettre à la Cour de droit administratif et public un arrêt partiel sur la compétence de celle-ci. Dans l’intervalle, il a maintenu l’effet suspensif, limité au paiement du salaire.
H. Le 19 juin 2013, la Présidente du Tribunal d’arrondissement a indiqué au juge instructeur partager l’avis que la compétence de la Cour de droit administratif et public était donnée; elle envisageait pour sa part de déclarer irrecevable la requête en conciliation formée par le recourant.
I. Le 27 juin 2013, celui-ci a acquiescé à ce que la Cour de droit administratif et public admette sa compétence, maintenu sa demande d’effet suspensif et produit un nouveau certificat médical, attestant son incapacité de travail à 100% jusqu’au 31 juillet 2013. Le juge instructeur a prolongé au 9 août 2013 le délai imparti à l’Arasol pour répondre au recours. Dans l’intervalle, il a maintenu l’effet suspensif, limité au paiement du salaire.
J. La Cour a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il ne tranche que la question de la compétence de la Cour de droit administratif et public, contestée par l’autorité intimée.
a) Le contentieux des fonctionnaires communaux relève de la Cour de droit administratif et public, sauf si la commune a renoncé à édicter un règlement régissant le statut de fonctionnaire communal; dans ce cas, les rapports de travail relèvent du droit privé (cf., en dernier lieu, arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013). Lorsque le fonctionnaire s’oppose à son licenciement parce qu’il estime que les conditions n’en seraient pas remplies, sa démarche doit être considérée comme un recours soumis aux règles ordinaires de la juridiction administrative, et non comme une action pécuniaire (arrêt GE.2010.0227 du 21 juin 2011, consid. 3b; cf. également arrêt GE.2001.0083 du 6 novembre 2001).
b) Parmi ses employés, l’Arasol distingue deux catégories: les fonctionnaires et les auxiliaires. Le Statut est applicable aux fonctionnaires, par qui on entend toute personne nommée en cette qualité à titre provisoire ou définitif, à temps plein ou partiel, pour un emploi permanent au Centre social régional (art. 1er du Statut). Les auxiliaires n’ont pas la qualité de fonctionnaire; ils sont engagés par un contrat individuel de travail au sens des art. 319ss CO (art. 2 al. 1 du Statut). Il s’agit des personnes au bénéfice d’un contrat de durée déterminée, des personnes employées à un taux inférieur à 25%, des stagiaires ou de personnes investies d’une mission ponctuelle (art. 2 al. 2 du Statut). Ces auxiliaires sont soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, ainsi qu’aux prescriptions de droit public fédéral, cantonal et communal sur le travail et la protection du travailleur (art. 73 al. 1 du Statut). Selon l’art. 68 du Statut, la qualité de fonctionnaire prend fin par la démission (let. a), le décès (let. b), le franchissement de la limite d’âge (let. c), la décision du Comité de direction en cas de suppression de la fonction, d’invalidité totale ou de renvoi pour justes motifs (let. d) ou la demande du fonctionnaire en vue de sa mise à la retraite (let. e). L’autorité de nomination peut, en tout temps prononcer le renvoi pour justes motifs, qui tiennent à toutes les circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service n’est plus possible (art. 72 al. 1 du Statut). L’art. 74 du Statut est libellé comme suit:
«Toute décision prise par le Comité de direction concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.
La procédure est régie conformément à la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative.
Les contestations portant sur des prestations pécuniaires déduites directement du statut ou d’une décision du comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d’une situation dépendant d’une décision administrative sont du ressort des tribunaux ordinaires ».
Le Statut est entré en vigueur le 1er janvier 2002 (art. 78 al. 1 du Statut).
c) X.________ est fonctionnaire de l’Arasol, au sens de l’art. 1 du Statut. Le Comité de direction a ordonné son renvoi en se fondant sur l’art. 72 du Statut, mis en relation avec l’art. 68 (let. d). Le Comité de direction a relevé que le Code des obligations n’était pas applicable à titre de droit supplétif (consid. 2 de la décision attaquée). Il a indiqué la voie du recours au Tribunal administratif. Cette mention était de nature à créer une équivoque, puisque le Tribunal administratif n’existe plus, en tant que tel, depuis sa fusion avec le Tribunal cantonal, effective dès le 1er janvier 2009, date à laquelle la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives a été abrogée, pour être remplacée par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36 (art. 118 al. 1 LPA-VD). La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a repris les attributions de l’ancien Tribunal administratif. L’art. 74 du Statut se réfère au droit prévalant à l’époque de son adoption, où l’ancien Tribunal administratif était compétent en matière de contentieux des fonctionnaires communaux (et intercommunaux). Il n’a pas été adapté à la réorganisation des tribunaux supérieurs du canton. L’indication erronée de la voie de droit n’a pas empêché le recourant, représenté par un avocat, de recourir auprès de la Cour de droit administratif et public. C’est à raison de l’incertitude régnant au sujet des voies de recours, et du fait qu’il entend contester aussi bien son licenciement avec effet immédiat que les conséquences pécuniaires de celui-ci, que le recourant a saisi parallèlement le Tribunal civil d’une requête en conciliation, comme il l’explique dans la lettre d’accompagnement de son recours.
d) Dans ses conclusions adressées au Tribunal cantonal, le recourant demande à celui-ci de «dire et constater» que la décision du 13 mai 2013 est injustifiée et disproportionnée, en contestant les motifs qui ont conduit à son renvoi. Il a formulé les mêmes conclusions à l’appui de sa requête en conciliation. Le recourant fait découler ses prétentions de son droit au traitement selon l’art. 335c al. 1 CO, soit la part du salaire, le solde des vacances, l’indemnité au sens de l’art. 337c al. 3 CO, le droit au traitement à la suite d’une résiliation en temps inopportun par l’employeur (art. 336c let. b CO) et le montant équivalent à l’incapacité de travail. Formellement, il ne demande pas l’annulation ou la réforme de la décision du 13 mai 2013, ni sa réintégration dans sa fonction. Cela étant, et bien que le comportement procédural du recourant puisse paraître ambigu à son stade initial, il convient de tenir compte du fait que, comme le recourant a eu l’occasion de le préciser dans ses écritures subséquentes des 14 et 27 juin 2013, sa démarche tend à sa réintégration à son poste au sein de l’Arasol. Le recourant tient la compétence de la Cour de droit public et administratif pour donnée, et indique n’avoir saisi le Tribunal civil que pour se prémunir du risque que son recours à la Cour de droit administratif et public soit déclaré irrecevable. Dans sa prise de position du 19 juin 2013, le Tribunal d’arrondissement de Lausanne considère également que la contestation du licenciement est prépondérante, ce qui exclut sa compétence. La Cour retient pour sa part que les conclusions principales n°II, III et IV formulées par le recourant, tendant à l’admission du recours formé contre la décision du 13 mai 2013, ainsi qu’au constat que celle-ci est injustifiée et disproportionnée, équivalent matériellement, pour le recourant, à contester son licenciement. Les autres conclusions ne sont que subsidiaires par rapport à celles-là. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente pour connaître du litige.
e) Cette solution est confortée par la teneur de l’art. 74 al. 3 du Statut. Cette disposition prévoit que le contentieux des fonctionnaires de l’Arasol dépend des tribunaux ordinaires (civils), également compétents pour le contentieux des auxiliaires (cf. art. 73 du Statut) - dans deux cas. Il s’agit premièrement de celui où le fonctionnaire émet des prétentions exclusivement pécuniaires qu’il tire directement du Statut (par exemple, le droit au traitement - y compris le treizième salaire -, le calcul du traitement, le traitement en cas de service militaire, de protection civile, de maladie, d’accident ou de décès, les prestations aux survivants, les augmentations, l’indemnité pour remplacement, l’allocation pour enfants, la prime de fidélité, le remboursement de débours, les prestations pour départ à la retraite, du remboursement des heures supplémentaires). Deuxièmement, relèvent des tribunaux ordinaires (civils) les contestations de nature pécuniaire qui découlent d’une décision du Comité direction, pour autant qu’elle ne tend pas à la modification d’une situation dépendant du prononcé, par le Comité de direction, d’une décision administrative. Même si l’art. 74 al. 3 du Statut aurait pu être libellé de manière plus limpide, il en ressort, de manière suffisamment claire, que la voie du recours au tribunaux civils est exclue, a contrario, lorsque le Comité de direction rend une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD qui affecte la situation du fonctionnaire. Tel est notamment le cas des décisions visées à l’art. 68 let. d du Statut, y compris le renvoi pour justes motifs. On relèvera que le Comité de direction rend des décisions n’affectant pas la situation du fonctionnaire, au sens de l’art. 74 al. 3 du Statut, par exemple lorsqu’il fixe la classification des fonctions, supprime l’augmentation annuelle ou octroie l’indemnité pour travaux spéciaux.
La procédure se poursuit au fond, dont dépendra également le sort des frais et dépens du présent arrêt.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par X.________ contre la décision rendue à son encontre le 13 mai 2013 par le Comité de direction de l’Association régionale pour l’action sociale dans l’Ouest lausannois.
II. L’instruction se poursuit au fond.
III. Les frais et dépens sont réservés.
Lausanne, le 19 juilet 2013
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.