TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2013
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Gillard, assesseur et M. Guy Dutoit, assesseur; M. Jean-Nicolas Roud, greffier.
Recourante
Jumbo-Markt AG, à Dietlikon, représentée par Me Sandra GENIER MÜLLER, avocate, à Montreux,
Autorité intimée
Municipalité de Corsier-sur-Vevey, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
Objet
Ouvertures des magasins
Recours Jumbo-Markt AG c/ décision de la Municipalité de Corsier-sur-Vevey du 20 mars 2013 (refusant la demande de prolongation d'ouverture du magasin les samedis jusqu'à 18h00)
Vu les faits suivants
A. Jumbo-Markt AG est une société anonyme, dont le siège est à Dietlikon, active dans le commerce de détail exploitant en particulier des magasins de bricolage (Do it, Deco, Garden).
Le 14 mars 2013, elle a adressé à la Municipalité de Corsier-sur-Vevey (ci-après : la municipalité) une requête d'ouverture prolongée les samedis jusqu'à 18h pour son magasin situé à l’avenue Reller 42, à Corsier-sur-Vevey. Elle a motivé sa requête en substance par les besoins de la clientèle et les enjeux d'un marché toujours plus concurrentiel.
B. Par décision du 20 mars 2013, la municipalité a refusé la demande de prolongation d'ouverture du magasin, sans motivation.
C. Jumbo-Markt AG a recouru le 22 avril 2013 contre cette décision en concluant principalement à l'octroi de la prolongation demandée et, subsidiairement, au renvoi à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 30 mai 2013, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Le 22 juillet 2013, la recourante a persisté dans ses conclusions. L'autorité intimée a déposé des observations finales le 15 août 2013.
D. Le Tribunal a entendu les parties lors de l'audience tenue sur place le 4 novembre 2013, à Corsier-sur-Vevey. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal de l'audience:
"L'autorité intimée produit le Règlement de police de la Commune de Corsier approuvé le 18 février 1972 par le Conseil d'Etat. La recourante prend acte de l’existence d’une base légale de la décision attaquée.
L'autorité intimée informe que la situation juridique de l'ouverture des magasins dans la commune n'a pas évoluée depuis l’ouverture de la procédure en cause et qu'il n'y a pas de modifications à prévoir en l'état. Elle précise que le commerce de détail « PAM » peut bénéficier d'horaires élargis suite à la modification de l'art. 150 al. 2 du règlement de police intervenue le 20 avril 2006 (pièce 5) en tant que commerce vendant des produits de première nécessité et exploité en famille, ce qui n'est pas le cas d'espèce."
Les parties ont reçu copie du procès-verbal susmentionné et ont eu la faculté de se déterminer à son égard.
E. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
La recourante fait valoir que l'absence de motivation de la décision attaquée devrait entraîner son annulation.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1, et les arrêts cités; AC.2012.0160 du 25 juillet 2013 consid. 3a; AC.2012.0107 du 10 avril 2013 consid. 2a).
b) En l'espèce, l'absence de motivation de la décision attaquée n'a pas porté à conséquence dans la mesure où l'autorité intimée a motivé sa décision dans sa réponse du 30 mai 2013 et que la recourante a pu faire valoir ses arguments en connaissance de cause dans son mémoire complémentaire du 22 juillet 2013, puis encore lors de l'audience du 4 novembre 2013. Le Tribunal de céans disposant d'une pleine cognition en fait et en droit, la violation du droit d'être entendu de la recourante a donc été réparée. Le grief tiré de ce fait doit ainsi être écarté.
La recourante soutient ensuite que les horaires qui lui sont imposés ne seraient pas compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique.
a) La liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1; 135 I 130 consid. 4.2 , et les arrêts cités). Comme toute liberté fondamentale, elle n'est pas absolue et peut être restreinte. Les restrictions doivent ainsi reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1; 131 I 223 consid. 4.1; 130 I 26 consid. 4.5, et les arrêts cités).
Dans le cas présent, en tant qu'elle limite les heures d'ouverture du magasin de la recourante, la décision attaquée porte atteinte à sa liberté économique telle que garantie par l'art. 27 Cst. Il s'agit dès lors d'examiner si la restriction en cause remplit les conditions de l'art. 36 Cst.
b) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police des moeurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (cf. GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.
Depuis 2006, la Commune de Corsier-sur-Vevey est membre d'une association composée de dix communes dénommée « Sécurité Riviera » (ci-après : l’association), qui a pour buts principaux la création d'un corps intercommunal de police, la gestion des tâches de police administrative et de police du commerce, et la gestion des centres de secours et d'urgence. Le règlement général de police adopté par cette association ne régit toutefois pas les heures d'ouverture des magasins. Il ressort de son rapport de gestion 2012 que le Comité de direction de l'association, "vu le résultat de la deuxième consultation effectuée auprès des Municipalités au sujet du projet de Prescriptions relatives aux heures d'ouverture des magasins, constatant que les conditions cadres désirées ne permettent pas une unification des horaires sur l'ensemble des dix communes, décide de renoncer à édicter ses propres Prescriptions, conduisant ainsi à maintenir en force les dispositions en vigueur dans les communes" (ch. 2.5).
La limitation des horaires d'ouverture du magasin de la recourante découle de l'art. 152 du règlement de police de la Commune de Corsier-sur-Vevey (ci-après : le règlement), qui prévoit la fermeture des magasins le samedi à 17 heures. Ce règlement ne prévoit d'ailleurs pas de dérogation à l'horaire imposé le samedi qui soit applicable à la recourante, puisque la seule dérogation est celle prévue en faveur des salons de coiffure, qui peuvent rester ouverts le samedi jusqu’à 19 heures (art. 152 dernière phrase règlement). Il a été adopté le 25 janvier 1971 par la municipalité, le 29 septembre 1971 par le Conseil communal et approuvé le 18 février 1972 par le Conseil d'Etat. Il constitue une base légale, tant au sens matériel que formel. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante (cf. TF 2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 5.2; ATF 135 I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées).
Par son opposition à l’horaire imposé le samedi par l'autorité intimée, la recourante conteste la constitutionnalité de l’art. 152 du règlement. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; arrêt FI.2012.0090 du 9 août 2013, consid. 4b; voir Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). Il sera dès lors procédé ici à un contrôle concret de la constitutionnalité de la disposition attaquée.
a) Sous l'angle de l'intérêt public, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique (cf. TF 2C_1017/2011 précité, consid. 5.3; 2C_268/2010 du 18 juin 2010 consid. 3.2.1; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175). Se justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (TF 2C_268/2010 précité, consid. 3.2.1; ATF 119 Ia 41 consid. 4a et la jurisprudence citée). Les mesures sociales ou de politique sociale dont il peut s'agir sont des mesures d'intérêt général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien-être (ATF 125 I 209 consid. 10a; 100 Ia 445 consid. 5)
En l’occurrence, la limitation des horaires d'ouverture des magasins prévue par le règlement constitue à la fois une mesure de police et de politique sociale qui répond ainsi à un intérêt public tel que défini ci-dessus. Cet intérêt prévaut d'ailleurs notamment, tant sur l'intérêt des consommateurs à une ouverture illimitée des magasins que sur l'intérêt privé de la recourante à augmenter son chiffre d'affaires moyennant la prolongation souhaitée.
b) En ce qui concerne le principe de la proportionnalité (cf. ATF 137 I 267 consid. 3.6 p. 175 s.), il exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 483 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
La recourante fait valoir en substance que son chiffre d'affaires augmenterait considérablement dès 16 h et que la fermeture de son magasin le samedi entre 17h et 18h lui serait par conséquent particulièrement préjudiciable. Il ne résulte toutefois pas des éléments au dossier que cette limitation des horaires d'ouverture à 17h le samedi soit un obstacle à l'exploitation du magasin ou qu'une telle mesure soit excessive. De tels horaires ont cours depuis de nombreuses années dans la commune et sont fréquents dans le canton. Bien que le règlement date de 1971, il a été récemment décidé de ne pas modifier les horaires d'ouverture des magasins dans le cadre de Sécurité Riviera (cf. rapport de gestion 2012) et aucune modification n'est prochainement prévue en ce sens selon les déclarations de la municipalité que rien ne permet de mettre en doute. La fermeture des magasins le samedi à 17h répond donc à la volonté constante, et encore réitérée récemment, de la municipalité. Celle-ci doit au demeurant disposer à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation selon l'autonomie communale garanti par les art. 50 al. 1 Cst. et 139 let. b Cst-VD (cf. GE.2012.0158 du 29 août 2013, consid. 1b). En conclusion, la restriction imposée à la recourante dans ses horaires d'ouverture n'apparaît pas disproportionnée.
e) Il résulte de ce qui précède que ni la décision attaquée ni l’art 152 du règlement ne violent la garantie constitutionnelle de liberté économique.
La recourante invoque enfin le droit à l'égalité de traitement entre concurrents.
a) Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 132 I 97 consid. 2.1 et la jurisprudence citée). Ne sont considérés comme concurrents directs au sens de cette règle que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à laquelle s'applique la législation en cause (cf. ATF 125 II 129 consid. 10b).
Le principe de l'égalité de traitement trouve ainsi une limite institutionnelle dans la structure politique de la Suisse (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2e éd. 2006, nos 1030 et 1056). L'obligation de traiter de façon égale les commerçants d'une même branche ne s'adresse ainsi qu'au législateur compétent pour établir des restrictions de police à la liberté du commerce et de l'industrie et ne vise que le territoire soumis à sa législation. Du principe de l'égalité de traitement entre commerçants de la même branche, on ne peut tirer aucune obligation pour les cantons d'harmoniser entre eux leur législation, ni pour les communes d'harmoniser leur réglementation, dans les cantons où elles ont une certaine compétence en cette matière (cf. TF 2C_1017/2011 précité, consid. 6; ATF 97 I 509 consid. 4a).
b) Dans la mesure où la recourante entend se prévaloir des horaires d'ouverture, plus larges, des magasins de bricolage situés sur le territoire d'autres communes du canton, soit celles de Villeneuve et de Rennaz, son argumentation n'est pas pertinente au regard des principes exposés ci-dessus. Ce grief est donc également mal fondé.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, la recourante supportera un émolument judiciaire et des dépens, à sa charge, seront alloués à l'autorité intimée qui a procédé par le biais d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Corsier-sur-Vevey du 20 mars 2013 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Jumbo-Markt AG.
IV. La recourante versera à la Commune de Corsier-sur-Vevey une indemnité de 2'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2013
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.