TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 août 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourants
X., p.a. Y. Sàrl, à 1********, représenté par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Y.________ Sàrl, à 1********, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), représentée par Police cantonale du commerce, à Lausanne,
Municipalité de Lausanne, Service de la police du commerce, représenté par Me Alex DÉPRAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Recours X.________ et Y.________ Sàrl c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 19 octobre 2012 et du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 2 novembre 2012 (horaires et conditions d'exploitation de la discothèque "Z.________")
Vu les faits suivants
A. X.________ et la société Y.________ Sàrl ont demandé le 19 septembre 2012 à la Police cantonale du commerce une licence pour une discothèque sans restauration dans les locaux (une salle au rez-de-chaussée et l'autre au sous-sol) d'un bâtiment situé à la rue ******** à 1********, à l'enseigne "Z." (exploité jusqu'au 31 août 2012 à l'enseigne "A.") permettant d'accueillir 88 personnes. L'immeuble en question, qui comprend en outre environ dix logements, est situé dans le quartier de la Cité; il est colloqué dans la zone du "centre historique", régie par les articles 83 ss du Règlement du plan général d'affectation de Lausanne du 26 juin 2006 (RPGA).
Par décision du 19 octobre 2012, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a subordonné l'octroi de la licence requise à plusieurs conditions d'exploitation, notamment :
"1) de fixer, en application des art. 77 RPGA et 9 RME, l'horaire de la discothèque exploitée à l'enseigne "Z." par Y. SARL (exploitant) et par M. X.________ (exerçant) de la manière suivante:
du dimanche au mercredi de 17h00 à 01h00,
le jeudi de 17h00 à 02h00,
les vendredis et samedis de 17h00 à 03h00,
et d'exclure toute possibilité de prolongation de l'horaire au sens de l'art. 6 RME.
(…)".
Selon le Concept de sécurité établi le 12 octobre 2012 par le Groupe de prévention du bruit de la police municipale de Lausanne, il est exigé la présence de cinq agents de sécurité en cas d'exploitation des deux salles (rez-de-chaussée et sous-sol) et de deux agents de sécurité en cas d'ouverture du local situé au rez-de-chaussée uniquement.
Le 2 novembre 2012, la Police du commerce, rattachée au Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), a délivré à X.________ (exerçant) et la société Y.________ Sàrl (l'exploitante) la licence pour l'exploitation de la discothèque "Z.________" (Licence n° LADB-EV-********), pour une capacité de 88 personnes y compris le personnel pour les deux locaux. Aux termes de la licence, la Police du commerce a notamment émis les réserves suivantes:
"1) Horaire: du dimanche au mercredi de 17h00 à 01h00, le jeudi de 17h00 à 02h00, les vendredis et samedis de 17h00 à 03h00. Toute possibilité de prolongation de l'horaire est exclue.
Les intéressés exploitent également le restaurant "B." séparé de la discothèque "Z." par une terrasse.
B. Le 29 novembre 2012, la municipalité a adopté le rapport-préavis n°2012/58 sur la politique municipale en matière d'animation et de sécurité nocturnes ainsi que de la préservation de l'espèce public, dans lequel elle envisage une série de mesures pour préciser les conditions d'exploitation des établissements de nuit, fixer l'heure de police et les possibles heures de prolongation, ainsi que les conditions auxquelles ceux-ci peuvent obtenir des prolongations d'horaire. Dans le cadre des mesures prises en vue de pacifier les nuits lausannoises et améliorer la sécurité, la municipalité a précisé qu'elle entendait limiter l'activité nocturne principale à certains secteurs du centre-ville (Flon, St-Pierre) et utiliser les moyens légaux à sa disposition pour interdire de nouveaux établissements publics ou restreindre leur horaire d'exploitation dans les secteurs où l'habitat est prépondérant lorsqu'ils sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables. En particulier quatre quartiers du centre-ville ont été admis comme étant à habitat prépondérant; il s'agit du haut de la rue Marterey, le quartier de la Cité, la place du Tunnel et le périmètre rectangulaire formé par les rues de l'Ale, de la Tour, Neuve et Saint-Roch (n. 6.3.2, p. 18).
C. Par acte du 21 novembre 2012, X.________ et Y.________ Sàrl ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision de la municipalité du 19 octobre 2012, ainsi qu'à l'encontre de la décision du SPECo du 2 novembre 2012. Les recourants ont demandé à titre de mesures provisionnelles la modification de l'horaire d'exploitation de la discothèque de 18h à 4h, avec possibilité de prolongation à 05h00, moyennant le paiement des taxes fixées par la municipalité. Ils concluent au fond, sous suite de frais et dépens, à la réforme des décisions attaquées, en ce sens que l'horaire d'ouverture de la discothèque est fixé à 04h00 chaque jour avec possibilité de fermeture à 05h00 moyennant le paiement d'une taxe. Ils demandent en outre l'annulation du ch. 2 du dispositif de la décision du 19 octobre 2012, relatif à l'exigence de cinq agents de sécurité selon le concept de sécurité établi par la police municipale. En substance, les recourants se plaignent d'une violation de leur liberté économique. Ils arguent notamment du fait que l'établissement "A.________" a été précédemment exploité au bénéfice de l'horaire de police ordinaire, soit jusqu'à 04h00 les vendredi et samedis, avec possibilité de prolongation jusqu'à 05h00.
Par décision incidente du 9 janvier 2013, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles des recourants.
Dans sa réponse sur le fond du 14 décembre 2012, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le 7 février 2013, le SPECo a proposé le rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 26 mars 2013, tandis que la municipalité a dupliqué le 24 avril 2013.
D. Le 20 juin 2013, la municipalité a transmis la décision de la Direction des sports, de l'intégration et de la protection de la population de la Ville de Lausanne du 29 mai 2013, ainsi que le nouveau "Concept de sécurité et de prévention" relatif au "Z.", confirmant notamment les horaires d'ouverture (soit de 17h00 à 03h00 pour les vendredi et samedi sans prolongation possible), tout en exigeant pour les vendredi et samedi non plus cinq mais trois agents de sécurité (2=portes et zones de conciliation et d'observation et 1=intérieur patrouillant dans les 2 salles). Elle a également communiqué le constat du 23 mai 2013 de l'installation d'un système de pulsion d'air, permettant l'augmentation de la capacité d'accueil de 110 personnes. Elle a en outre remis divers rapports de police concernant "Z.", ayant trait au dépassement du niveau sonore autorisé et de la capacité de l'établissement.
E. Le tribunal a procédé à une audience avec inspection locale le 21 juin 2013 en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. Il ressort du procès-verbal d'audience ce qui suit:
"Le président mentionne la nouvelle décision rendue par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité), s'agissant du concept de sécurité imposé aux recourants, qui prévoit désormais la nécessité de trois agents de sécurité seulement. Les recourants n'ont pas encore décidé s'ils allaient recourir contre le nouveau concept de sécurité, qui contient des obligations supplémentaires. Toutefois, ils admettent, sur le principe, la nécessité de trois agents pour assurer la sécurité de leur établissement. Sur ce point, les recourants reconnaissent que le recours est devenu sans objet.
Le litige porte dès lors uniquement sur la question de l'horaire d'ouverture à 3h au maximum, sans possibilité d'obtenir une prolongation.
La capacité de la salle est actuellement de 88 personnes. La municipalité explique qu'elle a délivré récemment un préavis positif pour l'augmenter à 110 personnes, compte tenu des travaux effectués par l'exploitante.
Les représentants de la municipalité expliquent avoir délimité quatre zones où l'habitat est considéré comme prépondérant (notamment le quartier de la Cité, du Tunnel, ainsi que la rue de la Tour et la rue de l'Ale), dans lesquelles la restriction d'horaire est applicable à tous les établissements de nuit. Cette restriction ne s'applique toutefois qu'en cas de changement, nécessitant la délivrance d'une nouvelle licence, en particulier lors d'un changement de titulaire ou de nom. Cette mesure a déjà été appliquée, de manière définitive, au "Tiffany", qui se trouve à la rue de l'Ale 15. La municipalité évoque ensuite la situation du "Midnight club", à la rue de la Pontaise 46, qui n'a pour l'instant pas recouru contre la mesure. Tous les autres clubs ont en revanche recouru à l'encontre de la restriction de leurs horaires d'ouverture. Le "XIIIe siècle" bénéficie encore de la possibilité d'ouvrir aux anciens horaires, aucun changement nécessitant l'octroi d'une nouvelle autorisation n'étant survenu, mais cela pourrait changer prochainement, à l'occasion de la création d'un fumoir.
Me Robert-Nicoud relève que l'établissement mentionné à la Pontaise ne se trouve pas dans une des quatre zones délimitées par la municipalité. Cette dernière explique que les quatre zones délimitées ne sont pas exhaustives et qu'il est manifeste que la Pontaise est un quartier d'habitation.
La disposition du règlement communal, qui prévoit la possibilité d'ouvrir jusqu'à 6h du matin sans servir d'alcool n'est actuellement pas appliquée. Il s'agit, selon la municipalité, d'une disposition adoptée de manière anticipée, en vue d'une modification prévue de la LADB (introduction du double horaire).
L'exploitation du "Z.________" a donné lieu à deux rapports d'intervention de la police, s'agissant du dépassement de la limite sonore et du nombre de personnes autorisées. Au sujet de cette seconde intervention, les recourants expliquent qu'elle résulte d'un malentendu; la ventilation avait en effet déjà été adaptée pour une plus grande capacité, mais la décision n'était pas encore en force.
La municipalité n'est pas en mesure de dire précisément à partir de combien d'infractions et d'interventions de police, elle considère qu'il existe un trouble à l'ordre public. Celui-ci dépend de la fréquence, de la répétition et de la gravité des infractions constatées. Pour autant qu'ils ne causent pas de troubles à l'ordre public et qu'ils remplissent les conditions du concept de sécurité, les établissements de nuit ont en principe un droit à l'obtention d'une prolongation des horaires d'ouverture jusqu'à 5h, à condition qu'ils se situent dans les quartiers où l'habitat n'est pas prépondérant (cf. le quartier du Flon).
Les recourants exposent qu'ils sont placés dans une situation difficile, puisque le bar situé de l'autre côté de la rue, exploité sous la forme d'un établissement de jour, peut ouvrir jusqu'à deux heures le week-end et n'a pas besoin de disposer d'un concept de sécurité. La municipalité explique qu'elle peut imposer des agents de sécurité également aux établissements de jour, en cas de trouble à l'ordre public.
Les recourants contestent que le secteur, dans lequel se trouve leur établissement, soit destiné de manière prépondérante à l'habitation. Ils considèrent que le périmètre choisi par la municipalité est trop large et qu'il faudrait se limiter au secteur de la rue de la Barre. Sur place, la cour constate que le bâtiment où se situe le "Z." compte environ dix logements. Il existe également plusieurs logements au-dessus du B.. Les recourants font remarquer que leur établissement satisfait aux exigences de la LPE. Les parties admettent que la majorité de la clientèle du "Z.________" arrive essentiellement par le quartier de la Cité, mais également en provenance du parking de la Riponne.
Les recourants ne se plaignent pas d'une inégalité de traitement par rapport à l'établissement le "XIIIème siècle", mais de manière plus générale, par rapport aux autres établissements de nuit qui peuvent obtenir une prolongation d'horaires jusqu'à 5h du matin les vendredis et samedis. Ils précisent que la situation du "Lapin vert" est différente, puisqu'il s'agissait d'un pub, qui a demandé l'autorisation de devenir une discothèque (sans possibilité de prolongation au-delà de 3h du matin).
La cour se déplace à l'intérieur des locaux du "Z.________" et constate l'aménagement du rez-de-chaussée, ainsi que du sous-sol. Les recourants précisent que la fréquentation du bar est limitée aux personnes âgées de plus de 25 ans.
Me Robert-Nicoud relève encore que, pour déterminer ce qui est économiquement supportable, il convient d'appliquer l'art. 11 al. 2 LPE par analogie."
Les parties se sont déterminées sur le contenu dudit procès-verbal. Le SPECo a transmis aux recourants la décision du 16 juillet 2013 les autorisant à augmenter la capacité de la discothèque à 110 personnes au total.
F. Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit
En tant qu'elles concernent l'exigence de déployer cinq agents de sécurité les vendredi et samedi dans l'établissement "Z.________" en cas d'ouverture des deux salles, les décisions attaquées ont été annulées et remplacées par la nouvelle décision de la municipalité du 29 mai 2013 qui n'impose désormais la présence que de trois agents de sécurité, soit un nombre jugé nécessaire par les recourants. Dans la mesure où le recours porte sur ce point, il est devenu sans objet.
Seule demeure litigieuse la question des horaires d'ouverture de l'établissement.
Les recourants allèguent que l'établissement "A." a été précédemment exploité au bénéfice de l'ancien horaire de police ordinaire, soit jusqu'à 04h00 les vendredi et samedi, avec possibilité de prolongation jusqu'à 0500. C'est en vain que les recourants se prévalent des mêmes horaires de police que ceux dont bénéficiait cet ancien établissement exploité dans les mêmes locaux que le "Z.". Le fait que le "A.________" n'ait pas donné lieu à l'intervention régulière de la police, comme le soutiennent les recourants, est sans pertinence. En effet, l'octroi d'une licence d'établissement ou d'une autorisation d'exercer ou d'exploiter ne confère pas un droit acquis permettant à tout successeur de l'établissement d'obtenir automatiquement le renouvellement de la licence ou des autorisations liées à l'établissement aux mêmes conditions. Au moment du changement d'exploitant, l'autorité cantonale en matière de police du commerce doit en effet procéder à un réexamen complet des conditions d'exploitation et notamment vérifier si l'établissement pourrait nécessiter un assainissement du point de vue de la protection contre le bruit (cf. TC, arrêt AC.2011.0227 du 30 août 2012 consid. d/ee, concernant un établissement sis à la rue de la Tour, à Lausanne).
Les recourants estiment que la limitation des horaires d'ouverture de leur établissement les vendredi et samedi à 03h00, sans possibilité d'ouverture prolongée jusqu'à 05h00, porterait atteinte à la garantie de leur liberté économique.
La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1 Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu (art. 26 al. 2 Cst/VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204, et les arrêts cités), notamment l’exploitation d’établissements publics (arrêts GE.2010.0214 du 12 septembre 2011; GE.2008.0244 du 6 janvier 2011). Elle est invocable aussi bien par les personnes physiques que morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230ss). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
S'agissant tout d'abord de la base légale, il y a lieu d'exposer ce qui suit.
a) L'art. 22 de la loi cantonale du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a la teneur suivante:
"1 Le règlement communal de police fixe l'horaire d'exploitation des établissements. Il peut opérer une distinction entre les différents types d'établissements et les différentes zones ou quartiers de la commune. Il peut aussi fixer des conditions particulières visant à protéger les riverains des nuisances excessives.
2 Le titulaire de l'autorisation d'exploiter fixe librement l'horaire d'exploitation de son établissement dans ces limites. Les heures d'ouverture habituelles sont communiquées à la municipalité et affichées à l'extérieur de l'établissement."
D'après cette disposition légale, les communes sont compétentes pour réglementer les horaires d'exploitation des établissements et le cas échéant pour imposer des restrictions d'horaire visant à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique. L'art. 22 LADB prévoit expressément la possibilité, pour les communes, d'effectuer des distinctions selon les types d'établissements et selon les différents quartiers (cf. également l'art. 2 al. 2 let. c de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11] concernant les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique; sur cette problématique, voir l'arrêt GE.2008.0181 du 28 décembre 2009, consid. 2d; cf. aussi TF, arrêt 1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.5.1 et 4.5.3; arrêt AC.2008.0322 du 28 décembre 2009).
b) En vertu de la délégation de compétence pour établir les dispositions réglementaires nécessaires en matière d'établissements publics prévue à l'art. 117 du Règlement général de police du 27 novembre 2011 de la Commune de Lausanne, la Municipalité de Lausanne a adopté, le 21 mars 2013, le Règlement municipal sur les établissements et les manifestations (ci-après: RME 2013), qui a été approuvé par la Cheffe du Département de l'intérieur le 17 avril 2013. Entré en vigueur le 1er juin 2013, ce règlement a abrogé le Règlement municipal sur les établissements et les manifestations du 17 août 2011, entré en vigueur le 1er octobre 2011 (ci-après RME 2011), sur lequel se fondent les décisions attaquées rendues en 2012. L'art. 5 al. 1 RME 2011 fixait l'heure de police pour les établissements de nuit "de 17h00 à 04h00". En vertu de l'art. 6 RME 2011, les établissements de nuit pouvaient bénéficier d'une ouverture prolongée "entre 04h00 et 05h00", moyennant le paiement d'une taxe. L'art. 5 al. 1 RME 2013 limite désormais les heures de police ordinaires des établissements de nuit de "17h00 à 03h00", ce qui correspond à l'horaire fixé par les décisions attaquées pour l'établissement de nuit "Z.________". L'art. 6 al. 1 RME 2013 permet une ouverture prolongée des établissements de nuit de "03h00 à 05h00" moyennant le paiement d'une taxe selon un tarif arrêté par la Municipalité et "(…) pour autant qu'ils respectent les prescriptions fédérales, cantonales et communales relatives à l'exploitation des établissements ainsi que les conditions posées par les articles 9 et 22 du présent règlement". L'art. 9 al. 1 RME 2011, relatif aux "restrictions d'horaire ou refus de prolongation d'horaire", disposait ce qui suit:
"1 La direction peut imposer des horaires plus restreints que ceux définis ci-dessus ou refuser des prolongations d'horaire notamment pour les motifs suivants:
a. lorsque les établissements sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est prépondérant;
b. pour des motifs d'ordre, de tranquillité et de sécurité publics;
c. Pour des motifs d'incivilités et des problèmes de propreté;
d. pour des motifs de non-paiement des taxes et autres redevances publiques.
2 Le cas échéant, l'horaire plus restrictif fixé dans le permis de construire ou ce qui en tient lieu selon l'article 103 LATC ou dans les décisions des services cantonaux et/ou dans la licence ou autorisation spéciale au sens de la LATC et la LADB prime. Sont en outre réservées les restrictions d'horaire prononcées en cours d'exploitation par l'autorité cantonale compétente, notamment pour des motifs d'ordre public ou de protection de l'environnement."
Quant à l'art. 9 RME 2013, dont l'intitulé ne se réfère qu'aux "restrictions d'horaire" et plus au refus de prolongation d'horaire", il prévoit que la direction peut imposer un horaire d'ouverture plus restrictif que celui correspondant aux heures de police notamment, lorsque "l'exploitation de l'établissement est susceptible de provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est prépondérant (art. 77 RPGA) (let. a); lorsque l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité publique sont menacés, notamment lorsque les exigences fixées à l'art. 22 du présent règlement ne sont pas remplies (let. b); lorsque des incivilités ou des problèmes de propreté de la voie publique existent dans les abords immédiats de l'établissement définis dans le périmètre de conciliation fixé par la direction (let. c); lorsque l'établissement est en retard dans le paiement des taxes auxquelles il est assujetti en vertu de la législation en matière d'auberges et de débits de boissons ou dans le paiement d'autres contributions publiques (let. d). L'art. 22 RME 2013, reprenant les termes de l'art. 22 RME 2011, prévoit la possibilité d'imposer la mise en place d'un concept de sécurité et/ou d'un service d'ordre et de prévention (agents de sécurité) à l'extérieur de l'établissement selon un périmètre de sécurité et/ou d'observation.
c) Quant àart. 77 RPGA, il prévoit que "lorsque les établissements publics et ceux qui y sont assimilés sont susceptibles de provoquer des inconvénients appréciables dans les secteurs où l'habitat est prépondérant, la Municipalité peut imposer des restrictions d'usage ou les interdire".
d) Les mesures attaquées se fondent en particulier sur l'art. 9 RME 2011 et l'art. 77 RPGA; ces dispositions réglementaires constituent une base légale suffisante pour imposer des restrictions d'horaire et à plus forte raison pour refuser toute prolongation des heures d'ouverture aux établissements de nuit situés dans les quartiers où l'habitat est prépondérant. Dans un arrêt de principe (AC.2008.0295 du 11 janvier 2010 consid. 2, concernant la Commune de Lausanne), le Tribunal cantonal a d'ailleurs considéré que l'art. 77 RPGA constituait une base légale suffisante pour permettre à la municipalité d'interdire l'ouverture d'un nouvel établissement public lorsque les conditions de cette disposition sont respectées, une telle mesure étant en principe compatible avec la garantie de la propriété et de la liberté économique (consid. 2). Cela vaut a fortiori lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, d'exclure toute prolongation des heures d'ouverture, puisqu'une telle mesure porte atteinte moins gravement à la liberté économique des recourants.
Pour le surplus, les recourants ne contestent pas sérieusement que la mesure incriminée, qui consiste à restreindre les horaires d'exploitation de la discothèque "Z.________" en excluant toute possibilité de prolongation des heures de police, soit justifiée par un intérêt public prépondérant. Destinée à réduire les troubles à l'ordre et à la tranquillité publics causés par l'ouverture tardive de tels établissements de nuit dans des quartiers destinés prioritairement à l'habitation, cette mesure s'inscrit dans le cadre de la politique poursuivie par la municipalité, qui vise à "pacifier les nuits lausannoises" et à améliorer la sécurité dans les secteurs où l'habitat est prépondérant (cf. rapport-préavis de la municipalité n°2012/58 du 29 novembre 2012). Cette volonté s'est récemment concrétisée dans la réglementation communale, puisque l'heure de fermeture de police ordinaire a été ramenée, dès le 1er juin 2013, à 03h00, en lieu et place de 04h00. S'ils sont situés dans des secteurs où l'habitat n'est pas prépondérant, les établissements de nuit conservent toutefois, à certaines conditions, la possibilité d'obtenir une prolongation de l'heure d'ouverture jusqu'à 05h00. La municipalité a retenu toutefois que le quartier de la Cité devait être considéré comme un secteur où l'habitat était prépondérant, dans lequel aucune prolongation des heures d'ouverture n'était admise. Ces mesures répondent à l'évidence à un intérêt public, dès lors qu'elles visent à déplacer la clientèle des établissements de nuit, dans des zones plus appropriées au divertissement nocturne, soit dans des quartiers à faible densité d'habitations, en particulier le quartier du Flon.
Dans l'arrêt AC.2011.0227 précité, le Tribunal cantonal a encore relevé que le maintien de l'habitat au centre-ville répondait à un intérêt public important, visant à localiser l'urbanisation dans les centres bien desservis par les transports publics, se référant à la ligne d'action A1 du Plan directeur cantonal (PDCn), lequel prévoit de maintenir le poids démographique des centres, notamment celui du centre cantonal de Lausanne, en stimulant et en facilitant l'urbanisation dans le territoire déjà urbanisé et déjà desservi par les transports publics.
Les recourants contestent que le quartier de la Cité, qu'ils qualifient de "quartier urbain typique contenant plusieurs établissements publics", soit destiné de manière prépondérante à l'habitat, dès lors qu'il compterait également un grand nombre de bâtiments publics. Quant au périmètre retenu par la municipalité, il ne tiendrait pas compte de la configuration particulière des lieux, à savoir la situation de l'établissement litigieux à la limite du périmètre considéré. Ils contestent en outre que leur établissement puisse être à l'origine des troubles redoutés par la municipalité. Or, comme l'ont indiqué les représentant de la municipalité lors de l'inspection locale, à l'exception de certains secteurs (Flon, St-Pierre), tous les autres quartiers du centre-ville (y compris celui du Tunnel-Borde) doivent être considérés comme des secteurs où l'habitat est prépondérant (cf. aussi rapport-préavis n° 2012/58 de la municipalité du 29 novembre 2012).
a) aa) En l'occurrence, l'établissement public litigieux est sis sur une parcelle du quartier de la Cité classée dans la zone du "centre historique" au sens de l'art. 84 RPGA, ainsi libellé:
"Art. 84. Affectation
1 Le centre historique est affecté à l’habitation, au commerce, aux bureaux, à l’artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu’aux équipements destinés à l’enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux loisirs, au tourisme et au délassement.
2 Un tiers au minimum de la surface brute de plancher (voir art. 17.2) par parcelle est réservé à l’habitation. Les bâtiments existants d’une typologie correspondant à une destination particulière (édifice public, bâtiment commercial, etc.) ne sont pas concernés.
3 Le report de cette part exigible, sur un autre bâtiment situé à l’intérieur du centre historique, est admissible. Dans ce cas, il est garanti par une charge foncière en faveur de la Commune."
Quoi qu'en disent les recourants, le quartier de la Cité est avant tout affecté à l'habitation. Cela ressort en particulier de l'al. 2 de l'art. 84 RPGA qui vise à garantir qu'un tiers au minimum de la surface brute de plancher par parcelle soit réservé à l'habitation. Il convient toutefois d'examiner la proportion que représente l'habitat sur le terrain, notamment en la comparant avec les autres affectations existantes, en particulier le nombre de commerces et d'établissements publics (voir à ce sujet les arrêts AC.2011.0227 du 30 août 2012, consid. 1d et AC.2008.0295 du 11 janvier 2010, consid. 3b, dans lesquels le Tribunal cantonal a examiné le respect de la notion de secteur voué de manière prépondérante à l'habitat au sens de l'art. 77 RPGA, dont la formulation est comparable à celle de l'art 9 RME). Le Tribunal cantonal a confirmé que le quartier de la rue Marterey (comptant environ 800 habitants), ainsi que le quartier formé de la rue de la Tour, de la rue de l'Ale et de la rue Pré-du-Marché (comptant entre 308 et 585 habitants), nonobstant la présence de commerces répondant aux besoins usuels d'un quartier d'habitation et d'un grand nombre d'établissements publics, constituaient des quartiers où l'habitat devait être considéré comme prépondérant (arrêts AC.2011.0227 et AC.2008.0295 précités).
bb) En l'espèce, la municipalité a produit une carte du périmètre du "Secteur Cité", ainsi qu'un décompte du nombre d'habitants dans le quartier de la Cité au 12 octobre 2012 et au 5 février 2013. Il ressort de ces documents qu'au 12 octobre 2012, 793 habitants vivaient dans le quartier de la Cité, qui comprend la rue de la Barre, l'avenue de l'Université, le Pont Bessières, la rue Pierre-Viret, la rue L.-A.-Curtat, la rue St-Etienne, la Cité-Devant, la Cité-Derrière, la rue Ch.-Vuillermet, la Pl. de la Cathédrale, le Ch. de Couvaloup, l'av. de Menthon et la Place du Nord. Au 5 février 2013, on dénombrait pour ce même secteur 805 habitants. La municipalité en déduit que le quartier doit être considéré comme voué principalement à l'habitation. Quant à la délimitation du périmètre retenu par la municipalité, il paraît justifié. En effet, comme l'a démontré la visite des lieux, une telle délimitation se fonde sur la topographie des lieux, en particulier sur le fait que la rue de la Barre où est située l'établissement litigieux se trouve à une altitude plus élevée que le secteur Tunnel-Borde situé clairement en contrebas. Il forme en outre le prolongement naturel du quartier historique de Lausanne comprenant notamment le Château et la Cathédrale. Quoi qu'il en soit, même si la rue de la Barre devait être rattachée au quartier du Tunnel-Borde, comme le prétendent les recourants, cela ne changerait rien à l'issue du litige, car les mêmes restrictions s'appliquent dans les deux secteurs concernés.
Contrairement à l'avis des recourants, l'établissement litigieux n'est pas éloigné des habitations se trouvant dans le secteur de la Cité. Lors de l'inspection locale, le tribunal a pu constater que l'établissement en cause était situé à proximité immédiate d'immeubles sis rue de la Barre et rue de l'Université, comptant déjà 125 habitants, étant précisé que l'immeuble dans lequel est situé "Z." compte dix logements. Il existe également plusieurs logements au-dessus du "B.". Il faut y ajouter les habitations sises Cité-Devant et Cité-Derrière, ainsi que le long de la rue Charles-Vuilleret (comptant 315 habitants), qui constitueront le lieu de passage de la plupart des clients se rendant dans l'établissement en cause. La zone délimitée par la municipalité comprend dix-huit établissements (dont les trois établissements de nuit que sont le "XIIIème siècle", le "Lapin vert" et le "Z.________") et plusieurs commerces. Cela ne suffit toutefois pas à remettre en cause l'affectation prépondérante du quartier à l'habitation, ce d'autant moins que celui-ci s'y prête particulièrement bien, en raison de sa situation centrale, mais à l'écart des rues exposées à un important trafic routier.
Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, l'autorité intimée n'a pas commis un abus ni un excès de son large pouvoir d'appréciation en considérant que l'établissement public en cause se trouvait dans un secteur où l'habitat était prépondérant.
b) aa) Les recourants contestent que l'exploitation de leur établissement public soit susceptible d'entraîner des "inconvénients appréciables" pour le voisinage au sens de l'art. 9 al. 1 let. a RME 2011 et 2013 et l'art. 77 RPGA.
Ils disent vouloir attirer une clientèle âgée de 25 à 35 ans, qui ne poserait généralement pas de problèmes particuliers en termes d'ordre et de sécurité publics. Les interventions de police dans la zone n'auraient jamais concerné leur établissement. Ils se prévalent également du fait qu'une discothèque a été exploitée au même endroit pendant dix ans selon l'horaire de police ordinaire (jusqu'à 04h00) et qu'aucun trouble à l'ordre public n'a été déploré.
Quant à la municipalité, elle soutient que le nombre d'établissement de nuit dans le secteur est limité, puisqu'il compte seulement deux autres discothèques, soit le "XIIIème siècle", au bénéfice de l'ancien horaire ordinaire de police (jusqu'à 04h00) et le "Lapin vert", dont les horaires d'exploitation (jusqu'à 03h00 sans possibilité de prolongation) sont identiques à celui de l'établissement litigieux. Si l'établissement qui a précédé "Z." était effectivement au bénéfice de l'ancien horaire de police, il n'attirait pas une importante clientèle, cette dernière étant au demeurant plus âgée (40-50 ans) que la clientèle visée par l'établissement de nuit "Z.", ce qui réduisait considérablement les risques de troubles à l'ordre public. Compte tenu de l'apaisement des nuisances constaté depuis un certain nombre d'années dans le quartier, il existerait un intérêt évident à maintenir cette situation et d'éviter qu'une clientèle jeune et nombreuse s'y rassemble jusqu'à 05h00 du matin. La municipalité se réfère en outre à l'établissement "C.", dont X. était précédemment l'exerçant, et qui aurait fait l'objet de plusieurs avertissements et sanctions pour non respect des conditions d'exploitation. En outre, la mise en place d'une direction commune pour le "B." et "Z.", comporterait un risque important que la clientèle de ces deux établissements occupe la terrasse attenante, ce d'autant plus que la capacité du "Z.________" est relativement faible. La municipalité a produit un document qui retrace les interventions de police dans le secteur entre le 5 octobre 2012 et le 5 février 2013, dont treize auraient eu lieu à la rue de la Barre en lien avec les établissements publics.
bb) Un quartier, situé au centre ville, doté de plusieurs établissements publics fréquentés la nuit, peut être traité différemment d'un quartier résidentiel périphérique tranquille, dans la mesure où on peut exiger des voisins qu'ils tolèrent dans une plus large mesure le bruit nocturne dans le premier cas. Toutefois, une plus grande tolérance ne signifie pas une tolérance sans limites. La municipalité n’est donc pas tenue d'autoriser, dans un quartier affecté de manière prépondérante à l'habitat, un nombre excessif d'établissements publics générant des nuisances de toute nature, car cela aurait pour effet de dissuader les personnes qui souhaitent venir y vivre, voire d'amener certains habitants à quitter le quartier, ce qui irait à l'encontre des objectifs recherchés dans le secteur (arrêt AC.2008.0295 du 11 janvier 2010 consid. 3c, concernant le quartier de Marterey).
Dans l'affaire AC.2008.0295 précitée, le tribunal a confirmé la décision de la municipalité qui, constatant les importantes nuisances déjà existantes (nuisances nocturnes à la sortie des cafés, notamment les salissures de tous genres, le carrousel de voitures en continu, les conférences sur le trottoir après la fermeture, les cris et rires bruyants sur la terrasse jusqu'à la fermeture du local, l'impossibilité pour les riverains de dormir les fenêtres ouvertes en été, etc.), a refusé d'autoriser l'implantation d'un nouvel établissement public, lequel ne pouvait qu'aggraver les nuisances subies en termes non seulement de bruit mais également d'insécurité, de salissures et de trafic de voitures, c'est-à-dire des inconvénients majeurs pour les habitants du quartier, cela d'autant plus que les heures de fermeture prévues et autorisées étaient tardives (chaque soir jusqu'à 24h et possibilité d'obtenir une autorisation pour des ouvertures jusqu'à 01h00 du lundi au jeudi et jusqu'à 02h00 du samedi au dimanche). Le tribunal a relevé que la création d'un établissement supplémentaire dans un quartier déjà animé accroît le risque de transformer celui-ci en zone de loisirs nocturnes, dans laquelle certains usagers passent d'un établissement à l'autre, en chahutant et en commettant des incivilités sur leur passage, à des heures où les habitants du quartier devraient pouvoir bénéficier d'une certaine tranquillité et ne pas être dérangés dans leur sommeil.
cc) Dans le cas particulier, la municipalité n'allègue pas que les nuisances actuellement existantes dans le quartier de la Cité atteignent un degré tel qu'elles justifieraient la mise en place d'un programme d'assainissement, comme l'avait retenu le Tribunal cantonal dans l'arrêt AC.2011.0227 précité, se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 131 II 470). Il convient dès lors d'examiner si l'exploitation de la discothèque "Z.________" est à elle seule susceptible d'engendrer des inconvénients appréciables pour le voisinage. A ce sujet, la municipalité a expliqué qu'elle avait l'intention de limiter les horaires d'ouverture des établissements de nuit, qui se trouvaient dans des secteurs où l'habitat est prépondérant, ce qui est le cas du secteur de la Cité. Elle applique désormais, à toute nouvelle demande ou changement de licence, sa politique qui consiste à refuser toute prolongation de l'horaire d'ouverture des établissements de nuit après trois heures du matin dans les secteurs où l'habitat est prépondérant. Dans la quartier de la Cité, seul l'établissement "XIIIème siècle" est encore autorisé, moyennant le paiement d'une taxe, à prolonger l'horaire d'ouverture jusqu'à cinq heures du matin. Mais cette situation devrait changer prochainement, à l'occasion de la délivrance d'une nouvelle licence consécutive à la création d'un fumoir. On relèvera d'ailleurs que, dans ce même contexte de lutte contre les atteintes à la tranquillité publique, la municipalité a modifié son règlement de police, dans le sens que l'heure d'ouverture de police est ramenée à trois heures.
A titre préalable, il y a lieu d'admettre que, selon l'expérience générale de la vie et le cours ordinaire des choses, toute exploitation d'un établissement de nuit situé, comme dans le cas d'espèce, à proximité de logements est de nature à générer des inconvénients appréciables pour le voisinage, liés notamment au vacarme nocturne. Contrairement à ce que semblent penser les recourants, il n'est pas indispensables que des troubles à l'ordre et à la sécurité publics aient déjà eu lieu ou soient à craindre en relation avec l'exploitation du "Z.________" pour que l'art. 9 al. 1 let. a RME 2011 et 2013 et l'art. 77 RPGA puissent s'appliquer: il est nécessaire et suffisant que l'établissement en cause soit susceptible de provoquer des inconvénients appréciables pour le voisinage, ce qui est le cas en l'espèce.
Quoi qu'il en soit, il ressort des pièces du dossier que durant la période allant du 5 octobre 2012 au 5 février 2013 une trentaine d'interventions de police liés aux établissements publics ont eu lieu dans le quartier de la Cité (cf. rapport de la police municipale du 5 février 2013). En particulier, depuis l'ouverture de la discothèque "Z.________", celle-ci a fait l'objet d'interventions de la police en mai et juin 2013 (cf. notamment rapports de la police municipale des 21 mai et 10 juin 2013). Plusieurs manquements aux conditions d'exploitations ont été constatés. Les recourants ne se sont en effet pas conformés, à plusieurs reprises, aux exigences en matière de sécurité (nombre insuffisant d'agents de sécurité). La police du commerce a en outre reçu des plaintes en raison du bruit, qui ont toutes abouti au constat du dépassement du volume sonore autorisé. Les recourants n'ont en outre pas respecté les dispositions de la licence, en ce qui concerne la capacité de la discothèque, la police du commerce ayant constaté un dépassement de 40,91% de la capacité d'accueil de l'établissement. Les recourants ont certes expliqué, à ce sujet, que le dépassement du nombre de personnes autorisées résultait d'un malentendu, la ventilation ayant déjà été adaptée à une plus grande capacité. Il ressort toutefois du rapport que 124 personnes au moins se trouvaient dans la salle; or, la nouvelle décision rendue le 16 juillet 2013 par le SPECo n'autorise les recourants à accueillir que 110 personnes au total (personnel compris).
La municipalité pouvait en outre, sans arbitraire, se référer à la situation du bar "C.", dont X. était précédemment l'exerçant et qui avait fait l'objet de plusieurs avertissements et sanctions pour infractions répétées à la législation sur les établissements publics.
En résumé, la municipalité n'a pas abusé ni excédé son large pouvoir d'appréciation en retenant que l'établissement de nuit "Z.________" était susceptible de provoquer des inconvénients appréciables pour le voisinage.
Les recourants laissent entendre que la mesure incriminée ne serait pas proportionnée aux circonstances.
a) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, il découle des considérants précédents que la mesure incriminée est apte et nécessaire à atteindre le but d'intérêt public visé, soit réduire au minimum les inconvénients inhérents à l'exploitation d'un établissement de nuit situé en zone d'habitation et par là même les risques de troubles à la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics. Ce risque est ici augmenté par le fait que les recourants exploitent deux établissements publics voisins, séparés d'une terrasse, sur laquelle il y a lieu de craindre que la clientèle du "Z.________" ne l'utilise de manière prolongée. La restriction des horaires d'ouverture de l'établissement de nuit en question ou plus précisément l'exclusion de toute possibilité de prolongation jusqu'à 04h00 ou 05h00 apparaît ainsi comme une mesure proportionnée aux circonstances; elle est propre à produire les résultats escomptés, à savoir que la clientèle de noctambules des établissements publics situés dans des quartiers d'habitation soient amenée à se déplacer dans des secteurs plus propices à la vie nocturne telle le quartier du Flon, qui compte très peu de logements.
Certes, les recourants allèguent subir un préjudice économique important, en raison de la limitation des horaires d'ouverture de l'établissement de nuit qu'ils exploitent. A cet égard, il y a toutefois lieu de relever que les décisions attaquées fixent les horaires d'ouverture du "Z." pour les vendredi et samedi de 17h00 à 03h00, ce qui correspond pourtant au nouvel horaire de police ordinaire (art. 5 RME 2013). Le fait que l'établissement en cause n'ait pas la possibilité de bénéficier d'une ouverture prolongée entre 03h00 et 05h00 conformément à l'art. 6 RME 2013 (qui ne confère du reste pas un droit absolu à obtenir une prolongation) ne constitue pas une atteinte grave à leur liberté économique, étant précisé que tous les établissements de nuit situés dans les secteurs de la ville où l'habitat est jugé prépondérant sont (ou seront à terme) logés à la même enseigne. Si les recourants subissent un préjudice économique, lié au manque à gagner dû à l'impossibilité d'obtenir une prolongation d'horaire, leur intérêt privé ne saurait l'emporter sur l'intérêt public évident qui consiste à préserver un quartier constitué essentiellement d'habitation. La municipalité et le SPECo ont d'ailleurs relevé à juste titre que le "Lapin vert", exploité plusieurs années aux mêmes horaires que le "Z.", ne rencontre pas les difficultés économiques que redoutent les recourants. La limitation incriminée constitue ainsi pour les recourants une restriction "économiquement supportable".
Lors de l'audience, les recourants se sont encore plaints d'une inégalité de traitement par rapport aux autres établissements de nuit qui peuvent obtenir une prolongation d'horaires jusqu'à 05h00 du matin les vendredi et samedi. Ils ont précisé qu'ils n'invoquaient toutefois pas ce grief à l'égard de la situation spécifique du "XIIIème siècle", qui se situe également dans le quartier de la Cité et qui dispose encore de la possibilité d'obtenir une prolongation de ses horaires d'ouverture jusqu'à 5h du matin, situation qui devrait prochainement changer à l'occasion de la création d'un fumoir. Ils se plaignent également d'une inégalité de traitement vis-à-vis des établissements de jour.
a) Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 58 consid.4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée).
b) En l'occurrence, la différence de traitement entre les établissements de nuit situés dans des secteurs où l'habitat est prépondérant et ceux situés dans des zones où les logements sont moins importants apparaît justifiée. En effet, la situation de ces deux types d'établissements de nuit n'est pas comparable; il est logique que les établissements de nuit dans des zones où l'habitat est faible puissent, à certaines conditions, bénéficier d'une prolongation des heures d'ouverture jusqu'à 04h00 ou 05h00 les vendredi et samedi, car leur exploitation est moins susceptible de causer des inconvénients appréciables aux voisinage que celle de l'établissement en cause. Les recourants ne peuvent pas non plus se plaindre d'une violation du principe de l'égalité de traitement vis-à-vis des établissements de jour qui se trouvent dans une autre situation. Ceux-ci peuvent ouvrir jusqu'à minuit avec possibilité de bénéficier de prolongation d'horaire jusqu'à 02h00 les vendredi et samedi soirs (cf. art. 7 al. 1 let. b RME 2011 et 2013). On ne voit pas en quoi la situation des établissements de jour serait comparable à celle de la discothèque "Z.________" qui, elle, peut ouvrir jusqu'à 03h00. Rien n'empêche du reste les recourants de demander une licence pour établissements de jour, s'ils estiment que ceux-ci bénéficient d'une position concurrentielle plus favorable que celle des établissements de nuit situés dans des secteurs où l'habitat est prépondérant.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet. Vu l'issue du litige, les frais, dont le montant sera quelque peu réduit, sont mis à la charge des recourants, qui succombent pour l'essentiel. Ceux-ci verseront en outre une indemnité réduite à titre de dépens à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
II. Les décisions de la Municipalité de Lausanne du 19 octobre 2012 et du Service de la promotion économique et du commerce du 2 novembre 2012 sont confirmées, à l'exclusion de l'exigence relative au nombre minimum d'agents de sécurité.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Municipalité de Lausanne une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 août 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.