«
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2013
Composition
Garcia, greffière.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey 1,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Dominique RIGOT, avocat à Montreux 1,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 20 juillet 2012 (refus de nomination en qualité de fonctionnaire communal)
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissant suisse, a été engagé du 1er juin 2008 au 31 août 2008 en auxiliariat auprès de la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité). Il a ensuite été engagé, dès le 1er septembre 2008, pour une durée indéterminée, son taux d’activité a été fixé à 50%.
Le 10 décembre 2008, à l’issue du temps d’essai, la municipalité a confirmé à X.________ son engagement, dès cette date, par contrat de droit privé.
B. Dans sa séance du 29 juin 2012, la municipalité a décidé de maintenir X.________ à son poste par contrat de droit privé. Il a été informé de cette décision par son chef de service et commandant du bataillon, le Major Y.________.
Le 20 juillet 2012, X.________ a reçu une lettre de la municipalité confirmant la décision municipale du 29 juin 2012, qui refusait de le nommer fonctionnaire.
X.________ a adressé, le 24 juillet 2012, une lettre à la municipalité aux termes de laquelle il a requis que cette dernière lui communique les arguments ayant fondé sa décision. Par lettre du 2 août 2012, la municipalité a fourni les renseignements requis et justifié sa décision comme suit :
« (…) le motif pour lequel la Municipalité a maintenu votre engagement par contrat de droit privé, savoir :
dans le cadre du processus de régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de la Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité Riviera, le maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu au sein de la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître l’affectation définitive de votre fonction, la Municipalité sursoit jusqu’à nouvel avis à votre nomination ».
C. Le 13 septembre 2012, X.________ a interjeté un recours contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). Il a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à ce que la décision précitée soit réformée en ce sens qu’il soit nommé en qualité de fonctionnaire à compter du 1er juillet 2012 ; subsidiairement à ce que cette décision soit annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse, le 9 novembre 2012, concluant au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Elle a précisé que quand bien même X.________ n’avait pas été nommé fonctionnaire dès le 1er juillet 2012, il continuait à travailler pour la commune selon un contrat de droit privé.
Le 6 décembre 2012, X.________ a déposé un mémoire complémentaire et confirmé les conclusions prises au pied de son recours du 13 septembre 2012.
La municipalité s’est déterminée, le 7 mars 2013, sur cette écriture.
D. Le 21 mars 2013, la municipalité a décidé de licencier X.________, en application de l’art. 335c du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) avec effet au 31 mai 2013.
E. X.________ a adressé, le 27 mai 2013, une requête de mesures provisionnelles au juge instructeur dans le cadre du recours qu’il a déposé contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que sa requête soit admise ; à titre provisionnel à ce que sa qualité de fonctionnaire soit reconnue pendant la durée de la procédure et à ce que le licenciement notifié le 21 mars 2013 soit révoqué.
F. Le tribunal a tenu une audience le 28 mai 2013, en présence des parties. A cette occasion, deux témoins ont également été entendus. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal :
(…)
Le recourant déclare que des tensions, pressions existaient avant que la municipalité ne rende sa décision. Il indique que le Service de Défense Incendie et de Secours (le SDIS), auprès duquel il était rattaché, est le pendant de l’ECA au niveau communal. Le recourant précise qu’il était chargé d’établir des préavis en matière de sécurité incendie pour le compte du Service de l’urbanisme, qui étaient ensuite transmis à la municipalité en vue de la délivrance ou non des permis de construire. Il précise que c’est lui-même qui a demandé sa nomination.
Le recourant indique qu’il travaille à 50% auprès de la commune de Montreux, à 30% comme infirmier à l’hôpital de Vevey et à 20% comme pompier de milice.
Le recourant déclare que le corps de pompiers de Montreux est composés de 50 pompiers volontaires, 40 autres sont en formation ou en réserve.
Le président demande au recourant d’indiquer au tribunal quels sont les événements qui ont déclenché les tensions avec son supérieur, à savoir le commandant du bataillon, le Major Y.________.
Le recourant relève que les tensions entre eux sont surtout liées à un problème humain. Il précise que son supérieur aimait faire des interventions, sortir les camions. Celles-ci se seraient passablement réduites grâce aux efforts du recourant, notamment dans le domaine des têtes de détection incendie. Cela n’était pas, aux dires du recourant, du goût de son supérieur.
Le recourant admet qu’il existe un processus de régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera et déclare que cela est une bonne chose. Il précise que la fusion de ces services n’est toutefois pas certaine.
Le président demande au recourant comment se sont matérialisées ces tensions.
Le recourant explique qu’il a été engagé en 2008 pour intégrer la police du feu. Il a fait part de ses idées en matière organisationnelle, qui n’ont pas plu à son supérieur, M. Y.________, lequel aurait veiller à ce que le cahier des charges du recourant soit limité. Le recourant précise que les rapports de travail se sont totalement dégradés suite au dépôt du recours en septembre 2012. Son supérieur aurait refusé de lui accorder un congé (le 4 janvier 2013). Le recourant ajoute que son supérieur lui aurait dit à plusieurs reprises qu’il n’était pas suffisamment compétent dans le domaine technique. Suite à ces remarques, le recourant déclare avoir décidé de suivre une formation dans ce domaine, formation qu’il a réussi. Il relève que la municipalité a refusé de prendre en charge le coût de cette formation.
(…).
Mme Z.________ indique que les évaluations du recourant étaient, d’une manière générale, jugées bonnes. Il y avait des points à améliorer, efforts que le recourant n’a pas fait. Mme Z.________ déclare avoir participé à quelques entretiens d’évaluation du recourant. Elle souligne qu’à ces occasions il avait déjà été expliqué au recourant que la municipalité ne prendrait pas en charge les formations qui ne sont pas utiles à l’exercice de la fonction.
(…).
Mme Z.________ déclare que les dénonciations infondées faites par le recourant à l’encontre de M. Y.________ ont contraint la municipalité à ne pas pouvoir envisager de poursuivre sa collaboration avec le recourant. Mme Z.________ indique que la municipalité n’a rien à reprocher M. Y., qui garde toute sa confiance. Dans ces conditions, la rupture du lien de confiance ne pouvait qu’aboutir au licenciement du recourant. Mme Z. précise que le recourant ne semble pas avoir compris où était sa place.
Mme Z.________ déclare que le recourant n’a pas, comme il le soutient, demandé sa nomination, il s’agit d’un processus automatique qui intervient à l’issue du délai de quatre ans. Elle précise que les nominations se font en bloc, deux fois par année, à raison de 5-10 nominations par an.
Le président interpelle la municipalité par rapport à l’art. 8 du règlement sur le statut du personnel communal.
Mme Z.________ indique que le dossier est systématiquement soumis à la municipalité. Elle précise que la proportion de refus de nomination est très faible, un à deux refus par année. Dans ce cas là, la personne est d’abord informée oralement, puis par écrit. Mme Z.________ ajoute que la municipalité veille à ne pas maintenir ce collaborateur dans un statut précaire et regarde la suite. M. A.________ précise que l’ancien règlement sur le statut du personnel communal prévoyait la nomination ou le licenciement. Toutefois dans la pratique, les collaborateurs qui s’étaient vus refuser la nomination de fonctionnaire étaient maintenus à leur poste sous le régime du droit privé. Les représentants de la municipalité soulignent que le recourant est le seul collaborateur visé par le processus de régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera.
Le commandant de bataillon, M. Y.________, est introduit et entendu.
Il déclare ce qui suit : «En 2010, à la demande de M. X., j’ai mentionné sur son formulaire d’évaluation qu’il puisse suivre une formation dans le domaine technique. Je précise que c’est lui qui souhaitait suivre cette formation et non moi qui lui ai demandé de la suivre. S’agissant du refus de sa nomination, celui-ci s’explique par le fait qu’il existe une incertitude quant à l’avenir du poste que M. X. occupe actuellement. Le processus de régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera prend du temps, il y a onze étapes. La municipalité de Montreux a avalisé le préavis, les neuf autres municipalités doivent se prononcer d’ici la fin du mois de juin. L’idée d’une association de communes existe depuis 2006 déjà, celle-ci a commencé avec le corps de police. Le but de cette association consiste à regrouper les entités sécuritaires sous la dénomination « association sécurité de la Riviera ». La police du feu reste toutefois dans le domaine de compétence de la commune. S’agissant de la police du feu, domaine d’activité de M. X.________, il se peut qu’elle soit rattachée, dans le cadre du processus de fusion, au service de l’urbanisme. »
Mme Z.________ se réfère à la lettre du 3 mars 2013 du recourant. Au vu du contenu de celle-ci, elle estime qu’il est impossible pour la municipalité d’engager le recourant à quelque autre poste, notamment au sein du service de l’urbanisme. Elle précise avoir l’intime conviction que lorsque l’on n’est pas d’accord avec le recourant les problèmes surgissent.
L’audition de M. Y.________ se poursuit. Il déclare ce qui suit : «En 2008, lorsqu’il a été engagé, M. X.________ n’avait pas la formation requise, mais il avait l’avantage d’être sapeur-pompier. Il a suivi une formation pour combler ses lacunes et ce afin de pouvoir accomplir le travail qu’on attendait de lui. M. X.________ a manifesté le désir de vouloir suivre beaucoup de formations, on lui a rappelé qu’il devait se concentrer sur son travail et exécuter le travail qui était attendu de lui. J’ai eu l’impression qu’il n’accomplissait pas toujours son travail et qu’il ne respectait pas les délais fixés. Je lui ai alors indiqué qu’il fallait qu’il se reprenne en mains. Lorsqu’il s’est vu signifier son refus de nomination, j’ai senti un désintérêt de sa part pour l’exécution de ses tâches professionnelles. Je lui ai rappelé qu’il était payé pour faire son travail. Le 1er février 2013, il m’a dit qu’il était prêt à démissionner moyennant quelques arrangements. Il m’a expliqué vouloir partir s’installer définitivement à l’étranger. En novembre 2012, je lui ai demandé de m’indiquer son planning de vacances 2013. Il me l’a communiqué en janvier 2013. S’agissant des jours de congé qu’il envisageait de prendre en janvier 2013, je lui ai demandé de les prendre un peu plus tard et de revenir un peu plus tôt, ce à quoi il a répondu « il n’y a pas de raison ». Je lui ai expliqué que je n’avais pas à me justifier. Ses discussions ont eu lieu par courriels. Par souci d’apaisement de la situation, nous lui avons accordé ce qu’il voulait. »
Me Rigot déclare être en possession de l’échange de mails dont M. Y.________ fait référence. Il les produit.
L’audition de M. Y.________ se poursuit. Il déclare encore ce qui suit : « (…). Le poste de commandant pour le service de défense incendie et secours de la Riviera va être mis au concours à l’instar des autres postes. Je ne suis pas sûr d’être commandant de bataillon. La décision appartient au comité de direction de l’association, qui est composé de représentants des dix municipalités concernées. S’agissant du courrier du 3 mars 2013 de M. X.________, je déclare que son contenu est diffamatoire et calomnieux à mon égard. Il contient en outre de nombreuses erreurs. J’ai été nommé fonctionnaire en juillet 2011. La fusion est dans l’air du temps depuis 2006. A l’époque de ma nomination, il n’y avait aucune démarche ou discussion concrète quant à une fusion, nous étions en plus en année électorale, les enjeux étaient ailleurs. A ma connaissance, en matière de cotisations et d’assurances sociales, il n’y a pas de différences si l’on est soumis au régime du droit public ou à celui du droit privé. »
Les représentants de la municipalité confirment qu’il n’y a pas de distinctions en matière de couverture d’assurances. Me Rigot précise que c’est le régime de la fin des rapports de travail qui change.
(…)
Selon Me Misteli, la municipalité n’a rien proposé à son client dans le cadre de la négociation. Les représentants de la municipalité le contestent. Me Misteli relève qu’il s’agit de savoir si les conditions légales justifiaient au moment où la municipalité a pris sa décision, soit en juillet 2012, une nomination ou non. Mme Z.________ précise qu’un certain nombre de propositions ont été faites au recourant, elles devaient être discutées avec lui le 4 mars 2013, soit le lendemain du courrier adressé le 3 mars 2013 par le recourant au municipal B.. Mme Z. précise que le recourant a expliqué par écrit ce qu’il souhaitait voir ajouté à la convention de départ. Ses propositions ont été soumises à la municipalité la veille de l’entretien fixé au 4 mars 2013. Selon Mme Z.________, la problématique des lacunes sécuritaires révèle un comportement systématique chez le recourant consistant à sortir du cadre qui est le sien.
Me Rigot relève que la question fondamentale est de savoir si l’on est dans des rapports de droit public ou privé.
Le municipal C.________ est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il déclare ce qui suit : « Je m’occupe notamment du Service de défense incendie et de secours. Si la municipalité a décidé de ne pas nommer M. X.________ fonctionnaire, c’est parce qu’il existait une incertitude quant à la conservation de son poste au sein du futur service de la sécurité de la Riviera, d’une part, et une incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il venait à être rattaché à ce nouveau service. Le processus de régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera existe depuis longtemps, mais il a fallu relancer la machine pour que les choses bougent. Il y avait d’autres enjeux, le projet n’est pas tout de suite allé de l’avant. Le travail de concrétisation de ce projet est intervenu en mai 2012. Puis, les choses ont peu à peu bougé. Les discussions se sont poursuivies jusqu’en décembre 2012. En janvier 2013, la municipalité de Montreux a validé le fait que le service du feu soit associé au futur service « Sécurité Riviera ». Le cas de M. Y.________ est différent, dans la mesure où il est entièrement rattaché à des fonctions liées au service du feu, de ce fait il sera transféré au service «Sécurité Riviera ». M. Y.________ a reçu une promesse d’engagement au sein du nouveau Etat major de la Riviera, mais pas en qualité de commandant. Les membres de l’Etat major seront des permanents qui ne seront pas nommés par le commandant mais par le comité de direction, leur nouvel employeur. Le nouveau commandant participera aux entretiens d’embauche. Je n’étais pas présent lors de la promesse. Les personnes actuellement en fonction et dont les postes seront intégrés au service « Sécurité Riviera » ont reçu des promesses d’embauche. Pour ce qui est des autres postes, ils seront mis au concours. Mon taux d’activité pour le compte de la municipalité est de 60%. Je n’ai pas participé aux entretiens d’évaluation de M. X.. Je réitère que la seule promesse qui a été faite à M. Y. c’est qu’il serait engagé au même taux d’activité. Dans le projet de la future organisation régionale, un 30% du cahier des charges de M. X.________ resterait affecté à la commune de Montreux (police du feu), et le reste passerait au service « Sécurité Riviera ». La lettre de M. X.________ du 3 mars 2013 démontre que l’on n’arrive pas à baser une relation saine de travail. Elle contient des choses fausses qui peuvent nuire à la commune de Montreux. M. D.________ était très inquiet que quelqu’un fasse courir le bruit que ses relations professionnelles avec la commune de Montreux sont difficiles car cela va à l’encontre des intérêts de l’ECA et de la commune de Montreux. J’étais au courant qu’il y avait des divergences de vue entre M. Y.________ et M. X.. Je pensais que celles-ci étaient gérables, raison pour laquelle je ne participais pas aux entretiens d’évaluation. Vers la fin janvier 2013, j’apprends que les tensions entre M. Y. et M. X.________ se sont accrues. La municipalité s’est entretenue, lors d’une séance, avec M. X.. Au cours de celle-ci, M. X. a déclaré souhaiter partir à certaines conditions. La municipalité a estimé qu’il fallait entrer en négociation. Le climat semblait très bon, M. X.________ nous a remercié car on répondait à l’une de ses demandes. Il est spontanément venu sur la question d’un départ négocié. Il était content de pouvoir discuter, il a accepté les délais de réponse impartis. Au cours de cette séance, M. X.________ a été très discret. Je confirme que j’adhère à la décision de licencier M. X.________ et au contenu de celle-ci. Le contentieux s’explique par le fait que le recourant avait une incompréhension des tâches qui lui incombait. M. X.________ met à l’évidence sur le dos de M. Y.________ des décisions qui relèvent de la compétence de la municipalité. » A la demande de Me Misteli, le témoin déclare que : « c’est M. Y.________ qui lui a dit que M. X.________ souhaitait quitter son poste ». Le témoin ajoute : « Je vois mal que M. Y.________ invente cela. Par ailleurs, je signale que M. X.________ nous a remercié de prendre du temps pour discuter de ses conditions de départ. »
Le recourant prend la parole et déclare ce qui suit : « A la fin janvier 2013, j’ai clairement fait savoir que les choses n’allaient pas et j’ai demandé à ne plus travailler comme pompier car je prenais des médicaments pour ne pas « péter un plomb », qui m’interdisaient la conduite du camion. J’ai en effet dû consulter un médecin psychiatre, qui m’a prescrit des médicaments à cause de l’ambiance au travail et du comportement de M. Y.________. Si j’ai remercié la municipalité de prendre le temps de discuter c’est parce que je souhaitais que l’on trouve ensemble une solution. La démission était l’une des options à débattre. J’envisageais d’être éventuellement transféré au Service de l’urbanisme.
(…).
Le témoin C.________ indique que «M. X.________ a de la peine à comprendre où est son rôle ».
Me Rigot demande au témoin C.________ quelles sont ses relations avec M. Y.________.
Le témoin C.________ déclare ce qui suit : « J’ai la particularité de n’avoir jamais été pompier. J’ai appris à connaître M. Y.________. Il m’a fait bonne impression et continue à le faire. Il connaît très bien le monde pompier. Il est à même de défendre les intérêts de la commune. Je suis content qu’il soit le chef du service incendie. Je lui reconnais certains défauts, comme lui peut en faire de même à mon égard, mais rien qui n’empêche de ne pas avoir confiance en lui. »
(…) ».
G. Les parties ont eu la possibilité de faire des observations sur le contenu du procès-verbal de l’audience.
H. Le tribunal a rendu, le 19 juin 2013, son arrêt sous la forme d’un dispositif ; aux termes duquel il a rejeté le recours au fond et déclaré que la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 était maintenue. Parallèlement, le juge instructeur a informé les parties que la requête de mesures provisionnelles était, de ce fait, devenue sans objet.
Considérant en droit
Le recourant soutient que l’autorité intimée a violé le règlement communal sur le statut des fonctionnaires en refusant de le nommer au poste de fonctionnaire. L’autorité intimée conteste et invoque que toutes les questions relatives à la gestion du personnel communal, y compris celles relatives au statut de fonctionnaire, sont régies par le règlement sur le statut du personnel communal, ainsi que par le règlement d’application du statut du personnel communal.
a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).
b) L'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid. 5.2 p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44).
En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), lequel prévoit que les communes disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 LC énumère les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a). Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008 du 4 mai 2009 consid. 4.2; 2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2; 2P.46/2006 du 7 juin 2006 et réf. cit.).
b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42 ch. 3 LC précités ne constituent toutefois pas une base légale suffisante imposant aux communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces dispositions se bornent uniquement, lorsque les communes font ce choix, à régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1 let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en matière de contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des cantons et des communes concernant les rapports de travail de droit public. Les collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité de leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3ème éd., 1996, n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé.
c) En vertu de l'art. 94 LC, les communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale (al. 1); les règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné. La décision d'approbation est publiée dans la Feuille des avis officiels (al. 2).
Le législateur cantonal a ainsi voulu qu'hormis un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale, les communes soient "libres, ce qui constituera un allégement pour beaucoup d'entre elles. Chaque commune fera donc les règlements dont elle estimera avoir besoin, suivant le nombre et l'importance des affaires à régler et l’ampleur de son administration " (Bulletin du Grand Conseil [BGC], exposé des motifs relatif au projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 et projet de loi sur les communes, séance du 30 août 1955, p. 801 ss, spécialement p. 828).
Il en résulte que dans le cadre de leur autonomie, les communes ne sont pas tenues d'adopter un règlement aménageant les rapports de travail de leurs agents (étant précisé à toutes fins utiles qu'un tel règlement devrait, cas échéant, être approuvé par les autorités cantonales au sens de l'art. 94 al. 2 LC, cf. RDAF 1989 295 consid. IIII).
En l’occurrence, l’autorité intimée a adopté, le 3 novembre 2010, un règlement sur le statut du personnel communal (ci-après : règlement communal ou statut), approuvé par le chef du Département de l’Intérieur en date du 7 décembre 2010. Elle a également adopté, le 30 juillet 2010, un règlement d’application du statut du personnel (ci-après : règlement d’application), qu’elle a modifié le 4 février 2011. Ces deux règlements sont entrés en vigueur le 1er janvier 2011. Il y a donc lieu d’examiner le statut des agents communaux de l’autorité intimée.
a) Selon la jurisprudence, les obligations des fonctionnaires communaux sont étendues et leurs droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit être qualifié de décision; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à acceptation de l'intéressé. Avant toute chose, la procédure de nomination implique que la commune ait adopté une réglementation sur le statut de la fonction publique communale fixant les conditions de la nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt GE.2008.0172 précité, consid. 2b).
b) S’agissant en l’occurrence de la réglementation applicable, est fonctionnaire au sens du présent règlement toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la commune (cf. art. 1er al. 2 du règlement communal). La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité (art. 4 du règlement communal). Peuvent seules être nommées en qualité de fonctionnaire, les personnes majeures de nationalité suisse ou titulaires d’un permis d’établissement de type C, ayant l’exercice des droits civils, offrant toute garantie de moralité, possédant la formation qui correspond aux exigences de la fonction, avec un taux d’activité d’au moins 50% continuellement durant la période qui précède la nomination (art. 5 al. 1 du règlement communal). La Municipalité peut subordonner la nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au domicile, aux aptitudes et à la formation. Elle peut aussi imposer un examen ou un stage (art. 5 al. 2 du règlement communal). Avant toute nomination, la Municipalité procède à un engagement par contrat de droit privé, conformément à l’art. 82 (art. 7 du règlement communal). La nomination en qualité de fonctionnaire intervient au plus tard quatre ans après le début de l’engagement, mais pour autant que toutes les conditions de l’art. 5 soient remplies (art. 8 du règlement communal).
c) Le recourant ne conteste pas avoir été engagé par l’autorité intimée sur la base d’un contrat de droit privé et qu’il ne bénéficie pas de la qualité de fonctionnaire. Tous les membres du personnel de la municipalité sont effectivement d’abord engagés par contrat de droit privé (art. 82 al. 1 du règlement communal), la durée de l’engagement par contrat de droit privé ne devant pas excéder quatre ans pour les personnes qui remplissent les conditions pour être nommées au sens de l’art. 5 du règlement communal. Il ressort de cette disposition que l’engagement par contrat de droit privé peut subsister après la période de quatre ans si les conditions de l’art. 5 du statut ne sont pas remplies. Le recourant soutient qu’il remplit toutes les conditions énoncées à l’art. 5 du règlement communal et que la municipalité serait ainsi tenue de le nommer dès lors que le délai de quatre depuis son engagement est écoulé.
Il n’est pas contesté que le recourant remplit les conditions de l’art. 5 al. 1 du règlement communal et que le délai de quatre ans depuis son engagement par contrat de droit privé était écoulé au moment où la décision communale refusant la nomination a été prise. L’art. 5 al. 2 du statut prévoit toutefois que la municipalité peut subordonner la nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au domicile, aux aptitudes et à la formation et elle peut aussi imposer un examen ou un stage. Les conditions mentionnées à l’alinéa 2 ne sont donc pas exhaustives et la municipalité peut fixer d’autres conditions. Il faut toutefois que ces conditions soient en rapport direct avec la nomination, c’est-à-dire qu’elles puissent justifier objectivement un refus de nomination si elles ne sont pas remplies. A cet égard, la municipalité a la tâche d’organiser les différents services de l’administration communale. L’art. 3 du statut prévoit que
« La Municipalité organise les services de l’administration communale et crée les postes nécessaires à cet effet (al. 1er).
Elle fixe notamment le nombre et la structure des services, leurs attributions, leur subordination, ainsi que l’horaire d’ouverture des bureaux au public (al. 2).
La Municipalité peut modifier en tout temps l’organisation de l’administration et les attributions des fonctionnaires (al. 3)».
Or, une nomination peut faire obstacle à un projet de réorganisation de l’administration communale ou entraver une restructuration d’un service. Il y a donc lieu de considérer que parmi les autres conditions de l’art. 5 al. 2 du règlement communal, les impératifs liés à l’organisation de l’administration communale peuvent justifier le refus d’une nomination, même si toutes les conditions de l’art. 5 al. 1 du statut sont remplies.
d) En l’espèce, les motifs mentionnés par la municipalité pour justifier le refus de nomination sont les suivants :
« Dans le cadre du processus de régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de la Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité Riviera, le maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu au sein de la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître l’affectation définitive de votre fonction, la municipalité sursoit jusqu’à nouvel avis à votre nomination »
Il ressort de l’instruction du recours, en particulier de l’audition du municipal C., que le refus de nommer M. X. était motivé par une incertitude quant à la conservation de son poste au sein du futur Service de la sécurité de la Riviera et par une incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il venait à être rattaché à ce nouveau service. M. C.________ a précisé que le processus de régionalisation des Services de défense incendie et secours de la Riviera a été initié il y a longtemps, mais que le projet a été relancé en mai 2012 et que les discussions se sont poursuivies jusqu’en décembre 2012. La municipalité a finalement validé, en janvier 2013, le processus de régionalisation. Le témoin a précisé que dans la future organisation régionale, un 30% du cahier des charges du recourant resterait affecté à la commune de Montreux pour la Police du feu et que le solde de 20 % passerait au Service « Sécurité Riviera ». Ces explications n’ont pas été contestées par le recourant. Il en ressort clairement que le processus de régionalisation des Services de défense incendie et de secours de la Riviera a été relancé au mois de mai 2012 et qu’il existait effectivement une incertitude quant à l’affectation prévue pour le recourant, laquelle a vraisemblablement été arrêtée lors de la décision de validation de janvier 2013. En outre, il apparaît que le processus de régionalisation précité était notoire depuis de nombreuses années, tout comme le fait qu’il n’était pas possible, en l’état des choses, pour les autorités communales de lever les incertitudes liées à celui-ci, de sorte que l’on ne saurait faire grief à l’autorité intimée d’avoir décidé de surseoir à la nomination du recourant. Partant, contrairement à ce que soutient le recourant, il n’en découle pas que son contrat de travail de droit privé devait être converti automatiquement en un acte de nomination. La jurisprudence exclut en effet que, lorsque la durée maximum fixée par le statut du personnel pour un engagement par contrat de droit privé est dépassée, l’on considère que l’échéance du délai équivaut à une nomination (arrêts GE.2012.0211 du 19 février 2013 ; GE.2006.0172 du 14 mai 2007 ; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 et GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
Le recourant qualifie la décision litigieuse de disproportionnée et d’arbitraire. L’autorité intimée conteste et fait valoir que le recourant dénie l’intérêt public que poursuit la décision du refus de nomination.
a) Le principe de proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246 et les arrêts cités).
b) Le recourant estime que le but recherché par la municipalité pouvait être atteint même en procédant à la nomination, car les dispositions du statut permettent de toute manière d’opérer une réorganisation (art. 71 du statut). Il est vrai que le règlement communal prévoit la possibilité de supprimer une fonction à son art. 76, mais cette disposition charge l’autorité communale d’offrir au fonctionnaire concerné un autre poste dans le cadre de la procédure de transfert prévue par l’art. 10. A ce stade, il n’était toutefois pas certain que la commune avait à disposition du recourant le poste de 20%, lequel a finalement été transféré à l’association régionale. Aussi, le refus de nomination n’empêchait pas la poursuite des rapports de travail. La procédure de nomination pouvait donc être reprise dès que la décision sur la nouvelle organisation régionale était prise. Partant, la décision communale n’apparaît pas contraire au principe de proportionnalité. Elle résiste aussi au grief d’arbitraire soulevé par le recourant pour les motifs déjà exposés au consid. 2c et 2d puisqu’elle se fonde sur l’art. 5 al. 2 du règlement communal.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Suivant sa pratique en matière de contentieux de la fonction publique (v. notamment arrêts GE.2010.0227 du 1er septembre 2011, consid. 4 ; GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5), le Tribunal ne mettra pas d’émolument à la charge du recourant, bien que celui-ci succombe.
L’autorité intimée, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont le montant sera fixé à 1'000.- fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 20 juillet 2012 est maintenue.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV. Le recourant versera à la Municipalité de Montreux une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.