TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2013
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Boris HEINZER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Commugny, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ "décision" de la Municipalité de Commugny du 31 juillet 2012 lui signifiant la résiliation de son contrat de travail pour le 31 octobre 2012
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité) a fait paraître en janvier 2004 une annonce en vue d'engager un(e) chef(fe) de service technique, à temps complet, en mentionnant qu'il s'agissait d'un engagement par contrat de droit privé. Elle a établi en février 2004 un document relatif à la création de ce poste et à son cahier des charges.
Par courrier du 24 février 2004, signé pour accord par l'intéressé, la municipalité a confirmé à X.________ qu'il était engagé à partir du 1er mai 2004 à 100%, avec un temps d'essai de trois mois, pour un salaire de 7'700 fr. par mois versé treize fois l'an et une participation à son assurance-maladie. Il était précisé que pour tout ce qui n'était pas prévu dans la présente lettre d'engagement, les parties se référaient aux dispositions du "Code fédéral des obligations".
Par lettre adressée à X.________ le 4 août 2004, au terme du temps d'essai, la municipalité a confirmé son engagement.
Le 4 octobre 2011, la municipalité a accepté une demande de X.________ formulée au cours d'un entretien de service du 5 septembre précédent, tendant à ce que son taux d'activité passe à 80% au 1er novembre 2011.
B. Au printemps 2012, suite à certains incidents, les relations entre la municipalité et X.________ ont connu des difficultés. X.________ a été convoqué à une séance de la municipalité du 20 mars 2012 au cours de laquelle il a été décidé que la responsabilité de certains employés qui avait été confiée à X.________ lui était retirée (v. extrait du procès-verbal de la séance). Dans une lettre du 19 avril 2012, X.________ a contesté l'ensemble des reproches qui lui étaient faits, tout en indiquant qu'il acceptait les dispositions prises par la municipalité non pas pour éviter d'autres incidents mais pour respecter les ordres de celle-ci. Le 1er mai 2012, la municipalité a écrit à X.________ qu'elle n'entendait pas modifier les mesures prises, qui s'imposaient dans l'intérêt de l'ensemble du personnel communal.
X.________ a été mis en arrêt maladie à 100% dès le 8 mai 2012, puis à 50% dès le 19 juin jusqu'au 2 juillet 2012.
C. Le 31 juillet 2012, la municipalité a signifié à X.________, au cours d'une séance à laquelle il avait été convoqué, la résiliation de son contrat de travail pour le 31 octobre 2012. Une lettre en ce sens lui a été remise à cette occasion. Il a été libéré immédiatement de l'obligation de travailler.
D. X.________ a fait parvenir à la municipalité un certificat d'arrêt de travail pour raison de maladie à 100% dès le 31 juillet 2012. Il s'est déclaré prêt à reprendre le travail dès son rétablissement.
Le 29 août 2012, la municipalité a répondu à X.________ qu'elle avait décidé de maintenir sa décision telle qu'elle figurait dans sa lettre de résiliation des rapports de travail.
X.________ a été en incapacité de travail à 100% pour le mois de septembre 2012, puis à 50% dès le 1er octobre 2012.
E. Dans l'intervalle, soit par acte du 30 août 2012, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la "décision de résiliation des rapports de travail pour le 31 octobre 2012" de la municipalité, concluant, avec dépens, principalement à la réforme de cette décision en ce sens que les rapports de travail ne soient pas résiliés et qu'il soit réintégré dans ses fonctions, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée.
Le 10 octobre 2012, X.________ a fait savoir à la municipalité qu'il s'opposait également à la résiliation des rapports de travail sur la base de l'art. 336b al. 1 CO.
Au terme de sa réponse du 5 novembre 2012, l'autorité intimée a conclu, avec dépens, au rejet du recours.
Dans le cadre de l'examen d'office de la compétence du tribunal, la juge instructrice a constaté le 6 décembre 2012 que la commune ne disposait d'aucun règlement formel attribuant un statut de droit public à son personnel; elle a dès lors interpellé les parties sur la question de savoir si un statut de droit public pouvait être conféré - par défaut - au personnel de la commune. A cette occasion, la recevabilité du recours a été expressément réservée.
Le 20 décembre 2012, l'autorité intimée s'en est remise à justice et le recourant a, de son côté, indiqué que l'acte attaqué constituait bien une décision de sorte que le recours était recevable.
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).
b) Selon la jurisprudence, l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11). Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss du Code des obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (v. arrêt GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2a et réf. cit.; v. à titre d'exemple, un arrêt subséquent GE.2011.0193 du 29 août 2012 concernant la résiliation d'un contrat de droit administratif relatif à des dépistages dentaires prévus par la loi sur la santé publique).
c) En l'espèce est litigieuse la question de savoir si la lettre de résiliation des rapports de travail adressée par la municipalité au recourant le 31 juillet 2012 est une décision, au sens de l'art. 3 LPA-VD, susceptible d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Conformément à ce qui précède, il sied ainsi d'examiner si les rapports entre le recourant et la municipalité relèvent du droit public ou du droit privé.
a) Il n'est pas contesté que la Commune de Commugny, qui comprend environ 2'500 habitants (source: www.ucv.ch/net/net_ucv.asp?NumStr=30.01&NoOFS= 5711, état au 18 février 2013), n'est dotée d'aucun règlement, approuvé par le canton, réglant le statut du personnel communal.
Le dossier contient uniquement des "Règles pour le personnel de la Commune de Commugny" édictées dans un document dactylographié de deux pages mentionnant: "Municipalité - janvier 2012 - annule et remplace le précédent". Ce document ne comporte pas le sceau de la municipalité ni signature. Il indique à son chiffre III que "le contrat individuel de travail de droit privé est soumis au Code des obligations (CO)".
b) Le recourant fait toutefois valoir qu'il a été appelé à assumer des tâches relevant typiquement et spécifiquement de l'intérêt public, respectivement des tâches relevant de la puissance publique s'agissant en particulier des activités en matière de police des constructions. Il en déduit qu'il est "inconcevable" qu'à défaut de base légale autorisant la collectivité à procéder à des engagements par contrat de droit privé, les rapports de service avec la commune puissent être considérés comme procédant d'un contrat de travail de droit privé. A l'appui de sa thèse, il cite deux arrêts en matière de santé publique retenant que les rapports de service entre les hôpitaux concernés et leurs employés relèvent du droit public cantonal et non du droit privé. Il en déduit qu'il y aurait nécessairement lieu de considérer, dans le cas présent, que les rapports de service entre la commune et lui-même sont soumis au droit public. En l'absence de réglementation communale adoptée par le conseil communal instituant la possibilité de conclure des contrats de droit administratif, les rapports de service seraient, par défaut, créés, modifiés et résiliés par voie de décision sur la base du droit cantonal. Le recourant en veut pour preuve qu'au terme de la période d'essai, la commune lui a confirmé le 4 août 2004 son engagement, ce qui est totalement étranger au régime contractuel dans lequel le temps d'essai permet aux parties de résilier le contrat avec un délai de préavis abrégé, sans qu'une confirmation d'engagement n'intervienne à l'échéance. Le recourant relève également que la municipalité aurait modifié les 20 mars et 1er mai 2012 ses conditions de travail de manière unilatérale, ce qui est inconcevable dans une logique contractuelle. D'ailleurs, la municipalité elle-même n'avait pas fait valoir que les rapports de service ne seraient pas soumis au régime de la décision.
a) L'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid. 5.2 p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44).
En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), lequel prévoit que les communes disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 LC énumère les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a). Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008 du 4 mai 2009 consid. 4.2; 2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2; 2P.46/2006 du 7 juin 2006 et réf. cit.).
b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42 ch. 3 LC précités ne constituent pas une base légale suffisante imposant aux communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces dispositions se bornent uniquement, lorsque les communes font ce choix, à régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1 let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en matière de contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des cantons et des communes concernant les rapports de travail de droit public. Les collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité de leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3ème éd., 1996, n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé.
c) En vertu de l'art. 94 LC, les communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale (al. 1); les règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné. La décision d'approbation est publiée dans la Feuille des avis officiels (al. 2).
Le législateur cantonal a ainsi voulu qu'hormis un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale, les communes soient "libres, ce qui constituera un allégement pour beaucoup d'entre elles. Chaque commune fera donc les règlements dont elle estimera avoir besoin, suivant le nombre et l'importance des affaires à régler et l’ampleur de son administration " (Bulletin du Grand Conseil [BGC], exposé des motifs relatif au projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1er mars 1885 et projet de loi sur les communes, séance du 30 août 1955, p. 801 ss, spécialement p. 828).
Il en résulte que dans le cadre de leur autonomie, les communes ne sont pas tenues d'adopter un règlement aménageant les rapports de travail de leurs agents (étant précisé à toutes fins utiles qu'un tel règlement devrait, cas échéant, être approuvé par les autorités cantonales au sens de l'art. 94 al. 2 LC, cf. RDAF 1989 295 consid. IIII).
Il reste à examiner les conséquences de l'absence d'un tel règlement, comme en l'espèce, sur le statut des agents communaux.
d) Selon la jurisprudence, les obligations des fonctionnaires communaux sont étendues et leurs droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit être qualifié de décision; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à acceptation de l'intéressé. Avant toute chose, la procédure de nomination implique que la commune ait adopté une réglementation sur le statut de la fonction publique communale fixant les conditions de la nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (GE.2008.0172 précité, consid. 2b).
A contrario, en l'absence de règlement régissant le statut de fonctionnaire communal, une commune ne dispose pas de la base légale nécessaire, lui conférant le pouvoir de décision permettant de statuer unilatéralement et de manière contraignante envers ses agents (RDAF 1989 295 consid. III; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 consid. 1a). La jurisprudence a ainsi déjà considéré que faute de tel règlement, une lettre de licenciement de la municipalité n'est pas une décision administrative (GE.1994.0103 du 14 février 1995 consid. 3a; v. encore GE.1999.0039 du 18 août 1999).
En d'autres termes, en l'absence de règlement régissant le statut de fonctionnaire communal, les rapports de travail des agents communaux du canton de Vaud ne relèvent pas du droit public, mais du droit privé.
Le recourant cite un arrêt de la Cour constitutionnelle du Jura du 27 août 1999 (publié in RJJ 1999 p. 85) qui étudie de manière détaillée la nature - de droit public ou privé - des rapports de travail entre une collectivité publique et ses agents. Il se prévaut également de l'ATF 118 II 213 (JdT 1993 I 635) mettant en doute le fait que le canton du Tessin puisse soumettre au droit privé les rapports de travail entre les hôpitaux publics et les médecins. Ces deux arrêts ne conduisent toutefois pas à une autre conclusion, dès lors qu'est décisif en première ligne le cadre constitutionnel et législatif du canton en cause, ici les art. 139 Cst-VD et la LC, dont on a vu qu'ils habilitent sans équivoque les communes à régler librement la situation juridique de leurs agents.
Les circonstances particulières du cas ne permettent pas d'en juger différemment.
a) L'annonce pour la recherche d'un candidat pour le poste de chef/fe de service technique publiée à l'époque par la commune de Commugny mentionnait "engagement par contrat de droit privé". La lettre "d’engagement" de la municipalité du 24 février 2004, signée pour accord par le recourant, énumère les conditions de l’engagement de celui-ci en qualité de chef de service technique (début du contrat, temps d’essai de trois mois, taux d’activité, salaire et participation à l’assurance-maladie) et stipule que "pour tout ce qui n’est pas prévu dans la présente lettre d’engagement, les parties se réfèrent aux dispositions du Code fédéral des obligations". Les règles pour le personnel de la commune de janvier 2012 émises par la municipalité, annulant et remplaçant "le précédent" prévoient à leur chiffre III que "le contrat individuel de travail de droit privé est soumis au Code des obligations (CO)". Enfin, le dossier ne contient aucune décision de nomination proprement dite. Il s'agit d'autant d'indices de la volonté des parties de régler leurs rapports de manière contractuelle (v. GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 déjà cité, déclarant irrecevable le recours dirigé contre la résiliation par la municipalité du contrat de travail d'une maman de jour en l'absence de tout renvoi aux normes du statut du personnel communal et en présence d'indices révélant la volonté contractuelle des parties, mais laissant cependant ouverte la question de l'existence éventuelle d'un contrat de droit administratif).
b) On ne discerne pas davantage, après l'engagement du recourant, des éléments qui auraient donné en l'espèce l'apparence de rapports de service fondés sur le droit public, au point de pallier l'absence de règlement communal. Ainsi, le fait que la municipalité ait jugé bon, le 4 août 2004, de confirmer l'engagement au terme de la période d'essai convenue de trois mois n'est nullement significatif. Quant à la modification des attributions du recourant ou de son cahier des charges intervenue à la suite de la séance du 20 mars 2012, il y a lieu de relever qu'elle a été expressément acceptée le 19 avril 2012 par le recourant qui a écrit se soumettre aux "ordres" de la municipalité; le recourant n'a ainsi pas estimé, du moins à l'époque, qu'il s'agissait d'une modification unilatérale du contrat; il avait considéré en son temps qu'il devait alors se plier aux nouvelles instructions de son employeur (321d CO). Il apparaît par ailleurs, à lire la lettre de la municipalité du 1er mai 2012, que la mesure visait à protéger la personnalité des autres collaborateurs (art. 328 CO).
En conclusion, il découle de l'absence de tout statut de la fonction publique communale que les rapports de travail du recourant avec l'autorité intimée relèvent exclusivement du droit privé. La volonté de la municipalité de mettre fin aux rapports de travail la liant au recourant ne constitue donc pas une décision administrative rendue dans le cadre de prérogatives de puissance publique, au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais s'inscrit dans l'exercice d'un droit contractuel. La CDAP n'est ainsi pas compétente pour connaître du présent recours.
En conséquence, le recours doit être déclaré irrecevable. Vu les circonstances, il sera renoncé à la perception d'un émolument judiciaire. Compte tenu du sort du recours, ni la municipalité, qui s'en est remise à justice, ni le recourant, qui a conclu à l'admission du recours, n'ont droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 février 2013
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.