TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 août 2013
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mme Imogen Billotte et M. Robert Zimmermann, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourants
X.________, à 1********, représenté par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Y.________, à 1********, représenté par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Z.________ Sàrl, à Lausanne, représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), à Lausanne.
Objet
Divers
Recours X.________ et consorts c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce du 10 mai 2012 (interdiction d'exploitation, mise hors-service et démontage du système de distribution automatique de bières "e-beer", subsidiairement fermeture du café-restaurant A.________)
Vu les faits suivants
A. L'établissement A.________, sis à la Rue ******** à 2********, a été mis le 14 juillet 2011 au bénéfice d'une licence de café-restaurant (n° LADB-EV-) portant autorisation d'exercer au nom de Y.________ et autorisation d'exploiter au nom de X.________. Compte tenu de l'inscription figurant sur le casier judiciaire de ce dernier, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (devenu dans l'intervalle le Service de la promotion économique et du commerce - SPECo) a indiqué dans un courrier accompagnant cette licence qu'il s'agissait d'une autorisation provisoire dont la validité était limitée au 31 août 2012, respectivement qu'il serait procédé à un nouvel examen de la situation à cette échéance. A la suite d'une erreur de numérotation, une autorisation identique, mais portant le n° LADB-EV-, a été établie le 10 août 2011.
La société Z.________ Sàrl, inscrite au registre du commerce le 27 février 2012 par ses associés gérants X.________ et B.________, a pour but l'exploitation d'établissements publics, l'organisation d'événements ainsi que la location de matériel de restauration.
B. Par courrier électronique du 3 avril 2012, X., par l'intermédiaire de son conseil, a indiqué au SPECo qu'il avait installé dans le café-restaurant *A.* "un système nouveau de tireuses à bière par table, qui permet[tait] le service par le consommateur, au moyen d'une carte magnétique à prépaiement" (ci-après: système "e-beer"). Après avoir décrit concrètement ce nouveau système et indiqué les moyens de surveillance mis en place pour prévenir tout abus de la part des consommateurs, l'intéressé priait le SPECo de bien vouloir "confirmer le caractère licite de ce type de débit de boissons". Le 4 avril 2012, X.________ a personnellement adressé un courrier électronique dans le même sens au SPECo.
Par courrier électronique du 4 avril 2012, le SPECo a notamment relevé que le système en cause, qui "correspond[ait] clairement à une vente de boissons alcooliques par distributeur automatique", apparaissait contraire à la loi sur plusieurs points, et invité l'intéressé à confirmer qu'il "retir[ait]" le projet en cause.
Par courrier du 16 avril 2012, X.________ a en substance contesté que le système "e-beer" puisse être assimilé à un distributeur automatique au sens de la loi, et fait valoir qu'une interdiction de ce système entraînerait une "atteinte sévère à la liberté économique" qui ne trouvait ainsi aucun fondement dans une base légale.
Après avoir procédé à une inspection locale du café-restaurant A.________ le 30 avril 2012 et consulté le site Internet de la société D.________ (concepteur du système "e-beer"), le SPECo a rendu le 10 mai 2012 la décision suivante:
"[…]notre service
statuant
sur les conditions d'exploitation du café-restaurant A.________, sis Rue , à 2;
[…]
décide
1. d' interdire avec effet immédiat l'exploitation du système « e-beer » au café-restaurant A.________[…]ainsi que partout ailleurs dans le canton de Vaud;
2. d'ordonner la mise hors service immédiate du système « e-beer » installé au café-restaurant A.________[…];
*3. d'ordonner la pose d'un affichage sur toutes les pompes à bière du système
« e-beer » informant les clients que l'utilisation de celles-ci est interdite par décision de notre autorité, et que les contrevenants s'exposent à la peine fixée à l'article 292 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0)[…];*
4. d'ordonner le démontage des pompes à bières et de tout le système « e-beer » se trouvant au café-restaurant A.________ dans un délai échéant le 15 juin 2012 à 12h00;
5. d'ordonner la fermeture du café-restaurant A.________ si, d'ici à l'échéance du 15 juin 2012, les pompes à bières et autres installations du système « e-beer » n'ont pas été démontées dans le délai au 15 juin 2012;
6. de retirer l'effet suspensif au recours en application de l'article 80 alinéa 2 LPA-VD;
7. de rendre la présente décision sous commination de la peine prévue à l'article 292 du Code pénal suisse (CP; RS 311.0)[…];
8. de fixer à CHF 700.- l'émolument à percevoir pour les frais administratifs engendrés par le traitement du présent dossier[…]."
C. a) X.________ et Y., respectivement la société *Z. Sàrl*, par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 16 mai 2012, concluant à son annulation et requérant, à titre préalable, la restitution de l'effet suspensif au recours.
L'autorité intimée s'est déterminée sur la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours par écriture du 25 mai 2012, estimant pour le reste que le recours apparaissait d'emblée mal fondé.
Par décision sur effet suspensif et mesures provisionnelles du 1er juin 2012, la juge en charge de l'instruction de la cause a refusé l'octroi de mesures provisionnelles pour les chiffres 1, 2, 3 et 7 du dispositif de la décision attaquée, et accordé la restitution de l'effet suspensif au recours pour les chiffres 4, 5 et 8 de ce dispositif. Le recours incident déposé par les recourants à l'encontre de cette décision a été rejeté le 13 août 2012 (arrêt RE.2012.0005).
Dans sa réponse du 29 juin 2012, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Les parties ont développé leurs motifs et maintenu leurs conclusions respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures.
b) Le 5 septembre 2012, l'autorité intimée a relevé que le fonds de commerce et la société Z.________ Sàrl avaient été vendus à un tiers, respectivement que les autorisations d'exercer et d'exploiter en faveur de Y.________ et X., arrivées à échéance le 31 août 2012 (cf. let. A supra), avaient été annulées. Le 16 octobre 2012, elle a informé le tribunal qu'une licence de café-restaurant avait été délivrée à la société en cause pour l'exploitation de l'établissement *C.*(anciennement A.________).
Interpellés, les recourants ont notamment fait valoir par écriture du 9 octobre 2012 que, dans la mesure où B.________ et X.________ avaient conclu un "contrat de distribution exclusif" du système "e-beer" avec la société D.________, ils conservaient un intérêt digne de protection à ce que ce système soit autorisé dans le canton de Vaud. A nouveau interpellés, ils ont précisé par écriture du 31 mai 2013 que Y.________ ne maintenait pas son recours, respectivement que, même s'il devait être déclaré conforme à la loi, le système "e-beer" ne serait en définitive "sans doute pas utilisé" par la société Z.________ Sàrl, de sorte que cette dernière n'avait "plus d'intérêt au procès"; "seul X.________ demeur[ait] ainsi partie".
D. Le tribunal a statué par voie de délibération.
Considérant en droit
A la suite de l'annulation des autorisations d'exercer (en faveur de Y.) et d'exploiter (en faveur de X.) le café-restaurant A.________ (devenu dans l'intervalle C.________), respectivement de la vente à un tiers du fonds de commerce et de la société Z.________ Sàrl, le conseil des recourants a indiqué, par écriture du 31 mai 2013, que Y.________ ne maintenait pas son recours et que la société Z.________ Sàrl, qui avait dans l'intervalle renoncé à utiliser le système "e-beer" dans l'établissement en cause, n'avait "plus d'intérêt au procès". Concernant cette dernière indication, dans la mesure où cette société n'a pas formellement indiqué qu'elle retirait (ou ne maintenait) pas son recours, il s'impose de constater que le recours n'a plus d'objet en ce qui la concerne. Il convient pour le reste de prendre acte du retrait du recours en tant qu'il est formé par Y.________.
Cela étant, se pose la question de la recevabilité du recours formé par X.________, respectivement de la qualité pour recourir de l'intéressé - étant précisé d'emblée qu'il n'est pas contesté que le recours a été déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36 LPA-VD) et qu'il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
a) Aux termes de l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36 LPA-VD), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans ce cadre, constitue un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière; l'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; arrêt GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection doit par ailleurs être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b). Cet intérêt actuel est déterminé en fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences et de la portée d'une éventuelle admission de celui-ci. Il peut toutefois être renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque le recours porte sur un acte qui pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne pourrait vraisemblablement jamais être soumis à un contrôle judiciaire; encore faut-il, en pareille hypothèse, qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question litigieuse, en raison de sa portée de principe (ATF 136 II 101 consid. 1.1 et les références; arrêt GE.2013.006 du 31 mai 2013 consid. 1a).
En l'espèce, s'agissant de l'interdiction d'exploitation du système "e-beer" dans le café-restaurant C.________ (anciennement A.________), il s'impose de constater que X.________ n'a plus d'intérêt actuel au recours, dans la mesure où l'autorisation d'exploiter cet établissement dont il bénéficiait a été annulée avec effet dès le 1er septembre 2012 et dès lors qu'il n'est plus associé-gérant de la société Z.________ Sàrl, qui en a repris l'exploitation (cf. ATF 1C_91/2010 du 4 février 2011 consid. 2.2); le contrat de distribution exclusif de ce système dont se prévaut l'intéressé est sans incidence dans ce cadre, étant rappelé qu'il résulte de la dernière écriture des recourants que la société Z.________ Sàrla finalement renoncé à son utilisation dans l'établissement concerné.
Pour le reste, il n'apparaît pas que les conditions auxquelles il peut être renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel au recours seraient réunies - on ne saurait considérer, en particulier, que le tribunal ne serait pas en mesure de trancher la question litigieuse en temps utile en cas de nouvelle contestation en lien avec l'exploitation du système "e-beer" dans le café-restaurant en cause. En tant qu'il porte sur l'interdiction d'exploitation de ce système dans l'établissement C.________ (anciennement A.________; ch. 1 du dispositif), respectivement en tant que l'autorité intimée a ordonné différentes mesures dans cet établissement (cf. ch. 2 à 5 du dispositif, étant précisé qu'il va de soi qu'un nouveau délai devra être imparti à l'exploitant s'agissant des ch. 4 et 5), le recours doit dès lors être déclaré sans objet (et non irrecevable, dans la mesure où il apparaît manifestement que le recourant X.________ avait un intérêt actuel au recours au moment du dépôt de celui-ci; cf. ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 et arrêt GE.2009.0250 du 8 août 2011 consid. 1a).
b) Cela étant, dans sa demande par courrier électronique du 3 avril 2012, X.________ a prié l'autorité intimée de bien vouloir "confirmer le caractère licite de ce type de débit de boissons" (soit du système "e-beer"). Se pose la question de la portée d'une telle requête, en regard notamment de la teneur du ch. 1 de la décision attaquée en tant que l'autorité intimée a également prononcé l'interdiction du système en cause "partout ailleurs dans le canton de Vaud" (cf. let. B supra).
aa) Par décision, on entend, selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité "dans un cas d’espèce", en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
Comme le rappelle régulièrement la jurisprudence, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (cf. arrêts AC.2011.0333 du 4 juillet 2013 et AC.2011.0316 du 22 mai 2012, qui se réfèrent à l'ATF 121 II 477 consid. 2a et les références). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, dès lors qu'ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen ni ne lui imposent une situation active ou passive (cf. arrêt AC.2012.0200 du 7 mai 2013 consid. 2b et les références).
bb) S'agissant spécifiquement des décisions en constatation de droit (au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD), toute personne qui a un intérêt actuel et digne de protection à connaître l'existence ou l'étendue de ses droits ou de ses obligations peut obtenir sur ce point une décision qui liera l'administration, ce qui lui permettra par la suite de se comporter en étant assuré des conséquences juridiques de ses actes
cf. ég. arrêt AC.2012.0200 précité consid. 2b, qui se réfère notamment à cet arrêt fédéral).
L'intérêt à une décision en constatation de droit n'est pas reconnu suffisant, faute d'être actuel, lorsque le régime en question dépend en partie d'une situation de fait qui n'est pas encore connue ou qui n'est présentée qu'à titre théorique (cf. arrêt FO.1999.0009 précité, consid. 5a; Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.1.2.2b p. 187). Par ailleurs, une décision en constatation de droit (au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD) ne peut être rendue que si une décision formatrice - c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations, au sens de l'art. 3 al. 1 let. a ou let c LPA-VD - ne peut pas l'être (art. 3 al. 3 LPA-VD; arrêt GE.2008.0205 du 4 juin 2009 consid. 4e et les références); ainsi l'intérêt à une décision en constatation n'est-il pas donné lorsque le requérant peut protéger ses intérêts par une autre voie, sans préjudice, ou aurait pu les protéger en déposant un recours en temps utile.
cc) En l'occurrence, la demande telle que formulée par X.________ dans son courrier électronique du 3 avril 2012 pourrait être interprétée comme une demande de décision en constatation de droit, tendant à ce que l'autorité intimée statue sur la licéité du système "e-beer" dans le canton de Vaud. Cela étant, dans la mesure où l'intéressé n'a pas formellement requis une telle décision en constatation de droit, il pourrait également s'agir d'une simple demande de renseignement (à laquelle on pourrait considérer que l'autorité intimée a donné suite, en pareille hypothèse, dans son courrier électronique du 4 avril 2012). Au demeurant, s'il a fait valoir dans son écriture du 9 octobre 2012 qu'il conservait un intérêt digne de protection à ce que le système en cause soit autorisé dans le canton de Vaud, X.________ n'en a pas moins fondé l'argumentation de son recours notamment (voire principalement) sur les conditions d'exploitation spécifiques du système en cause dans le café-restaurant A.________(devenu dans l'intervalle C.________)
Quoi qu'il en soit, il n'apparaît pas que la décision attaquée serait constitutive dans le cas d'espèce d'une décision en constatation de droit. On relèvera à cet égard que l'autorité intimée a expressément indiqué, en exergue de sa décision, qu'elle statuait "sur les conditions d'exploitation du café-restaurant A.________" (et non, par hypothèse, sur la licéité du système "e-beer" dans le canton de Vaud), et que le dispositif de cette décision tel que formulé ne fait état d'aucune constatation au sens formel.
C'est le lieu de relever que l'autorité intimée ne s'est pas contentée d'interdire le système "e-beer" dans le café-restaurant A.________(devenu dans l'intervalle C.________), mais également "partout ailleurs dans le canton de Vaud" (cf. ch. 1 du dispositif). Il s'impose de constater à cet égard que l'autorité intimée n'a pas la compétence de prononcer une interdiction générale du système "e-beer" dans le canton de Vaud; une telle interdiction n'est pas assimilable à un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier (cf. consid. 1b/aa supra), mais présente bien plutôt le caractère d'un acte normatif (général et abstrait) et relèverait ainsi, le cas échéant, directement de la compétence du législateur, soit du Grand Conseil (cf. art. 89, 103 al. 1 et 110 al. 1 Cst-VD). Cela étant, compte tenu de l'incompétence qualifiée de l'autorité intimée en la matière, il y a lieu de constater la nullité du ch. 1 du dispositif de la décision attaquée en tant qu'il porte sur l'interdiction générale de l'exploitation du système "e-beer" dans le canton de Vaud (cf. ATF 138 III 49 consid. 4.4.3; ATF 136 II 415; ATF 2C_34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3 et les références; arrêt AC.2013.0069 du 3 juin 2013 consid. 3a).
dd) Ceci étant, on ne saurait d’emblée exclure que les conditions permettant à X., en qualité de bénéficiare d'un contrat de distribution exclusif du système "e-beer", d'obtenir une décision en constatation de droit portant sur la question de savoir si l’exploitation de ce système est licite dans le canton de Vaud puissent être réunies en l'occurrence (cf. consid. 2b/bb ci-dessus ainsi que, pour comparaison, arrêt GE.2010.0107 du 8 février 2011 consid. 1b). Il appartiendrait alors au recourant de requérir une décision constatatoire en bonne et due forme auprès de l’autorité compétente. A noter à ce titre que si le système en cause est réputé correspondre à un distributeur automatique de boissons alcooliques au sens de l'art. 5 de la loi vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), respectivement s'il est réputé ne pas permettre de garantir le respect des exigences posées par l'art. 50 al. 1 et 2 LADB, comme le soutient l'autorité intimée, il est purement et simplement interdit par ces dispositions respectives, ce que l’autorité doit constater; dans le cas contraire, à savoir si le système querellé ne peut pas être qualifié de distributeur automatique, comme le soutient X., il s'agirait d'une simple modalité de service et de vente de boissons alcooliques non soumise à autorisation dont l'autorité intimée ne pourrait précisément que constater le caractère licite.
Il résulte des considérants qui précèdent qu'il convient de prendre acte du retrait du recours en tant qu'il est formé par Y., de déclarer le recours sans objet en tant qu'il est formé par la société *Z. Sàrl*et par X.________, respectivement de constater la nullité du ch. 1 du dispositif de la décision attaquée en tant qu'il prévoit l'interdiction d'exploitation du système "e-beer" partout dans le canton de Vaud.
Les frais de justice, par 2'000 fr., sont mis à la charge de X.________, lequel est réputé succomber (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD) dans la mesure où il a maintenu son recours nonobstant le fait qu'il a perdu tout intérêt actuel au recours en cours de procédure.
Compte tenu de l'issue du litige, il n'est pas alloué d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Il est pris acte du retrait du recours en tant qu'il est formé par Y.________.
II. Le recours est sans objet pour le surplus.
III. Le chiffre 1 du dispositif de la décision attaquée est nul en tant qu'il prévoit l'interdiction du système "e-beer" partout dans le canton de Vaud.
IV. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de X.________.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 août 2013
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.