TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2012
Composition
M. André Jomini, président; Mme Mihaela Amoos-Piguet et M. Rémy Balli, juges; M. Jean-Nicolas Roud, greffier.
recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Alec CRIPPA, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs (ASIA), représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Service de la santé publique
Objet
Recours X.________ c/ lettre de l'Association scolaire intercommunale d'Avenches du 20 septembre 2011
Vu les faits suivants :
A. Dans le canton de Vaud, la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01) prévoit la mise en œuvre de mesures de santé scolaire, à savoir notamment la prévention et la surveillance de l'état de santé des élèves fréquentant les établissements scolaires (art. 45 LSP). L'art. 46 LSP dispose que les mesures de santé scolaire sont mises en œuvre par les médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires, ainsi que par le corps enseignant. Selon l'art. 47 al. 1 LSP (titre: Désignation), les médecins et médecins-dentistes scolaires sont désignés par les municipalités après consultation du département.
L'art. 48 al. 1 LSP charge les médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires de surveiller l'état de santé des élèves. L'art. 49 LSP est consacré au "Service dentaire scolaire". Les communes ou groupements de communes sont chargés d'organiser un service dentaire scolaire (art. 49 al. 1 LSP). Les activités de médecine dentaire scolaire comprennent les mesures de surveillance, de dépistage et d'éducation dans le domaine bucco-dentaire (art. 49 al. 2 LSP).
Le Conseil d'Etat a adopté le 5 novembre 2003 un règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire. Cet ancien règlement, qui a été récemment abrogé (cf. infra), réglait ainsi le statut du médecin-dentiste scolaire:
Art. 32 Médecin-dentiste scolaire - a) Champ d'activité
Le médecin-dentiste scolaire exerce son activité selon son cahier des charges défini par le Médecin cantonal, sur préavis du médecin-dentiste conseil du Service de la santé publique et en collaboration avec l'ODES.
Art. 33 b) Tarif des traitements
Le tarif applicable pour les traitements effectués par le médecin-dentiste scolaire est, en principe, celui établi par la Société suisse d'odonto-stomatologie (SSO) pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont en règle générale à la charge des parents.
Art. 34 c) Engagement et rémunération
Les médecins-dentistes scolaires sont engagés par les Municipalités, sur préavis de l'ODES et du DSAS. Ils sont rémunérés par les Municipalités concernées.
Le Conseil d'Etat a adopté le 31 août 2011 un nouveau règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire (RPSPS; RSV 400.01.2), qui est entré en vigueur le 1er août 2011 en abrogeant le règlement du 5 novembre 2003. Les dispositions du nouveau règlement au sujet du médecin-dentiste scolaire sont les suivantes:
Art. 38 Médecin-dentiste scolaire - a) Champ d'activité
1 Le médecin-dentiste scolaire exerce son activité de dépistage selon le cahier des charges défini par l'Unité PSPS [promotion de la santé et de la prévention en milieu scolaire] et validé par la Direction interservices. Lorsqu'un traitement est jugé nécessaire lors du dépistage, les parents ont le libre choix du médecin-dentiste traitant.
2 Son référent est le Médecin responsable pour la santé scolaire, qui peut, s'il le juge nécessaire, en référer pour les aspects métiers au Médecin dentiste conseil de l’Administration cantonale vaudoise.
Art. 39 b) Engagement et rémunération
Les médecins-dentistes scolaires sont engagés par les communes concernées, sur préavis de l'Unité PSPS et du SSP. Ils sont rémunérés par ces communes, selon un barème établi par le DSAS.
Art. 40 c) Tarifs des traitements
Lorsque le médecin-dentiste scolaire assure le traitement, le tarif applicable est celui établi par la Société suisse d'odonto-stomatologie pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont à la charge des parents.
B. Le 24 mai 2006, le comité de direction de l'Association scolaire intercommunale du district d'Avenches (ASIA) a écrit au Dr X., médecin-dentiste à 1********, pour lui demander de lui faire parvenir une proposition pour la prise en charge de la médecine dentaire scolaire et des dépistages dentaires. Le Dr X. a envoyé une proposition le 27 mai 2006, en mentionnant un prix par élève contrôlé avec un supplément pour le temps de préparation. Le comité de l'ASIA l'a informé, le 6 septembre 2006, que les dépistages dentaires pour la période scolaire 2006/2007 avaient été confiés à un autre médecin-dentiste.
Les 29 mars et 19 juin 2007, le comité de l'ASIA a invité le Dr X.________ à présenter une nouvelle offre pour les dépistages. Le médecin a adressé son offre le 29 juin 2007. Le 30 juillet 2007, le comité de l'ASIA a écrit au Dr X.________ pour lui signifier qu'il avait décidé de lui attribuer le dépistage dentaire pour les classes du secondaire (22 classes), pour un montant total de 4'451 fr. 60 (temps de dépistage + temps de préparation). Il était prévu que les dépistages s'effectuent au cabinet du Dr X.________.
C. Le 18 juillet 2011, le Service de la santé publique, sous la signature du Médecin cantonal, a adressé à la présidente de l'ASIA – association devenue entre-temps "Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs", selon des nouveaux statuts entrés en vigueur le 1er juillet 2011 – un "préavis négatif au maintien de la collaboration entre l'établissement primaire et secondaire d'Avenches et environs et le Dr X.________".
Le 20 septembre 2011, le comité de l'ASIA a écrit ce qui suit au Dr X.________ en se référant au préavis précité: "Nous vous confirmons que nous mettons un terme, avec effet immédiat, à notre collaboration".
D. Le 19 octobre 2011, le Dr X.________ a écrit au comité de l'ASIA en l'invitant à rendre une décision administrative formelle au sujet du sort des rapports entre lui et cette association. Il ajoutait ce qui suit: "Si par impossible vous deviez considérer votre courrier du 20 septembre 2011 comme étant constitutif d'une décision, la présente vaut recours". Le Dr X.________ invitait par ailleurs le comité à "respecter [ses] engagements envers [lui], en lui assurant notamment la collaboration des établissements scolaires d'Avenches avec son cabinet dentaire".
L'ASIA a transmis cette lettre le 9 novembre 2011 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en précisant d'emblée qu'elle considérait être liée au Dr X.________ par un contrat de mandat, auquel elle pouvait mettre fin en tout temps.
E. La Cour de droit administratif et public a enregistré la lettre du Dr X.________ du 9 novembre 2011 comme un recours et elle lui a fixé un délai pour le dépôt d'un mémoire complétif.
Dans son mémoire du 9 décembre 2011, le recourant prend les conclusions suivantes:
I. Principalement:
La cause est renvoyée à l'intimée avec ordre de statuer sans délai dans le sens des considérants.
II. Subsidiairement:
La décision prise par l'intimée le 20 septembre 2011 est nulle.
Ordre est donné à l'intimée de réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements primaires et secondaires d'Avenches et environs.
L'intimée est débitrice du recourant pour un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à partir du 20 septembre 2011.
III. Plus subsidiairement:
La décision prise par l'intimée le 20 septembre 2011 est annulée.
Ordre est donné à l'intimée de réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements primaires et secondaires d'Avenches et environs.
L'intimée est débitrice du recourant pour un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à partir du 20 septembre 2011.
L'ASIA conclut à l'irrecevabilité du recours.
Invité à se déterminer, le Service de la santé publique (sous la signature du médecin cantonal) a renoncé à déposer des observations, en exposant que "l'engagement, respectivement la fin des rapports contractuels avec un médecin-dentiste scolaire étant de la compétence exclusive des municipalités, la prérogative du département se limite au prononcé d'un préavis".
Considérant en droit
Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Le recourant soutient que la fin de son engagement en tant que dentiste scolaire a fait l'objet d'une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La définition de la décision, dans cette loi cantonale, correspond à la définition généralement admise de la décision en droit administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Le texte de l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:
" Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
Pour que le recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD) soit recevable, il faut en principe qu'il soit dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD: contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives).
b) L'Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs (ASIA) est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), qui est dotée de la personnalité morale de droit public (art. 113 al. 3 LC). Un de ses organes est le comité de direction (art. 5 let. b, art. 14 ss des statuts de l'ASIA), qui "exerce, dans le cadre de l'activité de l'association, les fonctions prévues pour les municipalités par la loi scolaire" (art. 122 al. 1 LC, art. 14 des statuts de l'ASIA). L'art. 20 des statuts de l'ASIA contient une liste des compétences du comité de direction; il lui incombe notamment de "nommer et destituer le personnel rétribué par l'ASIA" (ch. 3 – cette norme correspond à celle de l'art. 122 al. 4 LC) et d'"exercer dans le cadre de l'ASIA les attributions dévolues aux municipalités, notamment par la législation scolaire, pour autant que ces attributions ne soient pas confiées par la loi ou les statuts au conseil intercommunal" (ch. 5).
La désignation des médecins et des médecins-dentistes scolaires est, d'après les dispositions concernant l'école de la loi sur la santé publique, une attribution des municipalités (art. 47 al. 1 LSP). Pour les communes membres de l'ASIA, cette attribution est donc dévolue, en vertu de la réglementation précitée, au comité de direction de l'association de communes.
c) Il n'y a pas lieu d'examiner de manière générale dans quels domaines d'attributions le comité de direction est habilité à rendre des décisions administratives au sens de l'art. 3 LPA-VD. Il faut en effet se borner à examiner si au sein de l'association ASIA, la désignation d'un médecin-dentiste scolaire, dans le cadre prévu à l'art. 47 al. 1 LSP, est une telle décision. Si la désignation – ou l'engagement, pour reprendre la terminologie du règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire – est une décision, la révocation devrait également être une décision.
L'ASIA fait valoir que dans ce domaine, son comité de direction ne rend pas de décision mais qu'il utilise la forme contractuelle, le contrat se distinguant essentiellement de la décision par sa nature bilatérale. Une personne morale de droit public peut conclure avec des particuliers des contrats, que l'on qualifie de contrats de droit administratif s'ils ont un objet régi par le droit public. En l'espèce, du point de vue de l'ASIA, un mandat a été confié au recourant en 2007, ce dernier s'engageant à rendre des services de nature médicale pour le dépistage des atteintes à la santé bucco-dentaire chez les élèves de l'arrondissement. Ces dépistages sont une tâche publique, prévue par la loi sur la santé publique. Dans la conception de l'ASIA, qui est du reste aussi celle du médecin cantonal, le mandat en question est donc un contrat de droit administratif.
Cette interprétation de la nature des rapports entre le recourant et l'association de communes n'est pas critiquable. Le médecin ou le médecin-dentiste scolaire ne fait pas partie du personnel stricto sensu de l'ASIA; il n'est du reste pas certain que cette association dispose d'un personnel propre, soumis à un statut de fonctionnaire défini par le droit public. Quoi qu'il en soit, les circonstances de l'engagement ou de la désignation du recourant, après la présentation d'une offre et un accord sur les conditions de rémunération, démontrent qu'il y a eu à l'origine un accord bilatéral sur la prise en charge des dépistages. Le fait que la rémunération est fixée sur la base d'un barème établi par l'administration est compatible avec la nature contractuelle des rapports avec le médecin scolaire, les tarifs étant usuels dans le domaine médical. Au reste, les dispositions topiques du règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire – dans son ancienne version, applicable lors de l'engagement du recourant, comme dans la nouvelle, applicable lorsqu'il lui a été signifié le terme de la collaboration – ne prévoient pas une désignation par une décision administrative, mais sont compatibles avec le choix de la forme contractuelle.
Ainsi, il faut considérer que le recourant a été engagé par contrat de droit administratif et que l'association de communes, le 20 septembre 2011, a mis un terme aux relations contractuelles. Le comité de direction de l'ASIA n'a, ce faisant, pas rendu de décision administrative. A défaut de décision attaquable, la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte (art. 92 al. 1 LPA-VD).
d) En cas de contestation relative à des prétentions fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur une décision administrative mais sur un contrat (contentieux par voie d'action), l'art. 106 LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit administratif, et la compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi spéciale le prévoie. Ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire ne prévoient cette action, dans le domaine de la santé scolaire. La Cour de droit administratif et public ne peut donc pas traiter le présent recours comme une demande dans le cadre d'une action de droit administratif (cf. Benoît BOVAY, La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RDAF 2009 I 161 ss, p. 187).
e) Il s'ensuit que le recours dirigé contre la lettre du comité de l'ASIA du 20 septembre 2011 est irrecevable.
Le recourant, qui succombe, doit payer les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il doit en outre payer des dépens à l'association de communes intimées, qui a conclu à l'irrecevabilité du recours avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant X.________.
III. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à l'Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs à titre de dépens, est mise à la charge du recourant X.________.
Lausanne, le 29 août 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.