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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 décembre 2012
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Rochat et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
recourants
AX.________,
BX.________, tous deux à 1******** et représentés par Me Jean-Claude MATHEY, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Objet
Recours AX.________ et BX.________ c/ décision du SFFN du 23 mars 2011 (octroi d'une indemnisation de dégâts du lièvre et ordre de mise en place de clôtures d'ici au 30 avril 2011)
Vu les faits suivants
A. AX.________ et BX.________ exploitent un domaine maraîcher d'environ 330 ha dont 220 ha en légumes. Les espèces cultivées sont principalement 80 ha de carottes, 70 ha de salades, 15 ha de fenouil et 15 ha d'oignons, le solde étant planté en betteraves rouges, poireaux, doucettes, choux etc. L'entreprise occupe environ 250 employés à l'année.
B. Au printemps 2010, AX.________ et BX.________ ont interpellé le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) en raison des dégâts commis par les lièvres à leurs cultures. A leurs dires, des dommages s'étaient déjà produits en 2009, mais l'entreprise avait alors renoncé à solliciter des indemnités.
Le 2 juillet 2010, une séance a été aménagée aux cultures maraîchères du domaine familial, à 2********, en présence de Y., conservateur de la faune, CX., fils de l'exploitant, Z., taxateur, A., taxateur et B.________, surveillant de la faune. Le procès-verbal indique:
"(…)
Il [CX.________] nous informe que les premiers dégâts datent du printemps et ont été principalement perpétrés sous les protections de cultures “agril p 17”. Les lièvres se seraient introduits sous ces protections et c’est lorsqu’elles ont été enlevées que les dégâts sont apparus.
L’annonce des dégâts a été faite à cette époque (mai-juin).
Une visite sur les parcelles permet de constater que les salades sont consommées à tous les stades mais l’impact est plus visible sur les jeunes pousses. Des dégâts moins évidents sont constatés également sur des fenouils et des carottes. Des choux ont été aussi légèrement touchés.
Il faut compter environ 12 salades au m2 et chaque semaine environ 2,5 ha de nouveaux plantons sont mis en place.
3-4 traitements sont nécessaires par parcelle pour un cycle complet (plantation à la récolte).
Selon M. CX.________, la population de lièvre a doublé depuis l’année passée. Il voit régulièrement en plein jour 3 à 4 lièvres par parcelles. Il demande que la population soit diminuée.
M. Y.________ ne propose pas de solution miracles et immédiates mais évoque des pistes en vue de diminuer les impacts. Ouverture de secteurs à la chasse, clôtures, chaque piste est à étudier.
Il demande également que l’on quantifie le nombre de salades non commercialisées qu’il y aurait au m2 et ceci en l’absence totale de lièvre (Salades non pommées, restées petites, mal formées, etc...).
M. Y.________ n’est pas favorable au déplacement du lièvre car la densité à l’hectare n’est pas exceptionnelle.
Il est décidé que Messieurs Z.________ et A., taxateur, vont demander la collaboration d’un taxateur grêle qui connaît probablement mieux la taxation maraîchère. Ensuite les chiffres présentés par M. CX. seront comparés avec ceux évalués lors de la taxation commune et une proposition d’indemnisation sera validée par M. Y.________. De plus, une comparaison avec les rendements d’une exploitation similaire sera étudiée afin de définir l’impact réel du lièvre.
M. Y.________ se charge de récolter les données de Messieurs les taxateurs et prendra les décisions relatives à leur rapport en matière de prévention ou autre. (…)"
C. Le 26 septembre 2010, la commission de taxation, composée des taxateurs Z.________ et A., ainsi que du maraîcher C., a rendu son rapport, signé par Z.. Elle s'est référée aux six visites effectuées du 2 juin au 17 septembre 2010 par les membres de la commission, ainsi que Y., B.________ et un biologiste ("D.________"). Le rapport relevait en particulier que les jeunes salades, comportant des cotylédons et deux ou trois "vraies" feuilles, étaient très prisées par les lièvres, bien que certaines variétés soient peu touchées. Les morsures avaient pour effet d'affaiblir et de diminuer la surface d'assimilation du plant et conséquemment de retarder la maturité. Il en découlait un manque d'homogénéité des produits au moment de la cueillette. Ainsi, même des cueilleurs aguerris (20 par groupe) perdaient du temps à contrôler et à parer la salade, dès lors qu'ils devaient donner des coups de couteau supplémentaires. En outre, si dans des conditions normales, la récolte permettait de couper presque toutes les salades, il en allait autrement lorsque les produits étaient hétérogènes; ceux qui ne sont pas à maturité étaient alors laissés sur le champ. Il était en effet trop coûteux de repasser une deuxième fois. S'agissant de l'estimation des dégâts, le rapport indiquait:
D. Le 23 mars 2011, le SFFN a rendu la décision suivante:
"Dégâts du lièvre: décision d’indemnisation
(…)
I. Historique et faits de l’année 2010
En fin d’hiver et au printemps, les cultures sont placées sous tissu acrylique afin de les protéger des derniers gels. Cette nourriture est très appréciée des lièvres car, en dehors des cultures, la végétation naturelle est peu appétante. Ensuite, le tissu acrylique est enlevé et les salades sont en contact direct avec l’air.
Toutes les variétés de salades ne sont pas touchées unilatéralement, certaines variétés étant préférées à d’autres. Cela s’exprime par un taux de dégâts différent en fonction des variétés et de la saison à laquelle les salades sont mises en terre. Les morsures du lièvre sur les 3 premières feuilles du planton de salade ont pour effet d’affaiblir le plant et retarder son accroissement d’où un manque d'homogénéité du produit final. Ceci engendrant des opérations de tris supplémentaires de la part des cueilleurs, les salades les plus déformées étant même laissées sur place, car incommercialisables.
D’entente entre les parties, il a été décidé que la taxation se concentrait sur les dégâts commis aux salades et aux carottes, les autres variétés culturales n’étant pas prises en considération.
Il. Calcul de l’indemnisation
Le calcul de l’indemnisation figure dans le tableau ci-dessous où les données sur les variétés, hectares cultivés et taux de dégâts sont issues de la taxation réalisée par les experts officiels, dont le rapport détaillé est joint en annexe. Ces données ont été complétées par les estimations réalisées sur le terrain par Messieurs E., chef de culture et BX.. Elles permettent ainsi de calculer pour chaque variété le nombre d’hectares de dégâts. L’indemnité est ensuite calculée sur la base du tarif de la Société suisse d’assurance contre la grêle, valeurs 2010.
III. Droit
En terme d’indemnisation, la législation fédérale délègue aux cantons la possibilité d’indemniser les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente (art. 13, al. 1, LChP). A cet effet, la législation cantonale offre la possibilité d’indemniser les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor et la marmotte. L’estimation du dommage se fait par expertise (art. 62, LFaune); les experts sont nommés par le Département de la sécurité et de l’environnement (art. 63, LFaune). Les tarifs appliqués depuis 1994 sont les rendements et valeurs de l’année en cours établis par la Société suisse d’assurance sur la grêle, basé sur les chiffres de l’Union suisse des paysans.
Au niveau cantonal, l’indemnisation des dégâts prévue par l’article 13 LChP (qui prévoit que le montant et le mode d’indemnisation, l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les indemnités sont réglés par les cantons) est réglée par les articles 61 à 65 LFaune et 111 et 112 RLFaune. L’article 61 LFaune pose le principe de l’indemnisation: l’indemnisation est due en principe, mais ne sont pas indemnisés par le fonds les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l’art. 58 LFaune. En conséquence, des mesures de prévention contre les dégâts du gibier devraient être prises au préalable par les agriculteurs ou sylviculteurs pour pouvoir prétendre à une indemnisation maximale (art 65 lit. a LFaune) ou partielle (arrêt du Tribunal fédéral du 7 juillet 1995, 2P.154/1994/bmt) des dégâts. La pose et l’entretien de la mesure de prévention étant à la charge du bénéficiaire (art 109 RLFaune). Dans le cas d’espèce, aucune mesure de prévention des dégâts n’a été prise par Monsieur BX.________ pendant l’année 2010, malgré leur extension.
S’agissant de la réduction ou de la suppression de l’indemnité, l’article 65 al. 1 LFaune ne définit pas de fourchette précise mais laisse à l’autorité un important pouvoir d’appréciation. En l’espèce, la décision de ne pas réduire l’indemnité pour l’année 2010 repose sur une appréciation globale de la situation. Son objectif se veut incitatif pour qu’à l’avenir Monsieur BX.________ respecte les dispositions de la législation sur la faune relatives à la prévention des dégâts du gibier, en particulier en mettant en place des clôtures visant à empêcher les lièvres d’accéder à ses cultures sensibles. Il est à relever que dans le canton voisin du Valais, le fait de n’entreprendre aucune mesure de prévention des dégâts constitue une faute considérée comme grave et implique une réduction de l’indemnité de 80% au minimum.
IV. Décision
Fondé sur ce qui précède, la Conservation de la faune décide:
d’octroyer une indemnité de SFr. 291’900.- (moins 5% de frais internes) pour les dégâts du lièvre sur les cultures maraîchères des Frères X.________.
d’exiger la mise en place de clôtures sur les cultures les plus sensibles d’ici au 30 avril 2011. Le matériel pouvant être subventionné par la Conservation de la faune sur la base du plan qui sera établi par notre conseiller en prévention, payé par l’Etat, et les Frères X.________ la pose et l’entretien des clôtures étant à la charge du bénéficiaire.
Il existe un intérêt public prépondérant à mettre en place immédiatement sur les parcelles concernées les mesures de prévention des dégâts aux cultures. En conséquence, en application de l’article 80 al. 2 LPA-VD, la Conservation de la faune lève l’effet suspensif concernant le point 2 ci-dessus.
(…)."
E. Agissant le 20 avril 2011 par l'intermédiaire de leur mandataire, AX.________ et BX.________ ont recouru contre la décision précitée, concluant à la restitution de l'effet suspensif (I), à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que l'indemnité soit portée à 500'000 fr. (II) et que le délai de mise en place des clôtures soit repoussé au 30 septembre 2011 (III).
D'abord, les recourants déclaraient qu'ils avaient dans un premier temps estimé leur dommage à 750'000 fr. et qu'au terme de négociations menées avec le SFFN, ils n'avaient accept¿de renoncer à l'indemnisation des plantons perdus de fenouils que pour autant qu'une somme de 500'000 fr. leur soit versée. Ensuite, les recourants relevaient que les montants d'indemnisation avaient été calculés sur la base du tarif de la Société suisse d'assurance contre la grêle (Suisse Grêle). Or, ces montants étaient erronés dès lors qu'ils ne tenaient compte que de la marchandise perdue, à l'exclusion du travail supplémentaire, notamment de tri, dû aux dégâts. L'indemnisation des fenouils perdus, ainsi que du travail supplémentaire, devait conduire à leur allouer la somme de 500'000 fr. précitée.
En ce qui concernait les clôtures, les recourants relevaient que le pourtour de leur domaine planté en légumes représentait une longueur de 15 km. Le délai d'un mois (au 30 avril 2011) fixé par la décision attaquée pour poser 15 km de clôture serait bien trop court, dès lors qu'un tel travail exigerait plusieurs centaines de milliers de francs et des mises en soumission, sans compter que de nombreux chemins seraient modifiés dans le cadre du Syndicat d'améliorations foncières, ce qui obligerait à déplacer les clôtures quelques mois plus tard.
F. Par accusé de réception du 26 avril 2011, la juge instructrice a restitué provisoirement l'effet suspensif retiré par la décision attaquée (valant pour l'obligation de poser les clôtures au 30 avril 2011).
G. Dans sa réponse du 24 mai 2011, le SFFN a conclu au rejet du recours, en indiquant:
"(…) Les nombreuses séances de terrain réalisées du 2 juillet 2010 au 17 septembre 2010 avaient pour objectif de déterminer le taux de dégâts commis par les lièvres dans les différentes cultures de l’entreprise X.________ Frères. Considérant que le taux de dégâts existant dans certains types de cultures, tels les fenouils, étaient comparable au taux des années précédentes pour lesquels l’entreprise X.________ Frères n’avait pas demandé d’indemnisation, il a été convenu entre les parties de ne pas les prendre en considération.
Contrairement à ce qui est affirmé dans le mémoire de recours, il n’y a pas eu de négociation sur le montant des dégâts et de parole non tenue par le CCFN. En effet, il ne saurait y avoir d’entrée en matière pour une négociation sur le montant d’une indemnisation calculée sur la base des articles 61 à 65 LFaune et 111, 112 RLFaune, comme l’a expliqué le CCFN à M. X.________.
Il ressort de ce qui précède que la Conservation de la faune a tout mis en oeuvre pour réduire les effectifs de lièvre présents, conformément à la législation en vigueur. Il n’en va pas de même pour le recourant.
Montants contestés
Le montant des indemnités pour la seule année 2010 s’élève à Fr. 291'000.- (moins 5% de frais internes), alors que la mise en place des mesures de prévention durable sur une décennie s’élève à Fr. 118'986.-. Si aucune mesure de prévention n’est prise pendant 10 ans, le montant des indemnités qui devront être versées sera de Fr. 2’910’000.-, soit environ 25 fois plus onéreux.
Le SFFN relève également qu’il ne dispose que d’un budget annuel de Fr. 595’000.- afin de couvrir toutes les mesures de prévention des dégâts, ainsi que les dégâts de la faune sauvage du canton.
Concernant la grille tarifaire des rendements et valeurs de l’année en cours établie par la Société suisse d’assurance sur la grêle, basée sur les chiffres de l’Union suisse des paysans, le SFFN relève que sur les 6164 cas d’indemnisation qu’elle a traités ces 10 dernières années, aucune contestation n’a été formulée sur ce thème.
Le dommage global, comprenant le travail supplémentaire engendré par les dégâts lors de la récolte, ne saurait être indemnisé, puisque seuls les dégâts peuvent être pris en considération au sens de l’article 61 LFaune.
(…)"
H. Par avis du 3 juin 2011, la juge instructrice a indiqué aux parties, s'agissant du volet "clôture" de la décision attaquée, que l'état de l'instruction permettait de constater d'une part que le matériel pourrait être subventionné par l'autorité intimée, seuls la pose et l'entretien des clôtures étant à la charge du bénéficiaire (ch. 2 in fine du dispositif de la décision attaquée et des conclusions de la réponse) et d'autre part qu'un rapport d'analyse de situation (annexé) avait été rédigé le 14 mars 2011 par l'expert F.________ désigné par l'autorité intimée, recommandant de ne clôturer que le périmètre le plus sensible des cultures du recourant, à raison de 5,850 km environ, enfin que l'autorité intimée se bornait effectivement à exiger une telle longueur, et non 15 km (p. 3 de la réponse).
Le 23 août 2011, une audience a été aménagée au tribunal, limitée à la question de la pose des clôtures. A l'issue de l'audience, la cause a été suspendue afin de permettre aux parties de reprendre des pourparlers.
Le 31 mai 2012, les recourants ont informé le tribunal qu'un accord partiel avait été trouvé entre les parties en ce qui concernait les clôtures. Ils sollicitaient la reprise de la cause s'agissant de la conclusion II du recours du 20 avril 2011, laquelle tendait à ce que la décision attaquée leur octroyant une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du lièvre sur leurs cultures maraîchères soit réformée en ce sens que dite indemnité soit portée à 500'000 fr.
Par avis du 13 juin 2012, le tribunal a d'une part informé les parties que la cause était reprise s'agissant de la conclusion II des recourants, tendant en bref à l'obtention d'une indemnité de 500'000 fr. au lieu des 291'000 fr. accordés. Il a d'autre part invité le SFFN à produire la grille tarifaire des rendements et valeurs de l'année en cours (i.e. 2010 en l'espèce) de Suisse Grêle, cas échéant les directives topiques de dite société, et de se déterminer de manière circonstanciée sur la question du montant de l’indemnisation litigieuse, notamment au regard des directives (2012) de l’Union suisse des paysans intitulées en allemand "Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden Ausgabe Wildschäden" et en français "Guide pour l’estimation des dommages causés aux cultures pour les dégâts de sangliers" (recte: du gibier).
Dans ses déterminations complémentaires du 15 août 2012, le SFFN a confirmé que le montant de 291'000 fr. ne tenait compte ni des dégâts subis par les fenouils - seuls les dommages non insignifiants étant indemnisés -, ni de l'éventuel travail supplémentaire accompli par les cueilleurs - seuls les plants perdus étant indemnisés. Le SFFN avait pris très au sérieux l'annonce du sinistre par les recourants; plusieurs visites sur le terrain avaient été réalisées par deux taxateurs pour estimer les dégâts. Les tarifs établis par Suisse Grêle, que le SFFN appliquait depuis 1994, se basaient sur les chiffres de l'Union suisse des paysans (USP), de sorte qu'ils étaient bien acceptés. Le SFFN n'avait ainsi pas recours à la "Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden, Ausgabe Wildschäden" publiée par l'USP. Pour le surplus, le SFFN annexait le tarif de Suisse Grêle, valeurs 2010.
I. Les recourants ont déposé un nouveau mémoire le 26 septembre 2012. S'agissant des clôtures, ils précisaient que l'accord trouvé avec le SFFN consistait à poser 600 m au lieu des 15 km initialement exigés, l'Etat de Vaud prenant en charge les frais de fourniture et les recourants ceux de pose. De l'avis des recourants, l'exigence première de l'autorité intimée était disproportionnée, le recours étant fondé sur ce point et l'accord passé correspondant à un passé-expédient.
En ce qui concernait l'indemnité, le surplus de travail invoqué ne concernait pas les plans perdus, mais ceux qui avaient été sauvés par les recourants. Enfin, les recourants requéraient l'application du Guide de l'USP, qui prévoyait l'indemnisation du travail supplémentaire, à l'exclusion des tarifs de Suisse Grêle.
A titre de mesure d'instruction, les recourants demandaient qu'une audience soit aménagée et que les auteurs du rapport d'expertise du 26 septembre 2010 - soit A.________ et Z.________ - y soient convoqués, d'une part afin qu'ils confirment qu'un accord avait été passé pour un montant de 500'000 fr., les recourants abandonnant alors toutes prétentions relatives aux dégâts causés aux cultures de fenouil, d'autre part afin qu'ils complètent leur rapport s'agissant de la proportion des plants abîmés mais récupérés.
J. Le SFFN a répondu le 14 novembre 2012. S'agissant des clôtures, il précisait qu'il avait été prévu de les poser en deux temps, à savoir en 2012 au Sud du lieu-dit "3********", puis en 2015 au Sud du lieu dit "4********", à raison de plus de 1,2 km de clôtures au total. En ce qui concernait l'indemnisation du travail, dans la mesure où seuls les dégâts aux cultures pouvaient être indemnisés, l'expert avait déterminé les plantes péries exclusivement. Quant au tarif applicable, le Guide de l'USP réservait précisément les dispositions cantonales qui pouvaient diverger de ses recommandations.
K. Les recourants se sont encore exprimés le 19 novembre 2012. En ce qui concernait les clôtures, ils déclaraient que le PPA "3********" interdisait l'installation de clôtures entravant le déplacement de la faune, de sorte que les recourants ne pouvaient être contraints d'y installer des "barrières illégales". Enfin, ils réitéraient leur demande tendant à la fixation d'une audience et à la convocation à cette occasion des auteurs du rapport d'expertise du 26 septembre 2010.
L. Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.
Considérant en droit
Le recours conclut d’une part à ce que le délai de mise en place des clôtures destinées à protéger les cultures du lièvre soit reporté au 30 septembre 2011 (conclusion III).
Les parties sont parvenues à un accord en cours de procédure, tendant à ce que les clôtures soient posées non pas au 30 avril 2011 selon la décision attaquée, ni même au 30 septembre 2011 selon les conclusions du recours, mais en deux temps, soit en 2012 et en 2015. Le recours est ainsi devenu sans objet sur ce point.
Le sort des clôtures sera examiné plus avant sous l'angle de la répartition des frais et dépens (cf. consid. 6 infra).
Le recours conclut d’autre part à ce que l'indemnité pour les dégâts causés par le lièvre aux cultures des recourants soit portée de 291'000 fr. à 500'000 fr. (conclusion II).
a) La question de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier (dont le lièvre) est traitée par l'art. 13 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (loi sur la chasse; LChP; RS 922.0), dans les termes suivants:
Art. 13 Indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage
1 Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l’art. 12, al. 3.
2 Les cantons règlent l’indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour autant qu’il ne s’agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l’indemnisation des dégâts causés par le gibier.
3 - 4 [...]
b) Le canton de Vaud a mis en oeuvre cette disposition à ses art. 61 à 65 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; RSV 922.03), ainsi qu'il suit:
Art. 61 Indemnisation des dégâts: principe
1 Seuls peuvent être indemnisés par le fonds:
les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor ou la marmotte;
2 Ne sont pas indemnisés notamment:
[...]
les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l'article 58; sont réservés les dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;
les dégâts insignifiants.
3 Le département fixe les modalités des demandes d'indemnités et statue sur les demandes.
Art. 62 Estimation du dommage
L'estimation du dommage se fait par expertise. Les frais de remise en état des lieux, si cette dernière est nécessaire, doivent être compris dans cette estimation.
Art. 63 Experts
Le département désigne les experts chargés de l'estimation des dégâts.
Art. 64 Indemnisation
Le département décide si la réparation du dommage doit intervenir sous forme de prestation en nature ou sous forme d'indemnité.
Art. 65 Réduction ou suppression de l'indemnité
1 Le département peut réduire ou supprimer l'indemnité:
a. lorsqu'il y a eu négligence manifeste dans les mesures de prévention;
b. - f. [...]
2 Il peut également mettre une part des frais d'expertise à la charge du requérant dont la demande est abusive.
L'art. 111 du règlement d'exécution du 7 juillet 2004 de la LFaune (RLFaune; RSV 922.03.1) précise, en application de l'art. 61 LFaune, que dans la limite des crédits alloués, l'indemnité versée pour des dégâts est estimée, en principe, sur la base du montant des dommages tel que fixé par l'expertise.
En l'espèce, l'autorité intimée a arrêté l'indemnité pour les dommages causés par le lièvre aux cultures des recourants à 291'900 fr.
a) S'agissant des types de cultures couverts par cette indemnité, la décision attaquée retient les salades, la chicorée, les choux chinois, les carottes printemps et les carottes automne. En revanche, elle ne prend pas en considération les dégâts causés aux fenouils.
b) En ce qui concerne la gravité des dégâts, la décision attaquée se fonde d'abord sur le rapport de la commission de taxation, établissant les surfaces touchées et le pourcentage des dégâts, à savoir le pourcentage des plants perdus. A titre d'exemple, pour les salades touchées lors des semaines 7-14, le pourcentage perdu a ainsi été estimé à 20%, soit 2,04 hectares sur 10,2.
c) Enfin, quant à l'indemnité accordée par hectare perdu, la décision attaquée s'est fondée sur les tarifs de la Société suisse d'assurance contre la grêle (Suisse Grêle), valeurs 2010. A titre d'exemple, elle a ainsi retenu, toujours pour les salades touchées lors des semaines 7-14, une indemnité de 350 fr. par are (35'000 fr. par hectare), soit 71'400 fr. au total (2,04 ha x 35'000 fr.).
Les recourants reprochent d'abord au SFFN qu'il n'ait pas tenu compte des dégâts commis aux fenouils.
a) Les recourants affirment qu'ils avaient dans un premier temps estimé leur dommage à 750'000 fr. Dans le cadre des négociations avec le SFFN, ils avaient selon eux accepté d'abandonner l'indemnisation des dégâts commis aux plantons de fenouil, pour autant qu'une somme de 500'000 fr. leur soit versée. L'autorité intimée étant revenue sur sa parole, les recourants ne pouvaient plus admettre d'abandonner l'indemnisation des dégâts supplémentaires; un nouveau calcul devait dès lors être effectué, les experts étant invités à estimer le pourcentage des plants de fenouil abîmés par le gibier.
b) Dans sa réponse du 24 mai 2011, le SFFN a indiqué qu’il avait été convenu entre les parties de ne pas prendre en considération les dégâts commis dans certains types de cultures, tels les fenouils, dès lors que le taux de dégâts était comparable au taux des années précédentes, pour lequel les recourants n’avaient pas demandé d’indemnisation. En revanche, il n’y avait pas eu de négociation sur le montant des dégâts ni de parole non tenue par l'autorité. En effet, il ne saurait y avoir d’entrée en matière pour une négociation sur le montant d’une indemnisation calculée sur la base des art. 61 à 65 LFaune et 111 RLFaune.
c) Il ressort du dossier qu'aux termes du procès-verbal de la séance du 2 juillet 2010, la visite sur place a permis de constater des dégâts "moins évidents" sur les fenouils et les carottes. Quant au rapport de la commission de taxation du 26 septembre 2010, il ne laisse nullement entendre que la non prise en considération des dégâts aux fenouils résulterait d'une négociation. Au contraire, s'il confirme que les cultures de fenouils (et de choux) ont été touchées, le rapport précise expressément que la commission n'en a "pas tenu compte, les dégâts étant trop peu importants". Cette motivation correspond aux art. 13 al. 2 LChP et 61 al. 2 ch. 6 LFaune selon lesquels les dégâts insignifiants ne sont pas indemnisés. Enfin, les recourants ne soutiennent pas sérieusement que la commission de taxation aurait sous-estimé les dégâts causés au fenouil et ne remettent pas en cause les compétences des experts. Au demeurant, il ressort du dossier et du rapport que la commission de taxation a procédé à l'estimation des pertes avec soin au terme de nombreuses visites. On ne distingue donc pas en quoi le SFFN aurait dû s'écarter, en faveur des recourants, du rapport de taxation.
Dans ces conditions, compte tenu de la clarté du rapport sur les motifs pour lesquels les dégâts aux fenouils n'ont pas été pris en considération, il y a lieu de rejeter la requête des recourants tendant à ce que ses auteurs soient entendus sur ce point.
Les recourants soutiennent que l'indemnité accordée doit couvrir le dommage global, incluant le travail supplémentaire causé par les dégâts du lièvre, et pas seulement la perte sur marchandise.
a) A l'appui de leur thèse tendant à l'indemnisation du travail supplémentaire, notamment des opérations de tri et de parage, les recourants ont souligné que ce surplus de travail ne concernait pas les plans perdus, mais, précisément, ceux qu'il avait permis de récupérer. Dans le cadre de l'expertise entreprise, il avait en effet été décidé d'un commun accord avec les experts que certaines plantes rongées pouvaient être sauvées. C'est la raison pour laquelle les recourants avaient joué le jeu et récolté ces plants, au prix des opérations supplémentaires précitées. Ils relevaient qu'ils auraient mieux fait de décompter les plantes rongées comme perdues, ce qui aurait accru le dommage reconnu. Conformément aux instructions des experts, les recourants avaient effectué un calcul de perte et avaient donc décompté le travail supplémentaire. Dès lors, de deux choses l'une, soit l'on admettait que les plantes abîmées devaient être considérées comme perdues et indemnisées comme telles, soit l'on indemnisait le travail supplémentaire fourni par les recourants. Le Guide de l'USP préconisait du reste, s'agissant des cultures maraîchères, qu'il fallait déterminer le volume du manque à gagner en s'appuyant sur une récolte test (ch. 4.5). La notion de manque à gagner incluait tout travail supplémentaire, soit en l'espèce celui effectué par les recourants pour récupérer les plantes abîmées. Le Guide de l'USP indiquait également, sous la rubrique "charges particulières" (ch. 7): "l'exploitant peut également être confronté à d'autres frais extraordinaires, donnant droit à des indemnités et relatifs à l'enlèvement de pierres ou à des travaux d'aplanissement, à des épandages d'humus, autres transports de terre de et vers le terrain, etc. (…). Les indemnités pour dommages doivent être déterminées en fonction des heures de travail et de machines requises. L'évaluation de ces frais supplémentaires se fonde sur le tarif établi par la Station de recherches de Tänikon concernant les indemnités applicables pour les travaux et l'utilisation des machines agricoles. le salaire horaire pour le travail est compris en Fr. 58.-- et Fr. 70.--". Toujours selon les recourants, le Guide de l'USP permettait ainsi de calculer une indemnité appropriée, incluant le travail supplémentaire qu’ils avaient fourni. Il devait être préféré aux tarifs de Suisse Grêle, qui ne constituaient qu'un "outil de travail" parmi d'autres et qu'aucune base légale ne rendait obligatoires.
b) Le SFFN n'a pas contesté que les morsures du lièvre ont entraîné un manque d'homogénéité du produit final, ce qui a engendré des opérations de tri et de parage supplémentaires de la part des cueilleurs. Il n'a pas davantage dénié que les tarifs d'indemnisation de Suisse Grêle ne tiennent compte que de la marchandise perdue, à l'exclusion du travail supplémentaire. En revanche, il a considéré que ce travail supplémentaire, bien que découlant des dégâts commis par le lièvre, n'avait pas à être indemnisé dans le cadre de la LFaune.
c) Comme déjà vu, le droit fédéral prévoit que les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée (art. 13 al. 1 LChP). Les indemnités ne seront versées que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier (art. 13 al. 2 LChP).
Pour le surplus, le législateur fédéral a renoncé à une réglementation plus détaillée, en raison de l'extrême complexité du problème des dégâts causés par les animaux sauvages. Dans son message, le Conseil fédéral a relevé à cet égard que les forestiers, les agriculteurs, les personnes engagées dans la protection de la nature ainsi que les chasseurs sont souvent d'avis opposés. Les problèmes proviennent en partie du fait que, dans de vastes régions de la Suisse, des surfaces agricoles exploitées de façon intensive, des forêts cultivées et des aires encore presque naturelles sont étroitement entremêlées, de sorte que les dégâts sont inévitables. Dans l'optique des paysans, chaque tige de céréale brisée peut être considérée comme un dommage. En revanche, les chasseurs et les protecteurs de la nature considèrent que l'homme et les animaux sauvages ont depuis toujours partagé leur habitat. Il faut donc tolérer certains dommages. Il en va souvent de même des dégâts forestiers. Il s'agit finalement de trouver des critères permettant de fixer le seuil des dommages tolérables. Ce seuil ne peut être défini de façon biologique; il résulte d'un compromis auquel les milieux concernés doivent sans cesse chercher à aboutir. Ainsi, le législateur a laissé aux cantons le soin de déterminer, dans le cadre fixé, le montant et le mode d'indemnisation, l'estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser l'indemnité. Les cantons peuvent tenir compte à cet égard des particularités de leur territoire (Message concernant la loi fédérale sur la chasse du 27 avril 1983, FF 1983 II 1229 ss, spéc. p. 1243 s.; voir aussi BO CE 25 septembre 1984 p. 497 ss, BO CN 1985 p. 2164 ss; BO CE du 2 juin 1986 p. 19 et BO CN du 9 juin 1986 p. 675; cf. encore ATF 2C_516/2009 du 26 janvier 2010 consid. 4.1; 2C_562/2008 du 28 janvier 2009 consid. 2.1; 2C_447/2007 du 19 février 2008 consid. 1.1; 2C_422/2007 du 19 février 2008 consid. 3.1; arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 7).
L'indemnisation des dégâts causés par le gibier découle d'une responsabilité de l'Etat. Les règles spécifiques de l'art. 13 ch. 2 LChP limitent la responsabilité en fonction de l'importance des dommages (les dommages insignifiants sont exclus) et en fonction de la mise en œuvre (ou de l'absence) de "mesures de prévention raisonnable". Les principes prévalant dans le droit ordinaire de la responsabilité civile sont applicables, pour autant que la LChP ou la LFaune n'en disposent pas autrement (cf. arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 4). Ainsi, conformément aux règles de la responsabilité civile, applicables par analogie, le fardeau de la preuve du dommage causé incombe au créancier (art. 42 al. 1 CO). Il revient donc à celui-ci d'alléguer et, en cas de contestation, de prouver les circonstances de fait pertinentes à cet égard, soit l'existence du dommage et sa quotité. Le lésé doit alléguer et établir toutes les circonstances qui parlent pour la survenance d'un dommage et permettent de l'évaluer, dans la mesure où cela est possible et où on peut l'attendre de lui (ATF 122 III 219 consid. 3a).
Par ailleurs, ainsi que le confirme la version de l'art. 13 al. 1 LChP rédigée en allemand, disposant que les dégâts doivent être "angemessen entschädigt", la réparation doit faire l'objet d'une indemnité "appropriée". Une telle indemnité, correspondant à une indemnité dite "équitable", ne doit pas être confondue avec une indemnité "intégrale" destinée à replacer le lésé dans la situation qui serait la sienne si les dégâts n'étaient pas survenus. Il ne s'agit pas de faire supporter par la collectivité tout dommage (de quelque importance; cf. art. 13 al. 2 LChP) susceptible d'être mis en rapport avec la faune sauvage. Conformément au message, une part des dégâts doit en effet être tolérée par les agriculteurs (cf. arrêt du Tribunal administratif neuchâtelois du 12 mars 1996, RJN 1996 p. 251, spéc. p. 255).
d) Dans le canton de Vaud, on rappelle que la LFaune prévoit, selon son art. 61 al. 1 ch. 1, que seuls peuvent être indemnisés par le fonds les "dégâts" causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt. D'après l'art. 62 LFaune, l'estimation du "dommage" se fait par expertise; les frais de remise en état des lieux, si cette dernière est nécessaire, doivent être compris dans cette estimation. L'art. 111 RLFaune précise que dans la limite des crédits alloués, l'indemnité versée pour des dégâts est estimée, en principe, sur la base du montant des dommages tel que fixé par l'expertise.
A première vue, il résulte d'une interprétation littérale de l'art. 61 al. 1 ch. 1 LFaune précité, relatif à l'indemnisation des "dégâts", que seules sont couvertes les pertes de marchandise, à l'exclusion du dommage dit indirect ou subséquent, tel que le travail supplémentaire. Une interprétation systématique ne conduit pas à une autre conclusion. En effet, s'il est vrai que l'art. 62 LFaune prévoit expressément que le dommage à réparer s'étend aux frais de remise en état des lieux, cela ne signifie pas que le SFFN soit tenu d'indemniser également les autres dommages indirects. Par ailleurs, cette conception restrictive de la notion de "dégâts" à indemniser dans le cadre de la LFaune est conforme au droit fédéral selon lequel la réparation doit faire l'objet d'une indemnité appropriée, à savoir équitable, à l'exclusion d'une indemnité intégrale.
Le Guide - 2012 - de l'USP, dont les recourants requièrent l'application en place des tarifs de Suisse Grêle, ne conduit pas à une autre conclusion. Il précise expressément que "lors de l'estimation, il convient de tenir compte des différents règlements cantonaux en vigueur, comme par exemple les règles d'indemnisation pour les dégâts indirects" (Folgeschäden) et que "seule la législation applicable en la matière fait foi" (ch. 1). Par conséquent, s'il est vrai que ces directives indiquent "qu'au-delà de la baisse de rendement subie, le paysan doit aussi être indemnisé pour les autres coûts engagés et manques à gagner en découlant" (ch. 1.1) et prévoient de surcroît, comme l'ont relevé les recourants, l'indemnisation de certaines charges particulières (ch. 7), elles réservent la législation fédérale et cantonale applicable. Le SFFN reste ainsi libre de s'écarter de ces directives dans la mesure admise par ces législations. Le SFFN dispose dès lors d'une grande latitude d'appréciation dans l'application de l'art. 61 LFaune, pour autant que l'indemnité accordée demeure appropriée au sens de l'art. 13 ch. 1 LChP (et qu'il ne s'agisse pas des frais de remise en état des lieux dont le remboursement est expressément prévu par l'art. 62 LFaune).
En conclusion, force est de retenir qu'aucune base légale ne contraint le SFFN à indemniser - hormis les frais de remise en état des lieux selon l'art. 62 LFaune - les dommages indirects ou subséquents induits par les dégâts du gibier aux cultures. Le SFFN n'a par conséquent pas abusé de son large pouvoir d'appréciation en refusant d'allouer aux recourants un montant destiné à indemniser le travail supplémentaire accompli, notamment de tri et de parage. Les tarifs de Suisse Grêle appliqués de longue date par le SFFN dédommagent correctement des plants perdus, ce que les recourants ne contestent du reste pas, et suffisent à constituer une indemnité appropriée au sens de l'art. 13 LChP.
e) Dans ces conditions, il est superflu de procéder à des mesures d'instruction tendant à évaluer la quotité et le coût du travail supplémentaire accompli, ou la proportion des plants abîmés mais récupérés grâce à ce travail supplémentaire. La requête des recourants tendant à une audition des auteurs du rapport de taxation à ces propos est ainsi rejetée. Une audience est dès lors inutile.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré sans objet dans la mesure où il est dirigé contre la mise en place de clôtures dans un délai au 30 avril 2011. Le recours doit être rejeté dans la mesure où il est dirigé contre l'octroi d'une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du lièvre, et la décision attaquée du SFFN doit être confirmée sur ce point.
En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, il sied de rappeler que les recourants ont obtenu, suite à l'accord intervenu, l'allocation de leur conclusion tendant au report du délai de mise en place des clôtures au 30 septembre 2011. En ce qui concerne la longueur des clôtures à poser, la décision attaquée prévoyait que seules les cultures "les plus sensibles" devaient être closes. Il était ainsi manifeste qu'il ne s'agissait pas de poser des clôtures sur la totalité du domaine, à raison d'une longueur de 15 km. Du reste, le dossier comporte un rapport d'analyse de situation du 14 mars 2011, émanant d'un expert désigné par l'autorité intimée, recommandant la pose de clôtures sur 5,850 km seulement. Cela étant, il est constant que d'après l'accord tel que décrit par les parties, les clôtures seront finalement installées à raison d’une longueur de 1,2 km, à savoir 4 à 5 fois inférieure à celle de 5,850 km prévue initialement par l'autorité intimée.
Par conséquent, seul un émolument judiciaire réduit doit être mis à la charge des recourants. Pour les mêmes motifs, ils obtiendront, à la charge de l'Etat de Vaud, une indemnité réduite à titre de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est sans objet dans la mesure où est dirigé contre la mise en place de clôtures dans un délai au 30 avril 2011.
II. Le recours est rejeté dans la mesure où il est dirigé contre l'octroi d'une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du lièvre.
La décision attaquée du Service des forêts, de la faune et de la nature du 23 mars 2011 est confirmée sur ce point.
III. Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des recourants.
IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des forêts, de la faune et de la nature, versera aux recourants, solidairement entre eux, une indemnité de 1'800 (mille huit cents) francs à titre d'indemnité pour les dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2012
La présidente: La greffière
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.