TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 août 2010
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. François Kart et M. Xavier Michellod, juges.
Recourant
X.________, à 1******** VD, représenté par Odile PELET, Avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Administration générale et finances, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 28 juin 2010 (suspension avec maintien du droit au traitement)
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Lausanne a engagé X.________, né le ********, comme appointé de police dans le corps de la Police municipale de la Commune de Lausanne, à titre provisoire le 24 janvier 2002, et définitivement le 27 février 2003. Elle l’a promu au grade de brigadier, le 1er juillet 2008.
B. Le 15 février 2010, le Juge d’instruction a ouvert une procédure pénale contre X., qu’il a inculpé d’abus d’autorité, le 22 mars 2010. Il est reproché à X. d’avoir, le 8 février 2010 entre 02h15 et 3h, avec deux de ses collègues, intercepté un suspect qui tentait de fuir. Le contrôle effectué au poste de police s’étant révélé négatif, le suspect a été relâché. Comme celui-ci avait confirmé, avec un grand sourire, aimer la course à pied, X.________ et ses deux collègues l’ont amené en voiture jusqu’à la place des fêtes de Sauvabelin, où ils l’ont abandonné sur place, en l’invitant à s’adonner à son sport favori. Le suspect a perdu son chemin dans les bois, au point de devoir appeler la police à sa rescousse. A raison de ces faits - que X.________ n’a pas contesté -, la Municipalité a, le 10 mai 2010, ouvert une enquête administrative, pouvant conduire à un licenciement pour justes motifs au sens des art. 70ss du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel communal de la Commune de Lausanne (RPAC). Entendu le 31 mai 2010 par Marc Vuilleumier, Conseiller municipal et directeur de la sécurité publique et des sports, le 31 mai 2010, X.________ a demandé à ce que l’affaire soit soumise au préavis de la Commission paritaire du personnel, selon l’art. 71ter RPAC. Le 27 mai 2010, le Juge d’instruction a renvoyé X.________ devant le Tribunal de police de Lausanne comme accusé d’abus d’autorité au sens de l’art. 312 CP.
C. Le 28 juin 2010, le Syndic de la Commune de Lausanne a fait part à X.________ de son intention de proposer son licenciement à la Municipalité, en précisant que celle-ci ne statuerait qu’après avoir reçu le préavis de la Commission paritaire. Dans l’intervalle, le Syndic a ordonné la suspension préventive de X.________, au sens de l’art. 67 al. 1 RPAC, tout en maintenant le droit au traitement.
D. X.________ a recouru contre cette décision, dont il demande l’annulation. La Municipalité a été invitée à produire son dossier, sans répondre au recours. Nonobstant cela, la Municipalité a, le 8 juillet 2010, conclut à l’irrecevabilité du recours et, à titre subsidiaire, demandé la levée de l’effet suspensif octroyé au recours de par la loi. Invité à se déterminer à ce sujet, le recourant a conclu à la recevabilité du recours et au maintien de l’effet suspensif.
E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Se pose la question de la recevabilité du recours, relativement à la nature de la décision attaquée.
a) Selon l’art. 74 LPA-VD, les décisions finales sont susceptibles de recours (al. 1); l’absence de décision peut également faire l’objet d’un recours lorsque l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (al. 2); les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours, de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (al. 3); les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours, si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (al. 4 let. a), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 4 let. b); dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (al. 5).
b) La notion de décision finales ou incidentes, inspirée des art. 92 et 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’interprète à la lumière de la jurisprudence développée au regard de ces dispositions (arrêt GE.2009.0038 du 12 août 2009, consid. 1b). Constitue une décision finale celle qui met un terme définitif à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 133 III 629 consid. 2.2 p. 631; 129 I 313 consid. 3.2 p. 316/317; 128 I 215 consid. 2 p. 216/217, et les arrêts cités). Par dommage irréparable au sens de l’art. 94 al. 4 let. a LPA-VD (assimilable sur ce point à l’art. 93 al. 1 let. a LTF), on entend exclusivement le dommage juridique qui ne peut pas être réparé ultérieurement, notamment par le jugement final (ATF 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 135 II 30 consid. 1.3.4 p. 36; 131 I 57 consid. 1 p. 59), à l’exclusion du dommage de fait, tel que celui lié à la poursuite, à la longueur ou au coût de la procédure (ATF 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 135 II 30 consid. 1.3.4 p. 36; 131 I 57 consid. 1 p. 59). Le préjudice est irréparable lorsqu’une décision finale favorable au recourant ne le ferait pas disparaître complètement (ATF 134 I 83 consid. 3.1 et les arrêts cités; arrêt GE.2009.0038, précité, consid. 1c). Au regard de ces principes, la Cour de droit administratif et public a jugé que la suspension immédiate d’un fonctionnaire communal avec maintien du traitement, dans l’attente de la procédure de licenciement, constitue une décision incidente au sens de l’art. 74 al. 3 LPA-VD; elle ne cause pas un dommage que la décision à venir au fond sur le licenciement ne pourrait guérir; le recours a été déclaré irrecevable (arrêt GE.2009.0038, précité, concernant la commune d’Yverdon-les-Bains, et les arrêts cités).
c) Selon la décision attaquée, les conditions du licenciement sont d’ores et déjà réunies, mais la Municipalité ne rendra une décision formelle à ce propos qu’après avoir reçu le préavis de la Commission paritaire. Dans le cas le plus défavorable au recourant, les griefs qu’il soulève contre la décision de suspension pourront être examinés dans le cadre d’un recours éventuel formé contre un éventuel licenciement (cf. art. 74 al. 5 LPA-VD). Si celui-ci devait ne pas être prononcé, ou annulé ultérieurement, la suspension n’aurait causé aucun préjudice au recourant, notamment sur le plan économique, puisque la décision attaquée maintient le droit du recourant de recevoir son traitement. De surcroît, on ne se trouve pas dans le cas, visé à l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD, où l’admission du recours pourrait conduire immédiatement à une décision finale, avec pour effet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. Une éventuelle annulation de la suspension, comme le demande le recourant, n’entraînerait aucune conséquence sur la procédure de licenciement, dont les conditions sont différentes. Le prononcé de la décision finale interviendra dès que la Commission paritaire aura rendu son préavis. Or, cette procédure est totalement indépendante de la suspension litigieuse. Le recours est ainsi irrecevable au regard de l’art. 74 al. 4 LPA-VD et à la lumière de l’arrêt GE.2009.0038, précité.
d) Le recourant objecte à cela que la décision attaquée constituerait une mesure provisionnelle. Or, celle-ci serait attaquable devant la CDAP, à teneur de l’art. 74 al. 3 in fine LPA-VD, indépendamment de l’existence d’un dommage irréparable.
L’autorité peut prendre, d’office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d’un était de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d’intérêts menacés (art. 86 LPA-VD). Point n’est besoin, en l’occurrence, d’approfondir le point de savoir si la décision attaquée est une mesure provisionnelle au sens de cette disposition. Celle-ci fait partie du Chapitre IV de la loi, consacrée au recours administratif, également applicable à la procédure du recours de droit administratif selon l’art. 99 LPA-VD. Il suit de là que les mesures provisionnelles au sens de l’art. 74 al. 3 in fine LPA-VD sont uniquement celles rendues par une autorité de recours, à l’exclusion des autorités administratives (cf. art. 4 LPA-VD). Le recours direct à la Cour de droit administratif est ainsi ouvert contre les décisions relatives aux mesures provisionnelles prononcées par les autorités de recours inférieures. Tel n’est pas le cas de la décision attaquée. La règle spéciale de l’art. 74 al. 3 LPA-VD ne s’applique dès lors pas en l’espèce. Le moyen du recourant sur ce point doit dès lors être écarté.
Le recours est ainsi irrecevable. La demande de levée de l’effet suspensif a perdu son objet. Dans le contentieux de la fonction publique communale, le Tribunal statue sans frais; l’octroi de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 52, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 4 août 2010
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.