TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 décembre 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Dominique Von der Mühl et M. François Gillard, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
recourante
Anne CORMINBOEUF, à St-Sulpice VD,
autorité intimée
Département des infrastructures, Secrétariat général, représentée par Service des routes, à Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de St-Sulpice,
Objet
Divers
Recours Anne CORMINBOEUF c/ décision du Département des infrastructures du 15 juillet 2009 (rejetant son opposition au projet de requalification de la RC 1a entre l'avenue de Forel et l'avenue du Tir-Fédéral)
Vu les faits suivants
A. Anne Corminboeuf est domiciliée au chemin du Laviau 1 sur la Commune de St-Sulpice.
B. a) Du 23 janvier au 23 février 2009, s'est déroulée une enquête publique concernant le projet de requalification de la route cantonale 1a (ci-après: RC 1a) sur le tronçon Av. de Forel – Av. du Tir Fédéral (Pré Fleuri). Ce projet s'inscrit dans le cadre du plan d'agglomération Lausanne-Morges (PALM), avec, comme objectifs, de diminuer les nuisances pour les riverains et sécuriser et tranquilliser le trafic. En effet, cette route traverse un secteur de plus en plus urbanisé, pour lequel il devient urgent d'améliorer la sécurité des différents usagers de la route et de résoudre les questions de l'accès aux parcelles bordières. Ce tronçon joue également un rôle croissant d'espace public, notamment comme lieu de rencontre et d'entrée représentatif des Hautes écoles (voir Descriptif technique de la RC 1a de décembre 2008 p. 1, n° 1.1). La RC 1a est une route à grand trafic; le tronçon objet de la requalification, d'une longueur d'environ 1'100 m, est situé sur le territoire des Communes d'Ecublens et de St-Sulpice. Son aménagement est en relation directe avec le développement de l'EPFL, en particulier avec le projet phare du Learning Center et la création de logements pour les étudiants et les hôtes académiques, ainsi qu'un hôtel (ibidem p. 3, n° 2.1).
b) Anne Corminboeuf a formé opposition, le 20 février 2009, dans le cadre de l'enquête publique concernant la requalification de la RC 1a. Elle a principalement contesté, d'une part, l'engagement de travaux simultanés sur la RC 1a entre Lausanne et Morges et sur l'autoroute A1 entre Ecublens et Morges et, d'autre part, le trafic bidirectionnel des deux-roues sur les pistes cyclables, en particulier, sur la chaussée côté lac.
C. Par décision du 15 juillet 2009, le Chef du Département des infrastructures (DINF) a levé son opposition. Il a indiqué que le maintien permanent de deux voies de circulation sur l'A1 limiterait les perturbations sur la RC 1a et que le trafic bidirectionnel des deux-roues n'était que provisoire, la piste cyclable sud devenant unidirectionnelle lors de la mise en œuvre du concept d'aménagement sur le tronçon UNIL.
D. Par acte du 7 septembre 2009, Anne Corminboeuf a recouru contre la décision précitée. Elle fait en substance valoir, sous un chiffre 2, que le trafic bidirectionnel sur la piste cyclable sud de la RC 1a met en péril la sécurité des habitants de St-Sulpice et que c'est la troisième fois que le Service des routes (SR) lui certifie par écrit que le trafic deviendrait unidirectionnel dans un proche avenir. En outre, elle souligne le défaut d'éclairage de la piste cyclable et demande qu'il soit tenu compte d'un arrêt du Tribunal fédéral (ATF 6B_783/2008). Elle produit un bordereau de pièces à l'appui de son recours.
La Municipalité de St-Sulpice s'est déterminée, le 5 octobre 2009, sur la qualité pour agir de Anne Corminboeuf en considérant que celle-ci ne semble pas pouvoir être contestée. La municipalité soutient ainsi la position de la recourante et se réfère intégralement aux arguments développés dans le recours sous le chiffre 2.
Le SR s'est déterminé le 16 octobre 2009, contestant la qualité pour agir de la recourante et relevant l'absence de motifs valablement invoqués contre la décision attaquée. Le recours devait donc être déclaré irrecevable. Quant au fond, il a rappelé que la piste sud serait unidirectionnelle dès le chantier achevé, que l'éclairage serait adéquat et que l'ATF cité ne jouait pas de rôle dans le sort de la cause. Il a produit son dossier le 30 octobre 2009.
A la requête du tribunal, la recourante s'est encore déterminée le 2 novembre 2009 sur sa qualité pour agir, faisant notamment valoir que pour entrer et sortir du village dans lequel elle habite, elle est contrainte d'utiliser la RC 1a et donc, dans tous les cas, de croiser la piste cyclable sud.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
L’art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) reprend la formulation de l’art. 37 de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008; le législateur a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, équivalente à l’art. 89 al. 1 let. b de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Cela ne signifie pas toutefois que l’action populaire, soit le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers, serait admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige en outre un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée, exigence reprise sans modification par cette disposition (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts AC.2009.0072 du 11 novembre 2009; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009).
Ainsi, la qualité pour recourir des particuliers est subordonnée à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L’intérêt digne de protection, tel qu’il est défini de manière homogène par le Tribunal fédéral et la Cour de droit administratif et public, peut être juridique ou de fait; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406, 468 consid. 1 p. 470; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242, et les arrêts cités; dans le même sens, au regard de l’art. 48 PA, ATAF 2007/1 consid. 3.4). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers, soit l'action populaire, est irrecevable (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 249 consid. 1.3.2. p. 253, 468 consid. 1 p. 470, et les arrêts cités; AC.2009.0072 précité).
b) En matière d'aménagement du territoire et de droit des constructions, la jurisprudence du Tribunal fédéral admet qu'un recours peut être formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée. La jurisprudence traite notamment de cas où cette distance est de 25 m, de 45 m, de 70 m, de 120 m ou de 150 m. La qualité a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800 m, respectivement de 600 m, de 220 m, de 200 m (ATF 1A.11/2006 et 1P.41/2006 du 27 décembre 2006 consid. 3.3 et les nombreuses références citées).
La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a).
Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (ATF 1A.11/2006 et 1P.41/2006 précité; 1A.47/2002 du 16 avril 2002).
c) Compte tenu de ces principes, la seule qualité d'usager, même régulier, d'une route, ne suffit pas à justifier un droit d'opposition; admettre le contraire reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux, ce que l'art. 89 al. 1 let. b LTF (plus encore que l'art. 103 let. a OJ) entend précisément exclure (1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 3.3; 2A.115/2007 du 14 août 2007 concernant la suppression ou la restriction de possibilités de stationnement; 1A.11/2006 consid. 3.2 précité).
Le Tribunal fédéral a ainsi exclu la qualité pour recourir d'un moniteur d'auto-école qui contestait la hauteur d'un ralentisseur situé sur une route à 700 m de son habitation. Il affirmait être l'usager qui emprunte le plus fréquemment cette route, pour se rendre à son domicile, aux commerces, prendre l'autoroute, se rendre sur ses différents lieux de travail, ainsi que dans le cadre des courses avec ses élèves conducteurs. La Haute cour a estimé qu'en dépit d'une utilisation accrue, le recourant ne disposait pas d'un droit d'usage privilégié de l'axe routier en question, de sorte que sa démarche s'apparentait à une action populaire (ATF 1C_463/2007 précité). De même, le Tribunal fédéral a dénié la qualité pour agir à une entreprise distante d'environ un kilomètre du périmètre d'un plan de zone modifié pour permettre l'implantation d'un magasin Ikea. Celle-ci entendait se prévaloir de difficultés liées au trafic supplémentaire sur la route du Nant-d'Avril engendré par le magasin. Pour que l'atteinte subie puisse être qualifiée de directe au sens de la jurisprudence, la recourante devait, à une telle distance, disposer d'un usage quasi privatif, ou en tout cas privilégié de l'axe routier dont elle redoutait l'encombrement, ce qui n'était pas le cas (voie à grand trafic, menant notamment à la bretelle de l'autoroute de contournement). Même si, concrètement, cela rendrait plus difficile son exploitation à certains moments de la journée, la recourante serait touchée au même titre que les nombreuses autres entreprises de transport et de construction qui ont leur siège dans la Zone Industrielle concernée, que les habitants de Vernier et que les autres usagers qui, sans être implantés dans les environs, doivent néanmoins obligatoirement emprunter la route du Nant-d'Avril pour des besoins professionnels (ATF 1A.11/2006 et 1P.41/2006 précité).
a) En l'espèce, le domicile de la recourante se situe, selon l'autorité intimée, à 250 m à vol d'oiseau du bord de la RC 1a et il est à environ 400 m du plus proche embranchement sur la RC 1a, en empruntant la rue du Centre. Cela étant, cette partie de la RC 1a n'est pas comprise dans le tronçon Av. de Forel – Av. du Tir Fédéral sur lequel porte le projet de requalification de la RC 1a litigieux, qui se trouve en outre à plus de 1 km de son habitation. La recourante ne peut ainsi se prévaloir d'une proximité immédiate avec l'installation litigieuse pour justifier d'un intérêt digne de protection. Dans la mesure où la seule qualité d'usager, même régulier, d'une route, n'est pas suffisante, il faut, selon la jurisprudence rappelée au consid. 1c ci-dessus, que la recourante dispose au moins d'un usage privilégié sur l'axe routier emprunté par la piste cyclable litigieuse pour justifier d'un intérêt digne de protection. Tel n'est pas le cas en l'espèce, la recourante n'ayant pas démontré être plus touchée par le projet que n'importe quel autre habitant de St-Sulpice, comme elle l'admet d'ailleurs elle-même dans son écriture du 2 novembre 2009: "Le village de St-Sulpice est entièrement encerclé par la RC 1a, nul véhicule ne peut éviter la RC 1a" (p. 1 § 5). Elle invoque également dans son acte de recours: "… la sécurité de tous…" (p. 2, § 5), "…la sécurité des Serpelious (habitants de St-Sulpice)…" (ibidem), entendant ainsi défendre tant les intérêts des automobilistes que ceux des cyclistes qui empruntent l'axe litigieux, ce qu'elle n'est pas habilitée à faire, sous peine d'ouvrir la voie à l'action populaire. Elle ne dispose ainsi pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD et son recours doit, sous l'angle de la qualité pour agir, être déclaré irrecevable.
Point n'est dès lors besoin d'examiner le recours au fond. On relèvera cependant que l'autorité intimée a indiqué, tant dans sa décision du 15 juillet 2009 que dans sa réponse du 16 octobre 2009, que le trafic cycliste bidirectionnel, principal grief de la recourante, ne serait que provisoire.
Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 décembre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.