TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 décembre 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Guy Dutoit et Laurent Merz, assesseurs.
recourante
FX.________, à 1********, représentée par Jean-Pierre MOSER, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Bex,
autorité concernée
Service de la population, Secteur des Naturalisations,
Objet
Divers
Recours FX.________ c/ décision de la Municipalité de Bex du 26 novembre 2008 refusant de donner suite à une demande de naturalisation
Vu les faits suivants
A. AX., ressortissant yougoslave du Kosovo, a eu avec son épouse BX. huit enfants, à savoir à savoir CX.________ né en 1972, DX.________ née en 1974, EX.________ né en 1975, FX.________ née le 11 octobre 1976, GX.________ née en 1978, HX.________ né en 1983, IX.________ né en 1985 et JX.________ né en 1986. Il a séjourné en Suisse à diverses reprises durant les années septante, puis a travaillé dans ce pays comme saisonnier entre 1982 et 1989. Il a obtenu en 1989 une autorisation de séjour à l’année.
B. FX.________ semble avoir séjourné en Suisse avec sa mère et plusieurs de ses frères et sœurs, de février à mars 1990, avant de retourner au Kosovo.
C. Revenue en Suisse en janvier 1991 avec ses enfants FX., GX., HX.________ et JX., BX. a sollicité la régularisation de leurs conditions de résidence, ainsi que celles de EX., resté auprès de son père. L’Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers du canton de Vaud (OCE, devenu par la suite Service de la population [SPOP]) a rejeté leur requête le 14 février 1991. Cette décision a été confirmée sur recours par le Tribunal administratif le 8 mai 1992. BX. et ses enfants FX., GX., HX.________ et JX.________ ont quitté la Suisse le 5 août 1992.
D. AX.________ a été mis au bénéfice d’une autorisation d’établissement en mars 1997. Il a alors demandé le regroupement familial en faveur de sa femme et de trois de ses fils, ce qui lui a été refusé le 24 octobre 1997, parce que ses moyens financiers étaient insuffisants.
E. Le 30 avril 1999, AX.________ a déposé auprès de l'Office fédéral des réfugiés une demande d'autorisation d'entrée en Suisse en faveur de son épouse, ainsi que de ses enfants FX., GX., HX., IX. et JX.________. Les prénommés sont entrés en Suisse le 17 juin 1999 après avoir obtenu la délivrance d'un sauf-conduit leur permettant d'entrer en Suisse et les informant que les conditions de séjour seraient réglées ensuite par la police des étrangers.
Le 20 juin 1999, BX.________ et ses enfants se sont annoncés auprès de la commune de 1******** et ont requis la délivrance d'une autorisation de séjour par regroupement familial. L’OCE a refusé, par décision du 19 novembre 1999, de délivrer les autorisations de séjour sollicitées. AX.________ a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision. Durant la procédure de recours, les enfants JX., IX. et HX.________ ont été mis au bénéfice d'une autorisation d'établissement avec délai de contrôle au 16 mars 2003. Quant à leur mère, BX., elle a obtenu une autorisation de séjour valable jusqu'au 17 juin 2000. La demande de regroupement familial en faveur d’FX. et GX.________ a été rejetée par le Tribunal administratif par arrêt du 9 mai 2000, au motif qu’elles étaient majeures lors du dépôt de la demande (PE.1999.0602).
F. Le 11 août 1999, le Conseil fédéral a ordonné la suppression de l'admission collective provisoire des déplacés de la guerre en provenance du Kosovo et décidé que les personnes ayant bénéficié des conditions facilitées de visas de visite devaient désormais être invitées à quitter la Suisse dans un délai échéant le 31 mai 2000. En application de cette décision, l'Office fédéral des étrangers (devenu l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, puis l’Office des migrations [ODM]) a prononcé, le 16 décembre 1999, le renvoi de FX.________ et GX.________, un délai échéant le 31 mai 2000 leur étant imparti pour quitter la Suisse. Elles ont recouru contre cette décision au Département fédéral de justice et police, et elles ont été admises à attendre l’issue de la procédure en Suisse. Leur recours a été rejeté le 31 janvier 2005, l’ODM étant chargé de fixer le délai dans lequel elles devront quitter la Suisse. L'ODM a ainsi fixé ce délai au 2 mai 2005.
G. Parallèlement, soit par lettre du 22 septembre 2000, AX.________ a sollicité pour ses deux filles, FX.________ et GX.________, une autorisation de séjour pour cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE). Réticent dans un premier temps, le Service cantonal a transmis le dossier le 27 août 2002 à l'office fédéral, afin qu'il examine le cas sous l'angle d'une éventuelle exemption des mesures de limitation selon l'art. 13 let. f OLE.
Par décision du 16 octobre 2002, l’ODM a prononcé un refus d'exception aux mesures de limitation. FX.________ et GX.________ ont recouru au Département fédéral de justice et police qui a rejeté leur recours le 12 mars 2004, et confirmé l'assujettissement des intéressées aux mesures de limitation. Le 13 juillet 2004, le Tribunal fédéral a rejeté le recours qu’elles ont interjeté contre cette décision (2A.245/2004).
H. Le 24 juillet 2006, AX.________ est intervenu auprès du SPOP faisant valoir que ses filles résidaient depuis sept ans en Suisse, y travaillaient, payaient leurs impôts, et sollicitant implicitement qu’une autorisation de séjour leur soit octroyée. Le SPOP a refusé d’entrer en matière sur cette requête.
I. Le 21 septembre 2006, FX.________ et GX.________ ont déposé une demande de réexamen tendant à la suspension de l’exécution des décisions des 16 décembre 1999 et 16 octobre 2002. Le 16 octobre 2006, l’ODM a refusé d’entrer en matière sur cette demande, arguant qu’à plusieurs reprises depuis la décision de renvoi du 16 décembre 1999, les autorités, à tous niveaux, se sont penchées sur leur situation et ont conclu au rejet ou à l’irrecevabilité de leurs demandes et recours. Il leur a fixé un ultime délai au 30 novembre 2006 pour quitter la Suisse. Les intéressées ont recouru contre cette décision auprès du Département fédéral de justice et police. Le 4 décembre 2006, l’ODM a annulé sa décision, afin de procéder à un complément d’instruction sur les éléments d’ordre médical exposés dans le cadre du recours. Ce dernier est ainsi devenu sans objet.
Par décision du 18 septembre 2007, l’ODM a rejeté la demande de réexamen du 18 septembre 2006, au motif que les faits nouveaux invoqués ne sont pas importants au point de permettre de reconsidérer la situation des intéressées. Il a pris en compte les difficultés psychiques d’GX., mais retenu que les sœurs X. ne se trouveraient pas dans une situation de rigueur revêtant un caractère d’extrême gravité.
FX.________ et GX.________ ont porté cette décision le 22 octobre 2007 devant le Tribunal administratif fédéral. Cette procédure est toujours pendante.
J. Parallèlement, des articles sont parus dans la presse dénonçant l’injustice et la précarité de leur situation. Une pétition munie de 2’215 signatures a été déposée devant le Grand Conseil du canton de Vaud. A l’unanimité, les membres de la Commission des pétitions ont accepté en mai 2007 la prise en considération de celle-ci, constatant qu’elles remplissaient les conditions pour l’obtention d’un permis humanitaire ([RC_PET 06/PET/094]).
K. Le 25 mars 2008, FX.________, par l’intermédiaire de son conseil, a déposé une demande de naturalisation devant la Municipalité de Bex.
Cette autorité a requis le 27 mars 2008 la production de diverses pièces dont « une photocopie du permis C ou B, de l’attestation de réfugié, du titre de voyage ou de la carte de légitimation » et une attestation certifiant qu’elle a accompli cinq ans de scolarité obligatoire en Suisse. Le 2 avril suivant, FX.________ a uniquement répondu qu’elle n’avait pas fait cinq ans d’école obligatoire en Suisse, mais que cette pièce n’était pas indispensable s’agissant d’une demande ordinaire de naturalisation.
Le 21 novembre 2008, la Municipalité de Bex l’a informée qu’elle avait porté sa demande à l’ordre du jour de sa séance du 26 janvier 2009.
Le 26 novembre 2008, elle a adressé au conseil de l’intéressée la lettre suivante, signée par le syndic et le secrétaire communal :
« En date du 25 mars 2008, vous avez déposé le dossier de candidature à la naturalisation de Mademoiselle FX.________ auprès de notre Secrétariat municipal.
Dans notre courrier du 27 de même mois, nous vous avons demandé une série de documents indispensables qui manquaient à sa requête. En date du 2 avril 2008, vous nous avez confirmé que votre Mandate (sic) y donnerait suite.
Aujourd’hui, des membres de la famille de la requérante ont apporté les pièces sollicitées mais n’ont pas été en mesure de produire une photocopie d’un permis d’établissement C, B ou F. Renseignements pris auprès du Secteur naturalisation du service de la population, la démarche est irrecevable sans ce document essentiel. En conséquence, nous vous retournons sous ce pli et à notre décharge le dossier de candidature de Mademoiselle FX.________ en vous laissant le soin de l’informer de l’impossibilité d’entamer une procédure de ce type eu égard à son statut de personne étrangère en voie d’expulsion ».
L. Par acte du 28 novembre 2008, FX.________ a recouru contre cette décision, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation.
Dans sa réponse du 24 décembre 2008, l’autorité intimée conclut, implicitement, au rejet du recours. Elle soutient qu’elle n’a pas refusé de prendre en considération la demande de naturalisation, mais qu’elle a décidé de différer son examen jusqu’à l’obtention d’un dossier complet.
Le Service de la population, secteur des naturalisations, a conclu au rejet du recours, exposant que la recourante ne remplit pas les conditions des art. 14 et 15 de la loi du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN ; RS 141.0).
La recourante a répliqué le 13 mars 2009. L’autorité intimée a maintenu sa position le 16 mars suivant.
Comme requis par la recourante, le dossier complet de l’intéressée aux mains du Service de la population a été produit.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La Municipalité de Bex a, le 26 novembre 2008, constaté l’irrecevabilité de la demande de naturalisation déposée par FX.________ au motif qu’elle n’avait pas produit une copie d’un permis d’établissement C ou d’un permis de séjour. Elle a ajouté que l’intéressée est dans l’impossibilité d’entamer une procédure de naturalisation dès lors qu’elle est en voie d’expulsion. L’autorité a ainsi considéré qu’FX.________ ne remplissait pas les conditions de résidence telles qu’exigées par la LN.
La LN subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S’agissant de la naturalisation ordinaire requise par la recourante, l’art 14 LN pose notamment les exigences suivantes, qui doivent être examinées par l’autorité : le requérant doit être intégré dans la communauté suisse (let. a), s’être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
L’art. 15 LN fixe les conditions de résidence. Il a la teneur suivante :
« L’étranger ne peut demander l’autorisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. (al. 1)
Dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte double. (al. 2)
Lorsque les conjoints forment simultanément une demande d’autorisation et que l’un remplit les conditions prévues aux al. 1 ou 2, un séjour de cinq ans, dont l’année qui précède la requête, suffit à l’autre s’il vit en communauté conjugale avec son conjoint depuis trois ans. (al. 3)
Les délais prévus à l’al. 3 s’appliquent également au requérant dont le conjoint a déjà été naturalisé à titre individuel. (al. 4)
Un séjour de cinq ans, dont l’année qui précède la requête, suffit au partenaire enregistré d’un ressortissant suisse s’il vit avec lui en partenariat enregistré depuis trois ans. (al. 5)»
L’art. 36 définit la notion de résidence dans les termes suivants :
« Au sens de la loi, la résidence est, pour l’étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers. (al. 1)
La résidence n’est pas interrompue lorsque l’étranger fait un court séjour hors de Suisse avec l’intention d’y revenir. (al. 2)
En revanche, elle prend fin d¿ la sortie de Suisse lorsque l’étranger a déclaré son départ à la police ou a résidé en fait pendant plus de six mois hors de Suisse. (al. 3) »
L’art. 36 al. 1 LN (anciennement 34 al. 1) n’a pas été modifié depuis l’entrée vigueur de la loi le 1er janvier 1953. La portée exacte de cette disposition n’a pas été définie par la jurisprudence (cf. notamment ATF 106 Ib 1, JdT 1982 I 342 ; ATF 122 II 145 cons. 3c, SJ 1996 I 675) ; deux arrêts relatifs à la loi genevoise admettent que le droit cantonal peut être plus restrictif que le droit fédéral (ATAF C-1126/2006 du 13 mars 2008 ; A/1956/2008-CE ATA/426/2008 du Tribunal administratif genevois du 26 août 2008).
Le Conseil fédéral a donné quelques précisions en répondant, le 23 mars 2001, à l’interpellation déposée le 15 décembre 2000 par Alexander J. Baumann intitulée « la naturalisation est-elle l’ultime instrument contre une expulsion ». Cette réponse est reproduite ci-dessous (cf. BO CN 23 mars 2001) :
Selon une pratique constante de l'Office fédéral des étrangers, l'autorisation de naturalisation n'est accordée, selon les conditions générales quant à l'aptitude à la naturalisation prévues à l'article 14 LN, que si le requérant atteste d'un minimum de stabilité en matière de résidence au moment de la décision. Pareille condition n'est pas remplie lorsque le candidat, ayant certes résidé en Suisse au bénéfice d'une autorisation relevant du droit des étrangers, d'une procédure d'asile ou d'une admission provisoire, doit quitter la Suisse dans un délai qui lui a été imparti alors qu'une procédure de naturalisation est pendante.
En revanche, si aucun délai de départ n'a été notifié au requérant, l'autorité compétente ayant renoncé à rendre une mesure de renvoi ou d'expulsion en dépit de l'obligation ordonnée de quitter la Suisse, il continue de séjourner légalement dans notre pays. Ainsi, dès qu'il aura accompli la période de résidence fédérale requise, il pourra déposer une demande d'autorisation fédérale de naturalisation.
La législation en vigueur prévoit d'accorder la naturalisation à des personnes qui séjournent en Suisse légalement depuis longtemps, respectent notre ordre juridique et sont intégrées socialement et culturellement dans la communauté suisse. Les personnes admises à titre provisoire, qui remplissent lesdites conditions et ne sont pas tenues de quitter notre pays prochainement, bénéficient des mêmes possibilités.
En l’espèce, la recourante a séjourné en Suisse de février à mars 1990, de janvier 1991 au 5 août 1992 et, sans interruption, depuis le 17 juin 1999.
On ne saurait tenir compte de la présence en Suisse en 1990 qui semble ne pas avoir fait l’objet d’une annonce. De plus, le séjour de janvier 1991 à août 1992, outre qu’il est ancien, n’est pas conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers, dès lors que la présence en Suisse a seulement été tolérée pendant la procédure de demande de permis de séjour, qui a été rejetée.
On ne peut assimiler le séjour en Suisse depuis le 17 juin 1999 à une durée de douze ans, au sens de l’art. 15 al. 1 et 2 LN. La recourante est née le 11 octobre 1976. Le 17 juin 1999, elle avait donc plus de vingt ans. Aucune des années qu’elle a passée en Suisse ne peut ainsi être comptabilisée à double. Lors du dépôt de sa demande de naturalisation le 25 mars 2008, elle séjournait en Suisse, sans interruption, depuis moins de dix ans. A ce jour, elle ne réside toujours pas depuis douze ans en Suisse. Dans ces circonstances, même si on pouvait retenir que sa résidence en Suisse est conforme à l’art. 36 al. 1 LN, sa durée n’est pas suffisante. Par surabondance, on soulignera que la recourante a fait l’objet d’une décision de renvoi entrée en force à la suite de la décision sur recours du 31 janvier 2005 et, depuis lors, elle n’a déposé que des demandes de réexamen. On ne peut pas assimiler sa situation à celle des personnes admises provisoirement qui ne sont pas tenues de quitter la Suisse prochainement. Même si sa présence totale dure depuis plus de douze ans, il ne s’agit pas d’une résidence conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers au sens de l’art. 36 al. 1 LN.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. L’émolument de justice, partiellement couvert par l’avance de frais, est arrêté à 800 francs. La recourante, déboutée, n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Bex du 26 novembre 2008 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt, par 800 (huit cents) francs sont mis à la charge d’FX.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 décembre 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.