TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mai 2009
Composition
Recourantes
Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-Près-Céligny, représentée par Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
Municipalité de Coppet, à Coppet, représentée par Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
Municipalité de Dully, à Dully, représentée par Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
Autorité intimée
Département de l'intérieur, Secrétariat général, représenté par Service des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière 17, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Municipalité de Crans-près-Céligny et crts c/ décisions du Département de l'intérieur du 29 août 2008 (décompte définitif de la péréquation 2007)
Vu les faits suivants
A. Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour l’application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5). L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères, soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch. 1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art. 6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret (ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret (ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art. 11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2 (ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes, exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC, un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la classification des communes et associations de communes (al. 1); les modalités techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2). La LPIC est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2 DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4 points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points (al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années 2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al. 1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de 2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B. Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante :
Critères de classification Rendement 2003 Rendement 2004
Plafond Plancher Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal 72% 40% 69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière 1'400 5'700 1'300 4’800
Critère 3 : population 4.6 2.0 4.6 2.0
Classement final 16.4 3.100 16.20 3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7 novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C. Le 22 novembre 2006, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des communes pour 2007 (ci-après: l’arrêté de 2006), tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification Base : rendement 2005
Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal 71,5% 42,5%
Critère 2 : capacité financière 1'400 fr. 5'800 fr.
Critère 3 : population 4.6 2
Classement final 16.23 4.20
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
D. Le 27 août 2008, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté, publié dans la Feuille des avis officiels le 2 septembre 2008, fixant les critères applicables pour la classification définitive des communes pour 2007 (ci-après: l’arrêté de 2008), tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification Base : rendement 2007
Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal 71,5% 42,5%
Critère 2 : capacité financière 8'700 fr. 1'400 fr.
Critère 3 : population 4.6 2
Classement final 16.35 3.65
L’art. 3 al. 2 précise que les communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes, elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 29 août 2008, l’Autorité de surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.
E. Agissant conjointement par un seul acte, les communes de Crans-près-Céligny, Coppet et Dully ont recouru contre les décisions du 29 août 2008 les concernant. Elles concluent à l’annulation de ces décisions, dans la mesure où elles mettent à leur charge des montants péréquatifs supplémentaires par rapport aux acomptes déjà versés pour l’année 2007. Le Département, se déterminant pour le Conseil d’Etat, propose le rejet du recours. Invitées à répliquer, les recourantes ont maintenu leurs conclusions. A la requête du juge instructeur, le Département a produit des pièces supplémentaires, au sujet desquelles les recourantes ont eu l’occasion de se déterminer.
F. Le Tribunal a tenu une audience le 30 mars 2009, au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu, pour la commune de Crans-près-Céligny, MM. Gérald Bussy, syndic, Ernest Mörgeli, conseiller municipal, et Mme Andrea Arn, boursière communale, ainsi que M. Gérard Produit, conseiller municipal de la commune de Coppet, tous assistés par Me Philippe Richard, avocat. Le Département était représenté par MM. Eric Golaz, chef du Service des communes et des relations institutionnelles, Fabrice Weber, directeur de l’ASFICO, et David Equey, adjoint. Les recourants ont produit diverses pièces. A l’issue de l’audience, les recourants ont réitéré leur demande d’expertise. Les parties ont renoncé à d’autres mesures d’instruction, ainsi qu’à la possibilité, qui leur a été offerte, de produire des déterminations écrites finales. Elles ont plaidé.
G. Le 8 avril 2009, le juge instructeur a rendu une décision incidente, rejetant la demande d’expertise.
H. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Formé contre le décompte définitif de la péréquation pour 2007 concernant la recourante, le recours est recevable quant à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) Les décisions attaquées ont pour effet d’obliger les recourantes à verser un montant supplémentaire au titre de la péréquation, selon des modalités qu’elles critiquent. A suivre l’argumentation développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit dans une mesure importante. En cela, les recourantes agissent, à l’instar d’un particulier, pour la sauvegarde de leur patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre leur qualité pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b).
Il y a lieu d’entrer en matière.
A titre préliminaire, les recourantes indiquent ne pas critiquer l’application, pour ce qui les concerne, des mécanismes régissant la péréquation intercommunale (directe ou horizontale). Elles contestent, en revanche, la répartition de la facture sociale entre les communes et le canton (péréquation indirecte ou verticale), qu’elles considèrent comme illégale, disproportionnée et inégalitaire. L’objet du litige est circonscrit dans cette mesure.
Les recourantes ont requis une expertise.
a) Le droit d’être entendu comprend notamment celui de proposer des mesures d’instruction, propres à établir ou éclaircir les faits (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Ce droit n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel: l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428/429; 125 I 209 consid. 9b p. 219, et les références citées).
b) Le Tribunal établit les faits sans être lié par les offres de preuve des parties (art. 28 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il peut ordonner une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). A l’appui de leur requête, les recourantes ont fait valoir la nécessité d’éclairer, sous l’angle technique et statistique, l’application de la législation sur les péréquations intercommunales. Si la matière est assurément complexe, le Tribunal et les parties la maîtrisent suffisamment. Les recourantes ont pu s’appuyer sur les compétences précises et étendues de Mme Andrea Arn, boursière de Crans-près-Céligny, syndique de Buchillon et membre de la Commission paritaire instituée par l’art. 10 LPIC. Le Département est représenté par ses trois spécialistes, MM. Golaz, Weber et Equey, dont les deux premiers sont également membres de la Commission paritaire. Quant au Tribunal, siègeant régulièrement dans la même composition pour toutes les affaires de péréquation, fort de l’expérience accumulée et renseigné amplement par les écritures jointes au dossier et les débats de l’audience du 30 mars 2009, il s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, sans autre complètement de l’instruction. La demande d’expertise doit ainsi être rejetée, comme le juge instructeur l’a fait selon sa décision du 8 avril 2009.
Les recourantes soutiennent que les décisions attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans l’arrêté de 2008 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions arbitraires et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient pu être soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au contrôle abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté du 16 juillet 2008 (cf. art. 136 let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2006.0065, précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
Dans un premier moyen tiré du principe de la légalité, les recourantes allèguent que les décisions attaquées seraient incompatibles avec l’art. 6 LPIC.
a) Le droit est le fondement et la limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst./VD). Le Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120 al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
b) Le calcul du montant péréquatif dû par chaque commune est établi sur la base d’une fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au dossier; les recourantes ont pu y avoir accès, ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006 par le Département à l’intention des communes, expliquant l’élaboration de la fiche technique. Le Tribunal en retient les éléments essentiels suivants. Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales; l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d’impôt communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations du taux communal pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1), au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale théorique totale par le nombre d’habitants; elle est exprimée en francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante : 20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour la détermination du classement final, en tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC. Le Département a produit un tableau du classement de l’ensemble des communes. Il en ressort que sur l’échelle de classification allant de zéro à vingt points, treize communes, regroupant au total 11'946 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 53,92%, reçoivent la note zéro. Les recourantes font partie de cette catégorie. Dix communes reçoivent entre 0,5 et 3,3 points. Au total, vingt-trois communes, regroupant 32'169 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 61,66 %, présentent un écart positif de quatre points. A l’autre extrémité du classement, on trouve cent-douze communes à quatre points d’écart négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent 240'955 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 80,91%. Enfin, sept communes ont reçu la note 20; elles regroupent 48'823 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 81,36%.
c) Au titre de la facture sociale pour 2007, le montant dû par Coppet est de 7'921'717 fr. Compte tenu d’acomptes versés pour un montant total de 5'874'043 fr., le solde réclamé s’élève à 2'047'674 fr. Le montant dû par Crans-près-Céligny est de 5'417'624 fr. Compte tenu d’acomptes versés pour un montant total de 4'340'027 fr., le solde réclamé s’élève à 1'077'597 fr. Le montant dû par Dully est de 1'483'468 fr. Compte tenu d’acomptes versés pour un montant total de 1'140'984 fr., le solde réclamé s’élève à 342'484 fr. Sans contester les modalités de ce calcul, les recourantes font valoir que le montant de la facture sociale n’a pas augmenté entre la fixation des acomptes pour 2007 et le décompte pour la même année. L’accroissement de charges péréquatives au titre de la facture sociale pour cet exercice serait dès lors illégal. Dans leur réplique du 15 décembre 2008, les recourantes ont précisé leur grief. Elles estiment que la loi ne permettrait pas au Conseil d’Etat de fixer les acomptes selon l’arrêté de 2006, puis le décompte définitif pour cet exercice, selon l’arrêté de 2008. En outre, le Conseil d’Etat ne saurait modifier les règles de calcul des montants préréquatifs en cours d’exercice.
aa) L’art. 11 LPIC, invoqué par les recourantes, fixe en premier lieu le principe de la classification annuelle des communes (première phrase). Cette règle a été respectée en l’occurrence. Du moins, la classification des recourantes n’a pas été modifiée entre l’arrêté de 2006 et celui de 2008. En outre, l’art. 11, deuxième phrase, LPIC, prévoit expressément la perception d’acomptes. Ce mécanisme est indispensable pour assurer la répartition régulière des montants péréquatifs et la fluidité du système. Les recourantes n’en contestent pas le principe, pas davantage que celui d’un arrêté subséquent, établissant le décompte définitif des montants à payer (art. 11, troisième phrase, LPIC). Seule est en discussion la base de calcul des arrêtés fixant les acomptes et le décompte. A ce propos, l’art. 11, deuxième phrase LPIC, dit expressément que les acomptes sont fixés en tenant compte de la «situation financière antérieure des communes». Cela explique qu’a été pris en compte, dans l’arrêté de 2006, le rendement 2005, alors que l’arrêté de 2008 est fondé sur le rendement de 2007. Cette base différente explique en partie la variation entre les acomptes et le décompte. Ce mécanisme se justifie. A l’instar de ce qui prévaut dans la taxation fiscale selon le système postnumerando, les acomptes sont établis en tenant compte de la situation prévalant au début de la période en question; c’est ce qu’exprime l’art. 11, deuxième phrase, LPIC. Le montant final dû est calculé sur une base différente, soit celle prévalant à la fin de l’exercice. Cette application en deux temps des mécanismes péréquatifs ressort clairement de l’art. 8 DLPIC (cf. arrêt GE.2007.0160 du 15 septembre 2008, consid. 4b), disposition qui prévoit expressément que le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base au calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2007 (al. 2), la classification définitive étant calculée sur la base des résultats et des taux effectifs, afférents à l’exercice en question (al. 3).
bb) Selon l’art. 11 al. 3 LPIC, le décompte final est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice. Il suit de là que le décompte aurait dû être communiqué aux communes, pour l’exercice 2007, le 30 juin 2008 au plus tard. Ce délai n’a pas été respecté en l’occurrence. Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Beaucoup de communes bouclent leurs comptes seulement au 30 juin de l’année suivante, s’agissant d’éléments déterminants pour la péréquation (comme les dépenses thématiques, par exemple). Une fois tous les éléments réunis, l’ASFICO élabore un avant-projet d’arrêté, qu’elle soumet à la Commission paritaire, laquelle a siégé au début du mois de juillet 2008, pour examiner la proposition qui lui était faite, en mesurer les incidences pour les communes, et élaborer le projet d’arrêté à l’intention du Conseil d’Etat. L’été a servi à préparer les fiches techniques, dans l’attente de l’adoption de l’arrêté par le Conseil d’Etat, ce qui n’a pu se faire qu’à la fin du mois d’août. S’il faut admettre que le délai fixé à l’art. 11 al. 3 LPIC est d’ordre, de sorte que le fait de ne pas le tenir n’entraîne pas de sanction, il n’en demeure pas moins que la situation ainsi créée a compliqué la tâche des autorités communales. Comme l’a expliqué M. Produit lors de l’audience du 30 mars 2009, la Municipalité de Coppet avait préparé le budget communal pour 2007 en prévoyant d’alimenter le fonds de péréquation par un montant équivalent à treize points d’impôts, conformément à l’art. 3 DLPIC. Si la Municipalité pouvait supposer, sur le vu de la classification de la commune, qu’un surcroît serait peut-être demandé au titre de la facture sociale, le montant en était imprévisible, faute de connaître, au moment de l’établissement du budget, le rendement de l’impôt pour 2007, ainsi que l’évolution de la facture sociale globale. Concrètement, selon la décision attaquée concernant Coppet, le boni de l’exercice devrait être intégralement affecté au surplus réclamé à la commune, au titre du décompte de la facture sociale. La décision du Conseil communal d’augmenter le taux d’impôt communal pour les besoins de la facture sociale, alors que l’exercice 2007 aurait été bénéficiaire sans le montant péréquatif supplémentaire, avait suscité l’incompréhension des citoyens de Coppet, au point qu’ils ont refusé la hausse du taux d’impôt communal par le truchement d’un référendum. La difficulté est indéniable. Elle ne tient toutefois pas à l’art. 11 al. 3 LPIC, car même à supposer que le Conseil d’Etat eut pu tenir le délai au 30 juin 2008 pour prendre l’arrêté relatif au décompte définitif de la péréquation pour 2007, il n’est pas sûr que la situation se serait présentée dans des termes différents pour les recourantes. A cela s’ajoute que les communes qui maintiennent un taux d’imposition plus bas que la moyenne cantonale, tout en disposant d’une forte capacité contributive, doivent savoir qu’elles s’exposent, à raison des critères retenus dans le système péréquatif, à des déconvenues du type de celle rencontrée en l’occurrence. Les membres des autorités communales, rompus aux arcanes des finances publiques, sont pour le surplus réputés disposer d’une capacité suffisante pour anticiper les effets des mécanismes (assurément complexes) de la péréquation intercommunale (arrêt GE.2007.0160, précité; ATF 2C_756/2008 du 15 décembre 2008).
cc) Quant à l’art. 13 LPIC, également invoqué par les recourantes, il prévoit que la classification des communes se fait annuellement. Or, tel a bien été le cas en l’espèce. Selon sa note marginale, l’art. 13 LPIC évoque un «arrêté annuel» du Conseil d’Etat, portant sur la classification. Cet intitulé est de nature à induire le justiciable en erreur, dès lors qu’il laisse supposer que le Conseil d’Etat ne rendrait qu’un arrêté par an au sujet de la péréquation – ce qui aurait pour conséquence d’empêcher que des acomptes soient prélevés avant le décompte final. Une telle interprétation, reposant sur une interprétation littérale de la loi, ne rendrait pas compte du véritable sens de celle-ci. A y regarder de plus près, l’art. 13 LPIC pose le principe de la classification annuelle des communes, incontesté en l’occurrence.
Dans un deuxième moyen tiré du principe de la légalité, les recourantes font valoir que le Conseil d’Etat n’était pas habilité à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2008, par rapport à celui de 2006.
a) La délégation de compétences législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, pas prohibée par le droit cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p. 310ss). Il est impossible de définir, une fois pour toutes, quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet une telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid. 4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid. 5c).
b) Le Conseil d’Etat est chargé de l’application de la loi (art. 15 LPIC) et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui incombe notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier les décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait violé l’art. 15 LPIC.
c) Les arrêtés de 2006 et 2008 reposent sur une base différente: le rendement de l’impôt de l’année 2005 pour le premier; le rendement de 2007 pour le second. Ils fixent les mêmes planchers et plafonds relativement aux critères de l’effort fiscal (n°1) et de la population (n°3). S’agissant du critère de la capacité financière (n°2), l’arrêté de 2006 fixe le plafond à 1'400 fr., et le plancher à 5'800 fr.; l’arrêté de 2008 retient pour sa part un plafond de 8'700 fr. et un plancher de 1'400 fr. Sur ce point, l’arrêté de 2008 est entaché d’une erreur de plume, comme les parties en ont convenu lors de l’audience du 30 mars 2009: les montants du plafond et du plancher ont été inversés. Il convient dès lors retenir que la seule différence entre les deux arrêtés tient au déplacement du plancher, pour le critère n°2, de 5'800 fr. à 8'700 fr. Les recourantes critiquent cette modification, qu’elles tiennent pour illégale; le même plancher devrait être retenu, pour les acomptes comme pour le décompte.
aa) Comme les représentants de l’Etat l’ont expliqué lors de l’audience du 30 mars 2009, la modification du plancher litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul suivante: se fondant sur le rendement de l’impôt pour 2007 qui a crû de 15% par rapport à 2005, il a été établi un montant moyen par habitant (soit 3'066 fr.). Par rapport à cette moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'174 fr., 7'202 fr. et 9'390 fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé au Conseil d’Etat de fixer le plancher à 8'700 fr., correspondant à environ deux écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Lors de l’audience du 30 mars 2009, les recourantes ont produit un graphique, illustrant sous forme de courbe les conséquences de la modification du plancher qu’elles contestent, ainsi qu’un tableau illustrant l’effet cumulé avec la double pondération des critères (cf. à ce propos l’arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9d). Les représentants de l’Etat ont, lors de l’audience, admis que ces documents avaient été établis sur une base correcte. En particulier, le graphique montre bien que le déplacement vers la droite du plancher a pour effet d’inclure dans la péréquation des communes à forte capacité. L’objectif poursuivi tendait précisément à éviter la «cassure statistique», revendiquée par les recourantes. De même, M. Fabrice Weber a fait la démonstration, lors de l’audience du 30 mars 2009, qu’à suivre la thèse soutenue par les recourantes (l’immutabilité du plancher, entre les acomptes et le décompte) leur surcroît de participation à la facture sociale aurait été réduit dans une mesure sensible. La différence aurait alors dû être répercutée sur les communes se trouvant entre le plafond et le plancher fixé pour le critère n°2 selon l'arrêté de 2006. Or, c’est précisément ce que n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point par le Conseil d’Etat. Vingt-trois communes se trouvent en-dessous du plancher selon l’arrêté de 2008, alors qu’elles n’étaient que dix selon celui de 2006, avec la précision que les recourantes, ayant reçu la note 0 dans les deux cas, se trouvent de toute manière en-deçà de cette limite.
bb) La modification du plancher pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même, au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du 30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt). Les recourantes contestent que tel soit le cas en l’espèce.
La conformité de l’arrêté de 2008 au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al. 2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres, choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2008. Quoi qu’il en soit, on ne saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.
d) En conclusion sur ce point, compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2008 produit des résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent correctement cet arrêté.
Les recourantes se plaignent d’inégalité de traitement.
a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid. 3.3 p. 254/255, et les arrêts cités).
b) A l’appui de leur détermination du 5 mars 2009, les recourantes allèguent qu’entre 2006 et 2007, la population du canton serait passée de 650'731 à 668'523 habitants. La capacité financière moyenne des contribuables aurait augmenté de 2'821 fr./habitant à 3'066 fr./habitant. Dans le même laps de temps, la facture sociale globale aurait diminué, passant de 482'470'900 fr. à 481'372'794 fr. Le montant de la facture sociale par habitant aurait diminué en proportion, de 741 fr./habitant à 720 fr./habitant. Or, la facture sociale moyenne des communes rangées dans la classe 0 aurait augmenté, de 2'387 fr. à 2'967 fr./habitant. Les recourantes prendraient ainsi en charge un montant supplémentaire de 580 fr./habitant, contrairement à l’évolution générale de la capacité fiscale et de la facture sociale. Ces considérations toutes générales ne tiennent toutefois pas compte des disparités de ressources financières entre communes, du fait que la facture sociale n’est pas répartie selon un mode linéaire et que les recourantes sont rangées dans la classe 0, ce qui justifie qu’elles soient mises à contribution dans une mesure supérieure à la moyenne. Sur ce point également, la distorsion dont se plaignent les recourantes découle de la façon dont est pris en compte le critère n°2 dans la répartition de le facture sociale, dépendant directement du taux d’impôt des recourantes, inférieur à la moyenne cantonale.
c) Les recourantes exposent que la capacité financière de Dully a diminué entre les acomptes et le décompte final pour 2007, passant de 8'927 fr. à 7'320 fr./habitant. Cet argument n’est pas déterminant, dès lors que l’on doit s’en tenir à l’évolution moyenne des ressources de l’ensemble des communes. Or, cette moyenne a augmenté, en proportion, de manière moins forte que la baisse enregistrée à Dully.
d) A l’appui de leur détermination du 5 mars 2009, les recourantes ont produit un tableau comparatif (n°5) mentionnant trente communes (soit Pizy, Genolier, Rougemont, Founex, Trélex, Corseaux, Lutry, Jouxtens-Mézery, Chavannes-de-Bogis, Borex, Henniez, Commugny, Bogis-Bossey, Perroy, Begnins, St-Saphorin-sur-Morges, Grandvaux, Vich, Pully, Le Mont-sur-Lausanne, Arzier, Ormont-Dessus, La Tour-de-Peilz, Gryon, Tolochenaz, Gland, Veytaux, Denens, Ollon et Lausanne). Celles-ci présenteraient des traits identiques à la leur, soit une capacité financière supérieure à la moyenne, mais verraient leur participation à la facture sociale diminuer, entre les acomptes et les décomptes pour 2007. Cette démonstration repose uniquement sur l’analyse de la capacité financière des communes (critère n°2) et néglige les deux autres critères qui pèsent pour 50%, et dont les plafond et plancher n’ont pas été modifiés selon les arrêtés de 2006 et 2008.
Selon les recourantes, la répartition de la facture sociale, telle qu’opérée par l’arrêté de 2008, produirait des résultats arbitraires.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité, ou qu'elle apparaisse insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p. 148, 263 consid. 3.1 p. 265/266; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153, et les arrêts cités).
b) Dans leur réplique du 15 décembre 2008, les recourantes critiquent le fait que les trois critères retenus pour la péréquation font l’objet d’une pondération, selon le mécanisme des plafonds et des planchers; en outre le coefficient géométrique retenu pour la répartition de la facture sociale fausserait l’application du système.
Le système des plafonds et des planchers, ainsi que la double pondération des critères de la péréquation qui en découle, sont conformes à la Constitution et à la loi (arrêt de la Cour constitutionnelle CCST.2006.0002, précité; arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9). De même, la Cour constitutionnelle a jugé, dans son arrêt du 30 mai 2006, que le recours à une combinaison de facteurs géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée à contercarrer certains effets pervers du système (notamment au détriment que pourrait causer une répartition purement géométrique aux communes à forte capacité financière), ne heurtait pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième paragraphe, de cet arrêt). Sur ces deux points, le Tribunal n’a pas de raison de se départir de la jurisprudence.
Tel qu’il est formulé, le grief tiré de la violation du principe de la proportionnalité, soulevé par les recourantes, se confond avec ceux fondés sur la légalité, l’égalité de traitement et la prohibition de l’arbitraire.
Le recours doit ainsi être rejeté, et les décisions attaquées confirmées. Les frais sont mis à la charge des recourantes; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions rendues le 29 août 2008 par l’Autorité de surveillance des finances communales, fixant le décompte définitif de la péréquation pour 2007 concernant les recourantes, sont confirmées.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge des recourantes.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1er mai 2009
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.