TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 janvier 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant, M. François Gillard, assesseur.
recourant
AX.________, à 1********, représenté par Alec CRIPPA, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
Objet
Loi sur l'information
Recours AX.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 25 juillet 2008 lui refusant l'accès à des documents sur la base de la LInfo
Vu les faits suivants
A. Dans le cadre d'une convention signée le 6 mai 1993, la Commune de Montreux a mis à disposition de BX.________ et AX.________ un emplacement d'environ 5m2 sur la parcelle 225, sise au lieu-dit "********", pour la construction du pavillon "B.________ sandwiches"; cette convention a fait l'objet de divers avenants successifs. Cependant, sa durée était limitée au 30 avril 2008. Les bénéficiaires ont effectivement réalisé un tel ouvrage, qui leur a permis d'écouler des aliments et des boissons.
B. Dans une correspondance du 2 août 2007 (elle précise en en-tête "Pavillon B.________ – quai ******** à 2******* – renouvellement de la convention d'utilisation du domaine public*"), la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) indique avoir
"…décidé de ne pas reconduire en l'état la location de cette surface.
En effet, à l'échéance de la convention et sur la base d'un nouveau cahier des charges, elle entend mettre au concours l'utilisation de cette parcelle privée communale".
Les époux X.________ ont rencontré des représentants de la Commune de Montreux le 3 septembre 2007; à cette occasion, ils ont fourni diverses informations d'ordre financier au sujet de l’exploitation du kiosque précité. Ils ont également indiqué qu'ils accepteraient, dans la perspective d'un renouvellement, un loyer de 4'000 fr. au maximum. Dans une lettre du 10 septembre suivant, ils ont confirmé qu'ils souhaitaient pouvoir poursuivre l'exploitation de leur pavillon au-delà de l'échéance fixée par la convention.
C. La municipalité a maintenu sa volonté de procéder à une mise au concours pour l'utilisation de la parcelle 225 dès 2008; elle a d'ailleurs procédé à une publication à cet effet dans la Feuille des avis officiels (ci-après: FAO) des 29 et 30 novembre 2007. Dans ce cadre, la municipalité a recueilli sept dossiers de candidature, en vue de l'exploitation de cette parcelle. Les époux X._________, pas plus que leur société n'ont fait acte de candidature.
Dans sa séance du 22 février 2008, la municipalité a retenu la proposition de l'hôtel Y.________.
D. a) Un différend a surgi entre les époux X., d'une part, et les exploitants de l'hôtel Y., d'autre part; il portait notamment sur une éventuelle reprise par le nouvel exploitant des installations, propriété des époux X.____. Les représentants de la municipalité n'ont cependant pas été en mesure de concilier les parties. Par lettre du 9 juin 2008, le conseil des époux X._____, l'avocat Alec Crippa, a déploré cet échec. Dans le même temps, il a invoqué la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (ci-après: LInfo; RSV 170.21) pour obtenir:
"l'(accès) à l'ensemble des documents relatifs à la mise au concours relative à la parcelle sous rubrique, publiée les jeudi et vendredi 29 et 30 novembre 2007, soit en particulier:
- les dossiers de candidature,
- tous documents de la commune relatifs au choix et à l'appréciation des candidatures,
- tous les documents relatifs et à la base de la décision finale (PV de séance, correspondance avec les candidats, etc)."
A cette demande, la municipalité, dans une lettre du 16 juin 2008, a adressé une fin de non-recevoir, en renvoyant aux art. 9, 15 et 16 LInfo. Le conseil des intéressés est revenu à la charge le 7 juillet 2008, demandant une décision formelle en application de cette loi. Par décision du 25 juillet 2008, la municipalité a rejeté la demande. Elle fait valoir que certains éléments, relatifs à l'appréciation des dossiers produits dans le cadre du concours constituent des documents de nature interne; au surplus elle considère que des intérêts privés, spécialement des secrets d'affaires s’opposent à la remise des dossiers de candidature aux requérants.
E. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Crippa le 25 août 2008, AX.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après CDAP) à l'encontre de cette décision; il conclut avec dépens, en substance à ce que la Municipalité de Montreux lui remette en consultation les documents sollicités. Quant à la municipalité, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Haldy, elle propose, avec dépens le rejet du recours. Elle a produit à cette occasion divers échanges de correspondance avec le recourant, divers extraits de procès-verbaux de ses séances (notamment celle du 22 février 2008 au cours de laquelle elle a statué sur l'issue de la mise au concours; elle y a joint une copie du dossier de candidature du concurrent qui l’a emporté; le bordereau de pièces ici en cause ne comporte en revanche pas de copie de la décision notifiée aussi bien au vainqueur du concours qu'aux concurrents qui ont été écartés). Par la suite, le juge instructeur a invité l'autorité intimée à produire le dossier complet de la cause (y compris les dossiers des candidats non retenus et les notes internes ayant conduit à la décision finale); les dossiers précités et les notes internes ont ainsi été produits peu après, mais le juge instructeur n'a pas autorisé le conseil des recourants à les consulter.
F. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
a) A teneur de l'art. 26 LInfo, les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités (al. 1); elles rendent ainsi une décision susceptible de recours à la CDAP dans les vingt jours à compter de sa notification (al. 2). En l'espèce, la décision attaquée, certes datée du 25 juillet 2008, n'a été confiée à la poste que le 28 juillet suivant et est parvenue à son destinataire le 5 août seulement. L'acte confié à la poste le 25 août 2008 est ainsi recevable à la forme.
b) La décision ici en cause statue sur le droit à l'information que le recourant déduit de l'art. 8 LInfo (voir d'ailleurs la note marginale de cette disposition), de sorte qu'il apparaît comme le destinataire de celle-ci.
Or, l'existence d'un intérêt digne de protection n'est en principe pas douteuse lorsque le recours émane du destinataire (au sens matériel) de la décision attaquée, c'est-à-dire de celui dont les droits ou les obligations constituent l'objet même de cette décision ; il est en principe légitimé à recourir du seul fait que les conclusions de sa requête ont été rejetées, au moins partiellement, par l'instance précédente (v. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 353).
La LInfo, dont le but est de permettre la libre formation de l'opinion publique, octroie à toute personne le droit d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée (cf. art. 8 LInfo). Selon l'exposé des motifs et projet de loi sur l'information (ci-après EMPL) "Les demandes d'information peuvent émaner aussi bien d'une personne physique que d'une personne morale (par ex. des sociétés privées, des fondations, des associations) que d'autres autorités" (BGC, septembre 2002, p. 2646). A titre de comparaison, l'art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Cette disposition marque, de manière un peu plus claire que l'art. 8 LInfo, l'existence d'un droit conféré à chacun, sans que le requérant ait à justifier d’un intérêt particulier, ni à expliquer l’usage qu’il entend faire de l’information sollicitée. En outre, il découle également de cette disposition que toute personne bénéficie de la légitimation active à requérir l'accès à de tels documents (voir à ce sujet Mahon/Gonin, in Brunner/Mader, éd., Öffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, no 20 ss ad art. 6 LTrans). Le requérant – qui peut donc être tout un chacun – a ainsi la faculté d'obtenir une décision portant sur ce droit d'accès (art. 6 LTrans) ce qui lui confère également la qualité pour recourir à l'encontre d'une décision négative, en tout ou partie (Häner, in Brunner/Mader, op. cit., no 2 ss ad art. 15 LTrans et 7 ad art. 16 LTrans).
Ainsi, du moment que le recourant s'est vu refuser l'information à laquelle il prétend avoir droit, il justifie d'un intérêt juridiquement protégé par la loi sur l'information – et a fortiori d’un intérêt digne de protection - à faire contrôler cette décision par la CDAP (dans ce sens, Tribunal administratif, arrêt GE.2005.0145 du 3 février 2006; voire cependant le raisonnement différent de la CDAP, arrêt GE.2007.0122, du 5 juin 2008, consid. 4).
On reproduit au préalable ci-après les art. 8 et 9 LInfo:
"Art. 8 : Droit à l'information
1. Par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public.
2. Les cas décrits au chapitre IV sont réservés.
3. Cette règle vaut aussi pour les documents officiels versés aux archives cantonales.
Art. 9 : Document officiel
1. On entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.
2. Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi."
Le droit d'accès, accordé par l'art. 8 en principe à tout un chacun, s'étend aux documents officiels; cette notion suppose réunies trois conditions : l'existence d'un document, celui-ci doit être détenu par un organisme public et il doit concerner l'accomplissement d'une tâche publique. Il va tout d'abord de soi que les éléments du dossier réunis par la municipalité dans le cadre du concours évoqué plus haut répondent à la notion de document. Il convient de s'arrêter plus longuement sur les deux autres exigences découlant de l’art. 8 LInfo.
a) Pour que l'on ait affaire à un document officiel, il n'est pas nécessaire que celui-ci ait été élaboré par l'autorité elle-même; il suffit qu'il soit détenu par elle, après lui avoir été remis par un tiers. En revanche, ne remplit pas cette condition un document de nature interne, inachevé, qui n'a servi qu'à préparer une décision, par exemple celle d'une autorité collégiale (outre l'art. 9 al. 2 LInfo précité, voire également art. 14 RLInfo).
b) Il s'agit de vérifier également que les pièces en cause ont été réunies dans le cadre de l'accomplissement d'une tâche publique. A cet égard, on aurait pu hésiter sur ce point, dans la mesure où la mise au concours concernait une parcelle qualifiée dans certaines pièces du dossier de «privée». Il reste que celle-ci fait partie du "********", lequel est clairement ouvert au public. Le conseil de la Commune de Montreux avait d'ailleurs qualifié la convention passée antérieurement avec le recourant de contrat de droit administratif (voire la pièce 8 du recourant) et il a souligné à plusieurs reprises que la décision rendue par la municipalité à l'issue du concours n'avait pas été attaquée en temps utile par le recourant, de sorte qu'elle était entrée en force. Ces différents éléments démontrent que la municipalité a constamment agi ici sur le terrain du droit public (contrat et décision fondés sur le droit public ; cette dernière ouvrant la voie du contentieux auprès de la juridiction administrative) et donc dans l'accomplissement d'une tâche publique (la réponse au recours ne fait d’ailleurs nullement valoir que l'on se trouverait ici en présence d'une activité de nature privée (voir à titre de comparaison, pour le droit fédéral, Kurt Nuspliger, in Brunner/Mader, no 21 ad. art. 5 LTrans qui indique que le principe de transparence s'applique également lorsque la Confédération agit par le biais de contrats de droit privé).
c) Dans le cas d'espèce, la municipalité fait valoir que les documents de nature préparatoire de la décision d'attribution de l'emplacement en cause présentent un caractère purement interne, de sorte qu'ils échappent au droit d'accès auquel prétend le recourant.
On constate cependant que le bordereau produit par la municipalité avec sa réponse au recours ne contient pas la, voire les décisions prises à l'issue du concours (soit la décision adressée au vainqueur, ni celle notifiée aux candidats écartés) ; il s'agit là pourtant de documents officiels. En outre, en l'absence de ces décisions, il paraît difficile d'en supputer la motivation; or, si de telles décisions ne présentent pas un fondement comparable à celui prévalant dans le domaine des marchés publics, elles devraient néanmoins indiquer sommairement les motifs pour lesquels les offres présentées ont été respectivement retenue ou écartées. Dans ces conditions, le contenu de ces décisions correspond vraisemblablement à celui de la proposition du 15 janvier 2008 de la Direction des équipements et espace public (sans l'annexe 1 comportant le tableau d'évaluation), produite en dernier lieu par le conseil de la commune, sans que la consultation requise par le recourant en soit autorisée.
Sur ce premier point, le recours doit ainsi être admis, la municipalité étant invitée à remettre en consultation au recourant l'ensemble des décisions prises à l'issue du concours, y compris la motivation de celles-ci.
Selon l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent, à titre exceptionnel, décider de ne pas transmettre des informations, de le faire partiellement ou de différer cette transmission si des intérêts privés prépondérants s'y opposent (al. 1). L'alinéa 3 mentionne au nombre de tels intérêts les secrets commerciaux (let. c). L’art. 17 LInfo règle par ailleurs en détail le refus partiel d'accès aux documents officiels; selon cette disposition, le refus ne vaut que pour la partie du document concerné par un intérêt public ou privé prépondérant (al. 1); l'organisme sollicité doit d'ailleurs s'efforcer de répondre au moins partiellement à la demande (al. 2).La LTrans, pose à son article 7, des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Selon les commentateurs, le refus d'accès (total ou partiel), doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts prépondérants, publics ou privés, protégés par cette disposition (Cottier in Brunner/Mader op. cit., no 4 à l'article 7 LTrans); cela postule donc une application restrictive de l'art. 7 LTrans; la même solution doit prévaloir pour l'art. 16 LInfo (pour une telle approche restrictive, TA GE.2005.0145, consid. 4 et 5).
Dans le cas d'espèce, le tribunal peine à déceler, dans les dossiers dont la consultation est refusée des éléments présentant le caractère de secrets commerciaux. Les candidats indiquent en effet, entre autre les types de mets qu'ils entendent offrir à leur clientèle ; ils esquissent les aménagements envisagés sur la parcelle mise à disposition et indiquent le montant de la redevance qu'ils sont prêts à offrir. Quoi qu'il en soit, il n'appartient pas au tribunal d'analyser ces documents en détail pour tenter d'isoler tel ou tel élément devant rester confidentiel. Compte tenu de la position adoptée par la municipalité, il paraît préférable de lui retourner ces documents ; celle-ci sera en outre invitée à interpeller les auteurs de ces offres, conformément à l’art. 16 al. 4 et 5 Linfo, afin qu'ils indiquent les éléments qui doivent rester confidentiels, le solde de ces documents devant pouvoir être remis en consultation aux recourants (on pourrait aussi imaginer que les auteurs de ces offres en produisent un nouvel exemplaire, expurgé des points devant rester secrets).
Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, en tant qu'il a encore un objet (la production durant la présente procédure du dossier de candidature de l'offre qui l’a a emporté répondait en effet en partie aux attentes du recourant ; ses conclusions sont, dans cette mesure, sans objet). La décision attaquée sera en conséquence annulée, la municipalité étant invitée à communiquer au recourant les décisions qu'elle a prises à l'issue du concours et à autoriser par ce dernier la consultation des dossiers produits par les candidats écartés, selon les modalités évoquées plus haut. L'arrêt sera par ailleurs rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant l'emporte sur l'essentiel de ses prétentions, avec le concours d'un conseil, de sorte qu'il a droit à des dépens, fixés à 800 francs.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 25 juillet 2008 par la Municipalité de Monteux est annulée.
III. Cette dernière est invitée à communiquer au recourant les décisions rendues à l'issue de la mise au concours publiée les 29 et 30 novembre 2007, ainsi qu'à autoriser la consultation des dossiers produits dans ce cas, mais non retenus, cela selon les modalités décrites dans les considérants.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument.
V. La Commune de Montreux doit au recourant AX.________ un montant de 800 francs (huit cents), à titre de dépens.
Lausanne, le 20 janvier 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.