TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 décembre 2008
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
X.________, à ********.
autorité intimée
Service de l'emploi, à Lausanne.
tiers intéressé
Y.________ SA, Succursale de Genève, à Genève.
Objet
Facturation de frais de contrôle
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 2 juin 2008 (facturation de frais de contrôle)
Vu les faits suivants
A. Lors de la manifestation du Comptoir Suisse 2007, qui s’est déroulée du 14 au 23 septembre 2007, X.________ a géré un stand sous l’enseigne "Z.", pour le compte de la société Y. SA, succursale de Genève. Cette succursale a pour but l’exploitation de magasins, d’établissements publics, cafés, bars, restaurants, discothèques, cabarets, hôtels, services traiteurs, livraisons à domicile, et autres activités commerciales liées au but social. Les contrats de travail passés avec les personnes engagées pour travailler à ce stand ont été signés par X.________, au nom de l’employeur "Z.________SA (en Formation)" ; cette société n’a jamais été constituée.
B. Le 20 septembre 2007, une inspectrice du Service de l’emploi, Commission de lutte contre le travail illicite dans le secteur de l’hôtellerie-restauration, a procédé à un contrôle du stand "Z.". L’inspectrice cantonale du travail a demandé à l’employeur la production de diverses pièces (dossiers complets du personnel ; documents relatifs aux impôts, aux assurances sociales, à la gestion du temps de travail et aux salaires). Ces justificatifs devaient être rassemblés en prévision d’un contrôle administratif des conditions de travail du personnel fixé au 9 octobre 2007. X. ne s’étant pas présenté à ce rendez-vous, il a été convoqué à un autre contrôle prévu le 19 novembre 2007 ; il était en outre demandé à l’employeur de produire la liste de son personnel, avec noms, prénoms, n° AVS, dates de naissance et durées des rapports de travail. X.________ a informé le Service de l’emploi qu’il ne comptait pas se rendre au contrôle fixé le 19 novembre 2007. Le motif invoqué était que l’inspectrice cantonale du travail concernée serait citée comme témoin dans le cadre d’une procédure de prud’hommes engagée par "Z." et X., et "il serait hors de question de s’entretenir avant l’audience". Il a également demandé l’identité et l’adresse de la personne qui l’avait "dénoncé". Le Service de l’emploi a fixé une troisième date pour un contrôle le 29 novembre 2007 en informant l’intéressé du risque d’une dénonciation pénale. X.________ n’a donné suite à aucune de ces convocations.
C. Le 6 mars 2008, X.________ a adressé au Service de l’emploi divers documents, en particulier des transactions conclues devant le Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne avec des anciens employés. Il a également produit des pièces susceptibles de démontrer que l’ancien syndic de la Commune de ******** chercherait délibérément à lui nuire en le dénonçant pour des faits erronés et mensongers. Les reproches dont il était l’objet seraient ainsi infondés et un contrôle administratif inutile. Par courrier du 14 mars 2008, le Service de l’emploi a demandé, dans un délai de dix jours dès réception, la production des pièces requises pour un contrôle administratif. L’intéressé n’a pas donné suite à cette requête, mais il a en revanche demandé des explications au sujet de sa dénonciation et de son dénonciateur.
D. Le 1er avril 2008, le Service de l’emploi a dénoncé pénalement X.________ – "Z.________SA (en formation)" auprès de la Préfecture de Lausanne pour avoir contrevenu à la loi sur l’emploi en refusant de fournir les informations nécessaires en cas de contrôle.
E. X.________ a transmis au Service de l’emploi le 21 avril 2008 un ensemble de documents, dont en particulier des fiches de salaire, des contrats de travail, une attestation des salaires 2007 adressée par Y.________ SA à la Caisse cantonale genevoise de compensation, et des transactions passées devant le Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne. Le 28 avril 2008, le Service de l’emploi a accusé réception de cette correspondance et il a constaté qu’il manquait encore les informations suivantes :
"• no. AVS erroné de Monsieur A.________
• no. AVS illisible de Madame B.________
• Copies des pièces d’identité et permis de séjour (s’il-y a lieu) de tous les travailleurs
• Copies des contrats de travail de Monsieur C., Monsieur D., Monsieur E., Monsieur F.
• Fiche salaire de Monsieur E.________
• Documents relatifs à la gestion du temps de travail effectif pour tous les travailleurs
• Justificatifs relatifs aux assurances sociales pour les primes de M. C.________ et M. D.________ et pour le salaire de Mme G.________"
Un délai de dix jours a été imparti à X.________ pour transmettre les éléments manquants. Le 19 mai 2008, X.________ a indiqué au Service de l’emploi que son dernier envoi comportait l’ensemble des documents réclamés. S’agissant des numéros AVS, il ne serait pas responsable des erreurs commises, les employés concernés n’ayant pas remis leur carte AVS.
F. Le 2 juin 2008, le Service de l’emploi a remis à X.________ un exemplaire du rapport d’enquête de quatorze pages établi à la suite du contrôle effectué le 20 septembre 2007 au Comptoir Suisse. Il lui a demandé de régulariser la situation à la lumière des insuffisances constatées dans ce rapport. Il ressort de ce document des lacunes sur les données fournies, en particulier concernant l’effectif du personnel, l’administration du personnel, l’horaire et la durée du travail, le salaire, les assurances sociales et le fisc. Par décision du même jour, le Service de l’emploi a facturé à X.________ les frais du contrôle effectué le 20 septembre 2007 qui s’élèvent à 825 fr. pour 11 h de travail (tarif horaire de 75 fr.). Le décompte correspond à :
"• déplacements 1.0 h
• contrôle de l’effectif et des conditions de travail (sur site) 0.5 h
• examen administratif des pièces concordantes 4.5 h
• vérifications auprès des instances concernées 2.0 h
• rédaction de courriers et rapport en relation avec le contrôle 3.0 h
Temps total du traitement administratif 11.0 h"
G. a) X.________ a contesté cette décision de facturation le 17 juin 2008 auprès du Service de l’emploi, qui a transmis le recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 23 juin 2008 comme objet de sa compétence. Il conteste l’ensemble des reproches formulés. Il soutient en outre n’être pas concerné par cette affaire, puisque la "Z." est exploitée par la société Y. SA. Le Service de l’emploi s’est déterminé sur le recours le 8 juillet 2008 en concluant à son rejet. X.________ a déposé un mémoire complémentaire le 18 juillet 2008. Il a produit une copie du "contrat de vente mobilière" portant sur "l’inventaire de la Z., du Comptoir Suisse, Stand Nr. ******** situé dans le Palais de Beaulieu à Lausanne" conclu par Y. SA le ********, qui était représentée par l’intéressé. Cette vente comprenait "la reprise de toute la décoration, des installations, de l’agencement, de la vaisselle, verrerie et accessoires se trouvant dans les locaux de la Z.________, Halle 39".
b) Le juge instructeur a demandé le 21 juillet 2008 des renseignements à la société Y.________ SA sur la nature du rapport juridique la liant à X.. Par courrier du 25 juillet 2008, Y. SA a indiqué au tribunal qu’elle était propriétaire de la "Z.", et que X. gérait cette ******** pour le compte de la société dont il était un employé. Le Service de l’emploi s’est déterminé sur cette correspondance le 7 août 2008 en demandant des renseignements complémentaires, en particulier sur les motifs pour lesquels la "Z.________ SA en formation" avait toujours constitué la raison sociale utilisée dans les relations juridiques avec les tiers. Y.________ SA a répondu le 14 août 2008 que la "Z.________ SA" n’avait en définitive pas été inscrite, car il aurait été décidé de modifier son appellation ; de toute manière, la création libre de sociétés était autorisée. Le Service de l’emploi s’est déterminé sur ce courrier le 3 septembre 2008 en indiquant que X.________ exerçait une fonction de gérant, et que c’était à lui qu’il incombait ainsi de veiller au respect des dispositions légales applicables.
H. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) La loi fédérale du 17 juin 2005 concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir (loi sur le travail au noir ; LTN ; RS 822.41), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, institue en particulier des mécanismes de contrôle et de répression (art. 1 LTN). Les cantons doivent désigner, dans le cadre de leur législation, l’organe de contrôle cantonal compétent sur leur territoire (art. 4 al. 1 LTN). La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RS/VD 822.11), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, dont la dernière modification, par la loi du 1er juillet 2008, est entrée en vigueur le 1er novembre 2008, a notamment pour but de mettre en œuvre les mesures de lutte contre le travail au noir (art. 1 al. 2 let. f LEmp). Le Service de l’emploi est l’organe de contrôle cantonal compétent au sens de la LTN (art. 72 LEmp).
On entend généralement par travail au noir (ou travail illicite) une activité salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales, soit en particulier (cf. message du Conseil fédéral du 16 janvier 2002 concernant la loi fédérale contre le travail au noir, FF 2002 3371, p. 3374) : l'emploi clandestin de travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ; l'emploi de travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires ou aux autorités fiscales ; les travaux exécutés par des travailleurs, notamment durant leur temps libre, en violation d’une convention collective. Le contrôle doit ainsi porter sur le respect des obligations en matière d’annonce et d’autorisation conformément au droit des assurances sociales, des étrangers et de l’imposition à la source (art. 6 LTN). Les personnes chargées des contrôles peuvent en particulier pénétrer dans une entreprise ou dans tout autre lieu de travail pendant les heures de travail des personnes qui y sont employées ; exiger les renseignements nécessaires des employeurs et des travailleurs ; consulter ou copier les documents nécessaires ; contrôler l’identité des travailleurs, ainsi que les permis de séjour et de travail (art. 7 al. 1 LTN). Les personnes et entreprises contrôlées sont tenues de fournir aux personnes chargées des contrôles les documents et renseignements nécessaires (art. 8 LTN). Les personnes chargées des contrôles consignent leurs constatations dans un procès-verbal (art. 9 al. 1 LTN).
En ce qui concerne plus particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 16 al. 1 LTN prévoit que les contrôles sont financés par des émoluments perçus auprès des personnes contrôlées lorsque des atteintes au sens de l’art. 6 LTN ont été constatées ; le Conseil fédéral règle les modalités et fixe le montant des émoluments. A cet égard, l’ordonnance fédérale du 6 septembre 2006 concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir (ordonnance sur le travail au noir ; OTN ; RS 822.411) précise qu’un émolument est perçu auprès des personnes contrôlées qui n’ont pas respecté leurs obligations en matière d’annonce et d’autorisation visées à l’art. 6 LTN (art. 7 al. 1 OTN). Les émoluments sont calculés sur la base d’un tarif horaire de 150 fr. au maximum pour les activités des personnes chargées des contrôles et comprennent en outre les frais occasionnés à l’organe de contrôle ; le montant de l’émolument doit être proportionné à l’ampleur du contrôle nécessité pour constater l’infraction (art. 7 al. 2 OTN). Selon l’art. 79 LEmp, les émoluments prévus par la LTN et son ordonnance d’application sont mis à la charge des personnes physiques ou morales contrevenantes par voie de décision. Le règlement d’application de la LEmp du 7 décembre 2005 (RLEmp; RS/VD 822.11.1), dont la dernière modification, par le règlement du 1er octobre 2008, est entrée en vigueur le 1er novembre 2008, prévoit à son art. 44 que les personnes contrôlées n’ayant pas respecté leurs obligations en matière d’annonce et d’autorisation visées à l’art. 6 LTN s’acquittent d’un émolument d’un montant de 100 fr. par heure.
b) Les dispositions en vigueur au moment du contrôle avaient le même contenu que le droit actuel. En effet, selon l’art. 73 aLEmp, était considérée comme illicite toute activité salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al. 1). L’art. 73 al. 2 aLEmp donnait une liste exemplative de ce qu’il fallait entendre par travail illicite. En vertu de l’art. 75 aLEmp, les personnes chargées des contrôles pouvaient en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires et notamment contrôler les permis de séjour et de travail. L’art. 77 aLEmp prévoyait que ces personnes consignaient leurs constatations relatives au travail illicite dans un rapport. S’agissant plus particulièrement du recouvrement des frais de contrôle, le Service de l’emploi pouvait, par voie de décision, mettre les frais occasionnés à la charge des employeurs, travailleurs et entreprises contrôlés (art. 79 al. 1 aLEmp). Enfin, l’art. 44 aRLEmp précisait que le recouvrement des frais de contrôle était exigé en cas d’infractions aux dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1) ; le montant des frais occasionnés était calculé en fonction du temps consacré au contrôle et à son suivi, au tarif de 75 fr. par heure (al. 2).
c) En l’espèce, le recourant soutient au préalable qu’il ne serait pas concerné par la présente cause, puisque la société Y.________ SA était propriétaire du stand " Z.". Il ressort toutefois du dossier que le recourant a exercé la fonction de gérant de cette ******** lors du Comptoir Suisse 2007 pour le compte de Y. SA, ce que cette société a confirmé au tribunal par courrier du 25 juillet 2008. Par ailleurs, seul le nom du recourant apparaît dans les documents relatifs à l’exploitation de cette ********. C’est lui qui a représenté la société Y.________ SA lors de la conclusion du contrat de vente mobilière du 30 juillet 2007 ; de même, il a signé les contrats de travail ainsi que les fiches de salaire des employés ; il a en outre comparu personnellement lors des audiences tenues par le Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne. Ses pouvoirs sont ainsi nettement plus étendus que ce qu’il prétend. Enfin, il est constaté que l’adresse administrative de la société Y.________ SA correspond à celle du recourant (cf. bas de page du courrier de Y.________ SA adressé au tribunal le 14 août 2008).
L’étendue des pouvoirs conférés au recourant n’est au demeurant pas déterminante. En effet, selon les dispositions légales applicables, les émoluments sont perçus auprès des personnes contrôlées qui n’ont pas respecté leurs obligations visées à l’art. 6 LTN (cf. art. 16 al. 1 LTN, 7 al. 1 OTN, 79 LEmp et 44 RLEmp). Il suffit ainsi de constater que le recourant dispose d’une large maîtrise de la situation de fait et qu’il lui incombait dès lors de veiller au respect des dispositions légales et conventionnelles applicables.
d) A ce sujet, le recourant conteste les reproches formulés. Pourtant, le rapport établi le 2 juin 2008 fait état de diverses lacunes en particulier au sujet des assurances sociales, des exigences de la convention collective nationale de travail et de la loi sur le travail, de la nationalité et de la validité des permis de séjour des travailleurs. L’autorité intimée a sollicité à plusieurs reprises la production de documents permettant de vérifier si les exigences légales et conventionnelles étaient respectées. Ce n’est que le 21 avril 2008 (alors que le contrôle avait été effectué le 20 septembre 2007) que le recourant a transmis à l’autorité intimée plusieurs documents, mais de manière incomplète (cf. consid. E partie en fait). Le recourant n’a ainsi pas établi que les reproches formés à son encontre étaient infondés ; au contraire, les insuffisances constatées (cf. courrier de l’autorité intimée du 28 avril 2008) sont de nature à renforcer la conviction du tribunal quant à l’irrespect des exigences légales et conventionnelles concernant les conditions de travail et de gestion du personnel mentionnées dans le rapport du 2 juin 2008. Les frais du contrôle effectué le 20 septembre 2007 doivent par conséquent être mis à la charge du recourant, conformément aux art. 16 al. 1 LTN, 7 al. 1 OTN, 79 LEmp et 44 RLEmp.
e) S’agissant du montant des frais, l’art. 7 al. 2 OTN prévoit un tarif horaire de 150 fr. au maximum. Pour sa part, l’art. 44 RLEmp fixe un montant de 100 fr. par heure. Avant sa dernière modification, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, l’art. 44 al. 2 aRLEmp prévoyait un tarif horaire de 75 fr. Ce montant, pris en compte en l’espèce par l’autorité intimée, a été jugé raisonnable par le tribunal, eu égard aux qualifications et connaissances juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle (arrêt GE.2007.0148 du 28 septembre 2007 consid. 2f et les références citées). Par ailleurs, le montant des frais de contrôle ne varie pas en fonction du caractère intentionnel ou non des infractions commises, et du type ou du nombre d’infractions aux prescriptions légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps qui a été effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif (cf. art. 7 al. 2 OTN et arrêt GE.2007.0148 précité consid. 1c et les références citées). En l’espèce, le montant de 825 fr. (pour 11 h de travail) exigé au titre de frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail au noir apparaît comme objectivement et raisonnablement proportionné à la prestation fournie par l’Etat. En effet, le décompte détaillé des heures de travail effectuées permet de constater que le temps consacré aux diverses activités énoncées reste dans des limites admissibles, en particulier eu égard aux nombreuses irrégularités constatées dans le rapport du 2 juin 2008 ainsi qu’aux multiples rappels de production de pièces.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu de ce résultat, un émolument de justice doit être mis à la charge du recourant (art. 55 al. 1 LJPA). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l’emploi du 2 juin 2008 est confirmée.
III. Les frais de justice, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant X.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.