TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 août 2008
Composition
M. François Kart, président; M. François Gillard et M. Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourants
A.X._______, à Montreux
B.X._______, à Montreux, tous deux représentés par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne
Objet
Loi sur l'information
Recours A. et B.X._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 11 mars 2008 (refus de communiquer une copie complète du rapport n° 2007.0038 du C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux)
Vu les faits suivants
A. B. et A.X., domiciliés à la rue du C. à Montreux, ont subi, le 1er janvier 2007, une infiltration d¿eau. Selon eux, cette infiltration était due à des travaux effectués par leur voisin, D._______. Ce dernier étant absent, ils ont fait appel au Centre régional de défense incendie et de secours de Montreux-Veytaux (ci après : C.R.D.I.S).
B. Le 17 janvier 2007, les intéressés ont sollicité du C.R.D.I.S une copie complète du rapport d¿intervention afin de pouvoir le produire en justice, dans le cadre d¿une procédure civile ouverte par devant le Tribunal d¿arrondissement de l¿Est vaudois.
Par lettre du 19 février 2007, la Direction du C.R.D.I.S leur a indiqué ce qui suit :
« (¿)
En réponse à votre demande, nous nous déterminons comme suit :
L¿alarme 118 des SDIS est gérée, au niveau du Canton, par la centrale de traitement des alarmes CTA, sous la responsabilité de l¿Etablissement Cantonal d¿Assurances. Nous vous invitons dès lors à vous adresser directement à ce dernier, seul habilité, cas échéant, à vous transmettre les pièces demandées.
Le rapport d¿intervention de notre SDIS est un document interne soumis à la protection des données et ne peut à ce titre vous être transmis directement.
Par contre, il va sans dire qu¿il sera immédiatement produit sur requête des autorités judiciaires si ces dernières nous en font la demande.
Il en va de même si l¿assureur de votre client nous demandait sa production. Nous le lui transmettrions alors par retour du courrier.
(¿) »
C. Le 20 juin 2007, suite à la réquisition de la Justice de Paix des districts de Vevey, Lavaux et Oron, la Commune de Montreux a remis aux époux X._______ le rapport no 2007.0038 établi par le C.R.D.I.S. Ce rapport avait au préalable fait l¿objet d¿un caviardage portant sur les noms du personnel engagé et sur les observations du chef d¿intervention afférentes au sinistre (Situation à l¿arrivée, dispositions prises, cause présumée, remarques).
D. Sur requête des prénommés, la Municipalité de Montreux leur a notifié une décision formelle le 11 mars 2008, laquelle est partiellement reprise ci-après :
« (¿) les éléments concernant les miliciens membres du corps de défense incendie et de secours de Montreux sont des informations touchant à la sphère personnelle et donc protégées par l¿art. 16 al. LInfo ;
Etant donné le caractère clairement personnel de ces informations (nom, prénom, année de naissance, montants des indemnités, entre autre), il n¿est pas nécessaire d¿argumenter plus avant leur appartenance à la sphère privée des individus.
D¿autre part, les éléments concernant l¿intervention elle-même, soit notamment les rubriques « Situation à l¿arrivée », « Dispositions prises », « Cause présumée » et « Remarques », ce sont des informations répondant à la définition de « documents internes » au sens de l¿art. 14 RInfo et donc protégées par l¿art. 9 al. 2 LInfo.
Ces quatre rubriques font l¿essentiel des informations cachées autre que celles touchant à la sphère personnelle. Leur contenu est uniquement destiné à la coordination des activités des miliciens lors de leurs interventions et à rendre compte à leur hiérarchie des missions qui leurs sont confiées. Elles sont remplies au cours de la mission et ne sont pas finalisées. Elles véhiculent notamment des informations non vérifiées et des évaluations prises dans le vif de l¿action. (¿) ».
E. B. et A.X._______ ont interjeté recours contre cette décision par acte du 31 mars 2008. Ils concluent à l¿annulation de la décision entreprise et à la délivrance du rapport complet établi par le C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux.
La Municipalité de Montreux s¿est déterminée par mémoire du 30 avril 2008 et conclut au rejet du recours. Elle a notamment allégué ce qui suit :
« Tout d¿abord, les informations en cause contenues dans le rapport d¿intervention constituent un document interne soustrait en vertu de l¿art. 9 al. 2 LInfo au droit à l¿information. Conformément au texte de cette disposition et à la jurisprudence y relative (¿), le droit à l¿information ne concerne pas les documents internes à l¿administration. En l¿espèce, toutes les informations relatives au personnel engagé, nécessaires pour calculer la solde, ainsi que les observations émises le cas échéant par le chef d¿intervention, destinées au personnel de service dans l¿hypothèse en particulier d¿une nouvelle intervention, constituent des éléments à usage purement interne du service, le chef d¿intervention devant rendre rapport à son service sur ces éléments.
(¿)
Par surabondance, des intérêts prépondérants au sens des art. 16 et 17 LInfo justifieraient le cas échéant la décision de refus partiel de communiquer les informations sollicitées par les recourants.
En effet, les intérêts privés des membres du personnel du C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux s¿opposent à ce que soient divulguées au public les indications relatives à leur engagement ou les observations personnelles du chef d¿intervention destinées au fonctionnement du service. Ces informations ne concernent en rien le public, les intérêts privés du personnel du C.R.D.I.S. sur les conditions de leur engagement devant être préservées ».
Sur réquisition du juge instructeur, la Municipalité a déposé au dossier le rapport complet d¿intervention le 26 mai 2008.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 5 juin 2008. Ils ont notamment précisé que la divulgation des noms des intervenants pouvait être écartée, ces informations ne faisant pas l¿objet de leur demande.
L¿autorité intimée s¿est encore déterminée le 27 juin 2008.
F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l¿art. 26 de la loi sur l¿information au public du 24 septembre 2002 (LInfo ; RSV 170.21), le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.
Pour s¿opposer à la transmission aux recourants de la totalité du rapport du C.R.D.I.S, l¿autorité intimée allègue tout d¿abord qu¿il s¿agit d¿un document interne au sens de l¿art. 9 al. 2 LInfo, et qu¿à ce titre il est soustrait du droit d¿information. Elle motive sa position par le fait que les informations relatives au personnel engagé « nécessaires pour calculer la solde » ainsi que les observations émises par le chef d¿intervention « destinées au personnel de service dans l¿hypothèse en particulier d¿une nouvelle intervention » constituent des éléments à usage purement interne au service.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l¿opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l¿information du public et des médias sur l¿activité des autorités, notamment l¿information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Aux termes de l¿art. 2 al. 1 LInfo, cette loi s¿applique au Grand Conseil (let. a), au Conseil d¿Etat et à son administration (let. b), à l¿ordre judiciaire et à son administration (let. c), aux autorités communales et à leurs administrations (let. d).
La LInfo distingue l¿information transmise d¿office par les autorités et l¿information transmise sur demande. S¿agissant de cette dernière, elle prévoit ce qui suit :
Art. 8 Droit à l'information
1 Par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public.
2 (¿)
3 (...)
Art. 9 Document officiel
1 On entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.
2 Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi.
Art. 10 Forme de la demande
1 La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme. Elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché.
2 (¿)
Art. 15 Autres lois applicables
1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.
Art. 16 Intérêts prépondérants
1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :
a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué en est informée.
b) pour ce qui est de la notion de « documents internes », l¿art. 9 al. 2 LInfo est complété par l'art. 14 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo ; RSV 170.21.1) qui précise :
«Sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale ».
La structure de la loi suppose qu'il convient tout d'abord de distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" selon l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents (apparemment "officiels » également) dits "internes", qui sont exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo et constitués notamment par les "notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs". Au sujet des documents internes, l'exposé des motifs et projet de loi relatif à la LInfo (ci après : l¿EMPL), qui cite comme exemple les notes et courriers qui s'échangent entre Conseillers d'Etat et collaborateurs, indique qu'ils sont exclus du principe de transparence parce qu'il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (BGC septembre-octobre 2002 p. 2649). Il est précisé que cette exception s¿inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral, soit en particulier de l¿ATF 115 V 297. Dans cette affaire, il s¿agissait de déterminer l¿étendue du droit de consulter le dossier dans le domaine de l¿assurance-accident au regard des dispositions de procédure de la LAA, des art. 26 à 28 PA et de l¿art. 4 Cst. et de définir le traitement des pièces internes de l¿administration. Le Tribunal fédéral a ainsi défini les documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou inachevé. Cette limitation au droit d'information doit, selon le Tribunal fédéral, assurer qu'au-delà des pièces décisives du dossier et des décisions prises par l'administration, la formation de l'opinion interne de celle-ci ne soit pas portée à la connaissance du public. Là encore, la Linfo s¿est inspirée de cette définition dans le cadre de la rédaction de l¿art. 14 RInfo. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne constituent pas des documents internes, leur consultation faisant partie du droit d'être entendu ("Keine internen Akten sind verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen; diese unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser Ausnahmen das Recht einschliesst, an Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergebnis zu äussern"). Cette jurisprudence traite du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière du droit d¿être entendu déduit de l¿art. 4 de la Constitution fédérale de 1874. Elle n¿est donc pas transposable telle quelle au cas d¿espèce. Toutefois, les notions de « documents internes » ou de documents « devant permettre la formation de l¿opinion de l¿autorité » telles que définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par le législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RInfo pour servir à leur interprétation.
Le Tribunal administratif (devenu Cour de droit administratif et public du Tribunal Cantonal dès le 1er janvier 2008) a également considéré que le caractère de document interne devait être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l¿autorité dans un cas d¿espèce (GE.2003.0127 du 15 août 2006). Dans un arrêt GE.2005.0145 du 3 février 2006, le tribunal s'est référé à un "Rapport sur la mise en ¿uvre de la loi vaudoise sur l'information en 2004" de la Commission restreinte de médiation prévue par l'art. 36 RLInfo ainsi qu'à une prise de position du Conseil d'Etat du 7 juillet 2005 relative à ce rapport. Il a constaté dans cet arrêt que selon les autorités, la notion de document interne servant à la formation de l¿opinion et de la décision de l¿autorité doit être interprétée de manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l¿information. On relève que ceci va dans le sens des objectifs et principes à la base de la LInfo, notamment celui de « la transparence », au sujet desquels le Conseil d¿Etat s¿exprimait comme suit dans l¿EMPL :
« (¿) Le principe de la transparence a pour corollaire une « présomption de publicité ». Ainsi, un document peut en principe être rendu public, et c¿est seulement si des intérêts publics ou privés prépondérants ou un texte légal empêchant cette diffusion que celle-ci n¿a pas lieu. C¿est pour cela que l¿on parle de la « présomption de publicité » en lieu et place de la « présomption de secret » et que l¿on y voit une inversion du schéma dans le fonctionnement de l¿administration. Il en résulte que la non transmission d¿informations doit être l¿exception et que toute notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi » (BGC septembre-octobre 2002 p. 2638).
a) En l¿occurrence, il ne fait aucun doute que le rapport litigieux est un document officiel au sens de l¿art. 9 al. 1 LInfo. Il s¿agit d¿un document établi par une autorité publique le C.R.D.I.S. étant un service intercommunal, qui est achevé ¿ on rappelle à cet égard qu¿il contient la date, l¿heure le lieu, le motif d¿intervention, l¿effectif engagé, la situation, les mesures prises etc. et qu¿il est signé par le commandant et le chef d¿intervention- et qui concerne l¿accomplissement d¿une tâche publique.
b) Il convient maintenant d¿examiner si le rapport litigieux doit être considéré comme un « document interne » au sens de l¿art. 9 al. 2 LInfo. A cet égard, on note que le rapport d¿intervention en cause ne saurait être assimilé à une simple note ou autre avis personnel. Il s¿agit en effet d¿un rapport formel qui concerne le déroulement d¿une intervention en relation avec un sinistre et qui ne contient rien d¿autre que des considérations de fait afférentes à celui-ci. En outre, on ne voit pas en quoi il servirait à la formation de l¿opinion interne de l¿autorité. Il ne contient notamment aucune appréciation politique ou analyse (par exemples de variantes) destinées à orienter l¿autorité en vue d¿une décision ultérieure. Au surplus, ce document n¿est pas destiné à l¿usage purement interne du C.R.D.I.S. puisqu¿il est susceptible d¿être transmis à l¿assureur (cf. lettre du 19 février 2007 de la Direction du C.R.D.I.S.). Aussi, le fait qu¿il puisse contenir des éléments susceptibles de servir à l¿usage du service (on pense en particulier aux heures effectuées par les intervenants permettant de calculer le solde leur revenant) ou qu¿il serve à la coordination des activités des sapeurs-pompiers n¿en fait pas un document interne.
a) L'EMPL définit les intérêts privés prépondérants comme suit :
« Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d¿idées, la transmission d¿un document contenant des noms de personnes n¿est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l¿objet d¿une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d¿une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1952 qui les définit comme suit :
Les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales ;
La santé, la sphère intime ou l¿appartenance à une race ;
Les mesures d¿aide sociale ;
Les poursuites ou sanctions pénales et administratives. »
b) En l¿occurrence, la municipalité n¿explique pas vraiment en quoi les intérêts du personnel ayant participé à l¿intervention seraient lésés par la communication à un tiers d¿un rapport dans lequel figure leur nom. On rappelle en préambule que la seule communication de noms n¿est pas en soi une atteinte à la sphère privée. De nombreux collaborateurs de l¿Administration voient leur nom apposé sur un document remis au public. Ainsi en va-t-il notamment des membres de la police dont l¿identité apparaît clairement sur les rapports de police remis aux personnes concernées. Or, il n¿y a a priori guère de justification à traiter différemment un membre du corps des sapeurs-pompiers. On ne saisit dès lors pas en quoi la sphère privée des intéressés serait atteinte par la transmission de leur nom lors d¿une intervention en particulier, étant encore précisé que le document litigieux ne contient pas d¿autres informations personnelles, en particulier ni l¿âge, ni le traitement alloué. Certes, dans un arrêt récent (GE.2007.0122 du 5 juin 2008), la Cour de droit administratif et public a considéré que la communication de l¿identité des pompiers ayant participé à une intervention se heurtait aux intérêts privés prépondérants de ces derniers. Il s¿agissait toutefois d¿un cas particulier dès lors que la personne qui demandait la transmission des informations, dont le bâtiment avait été entièrement incendié, avait laissé entendre qu¿elle pourrait engager des poursuites pénales à l¿encontre des personnes ayant participé à l¿intervention. La Cour avait ainsi considéré qu¿il existait un risque que les citoyens rechignent à s¿engager dans le corps des sapeurs-pompiers s¿ils devaient escompter d¿être poursuivis pénalement, une telle retenue pouvant compromettre l¿intérêt public lié à une lutte efficace contre le feu (GE.2007.0122 précité consid. 6).
Dans le cas d¿espèce, dès lors que les requérants demandent la production du rapport d¿intervention dans le cadre d¿un litige civil les opposant à leurs voisin, le contexte est différent de celui de l¿arrêt GE.2007.0122 précité et on ne voit pas en quoi la communication de l¿identité des pompiers ayant participé à l¿intervention peut poser problème. Cela étant, cette question peut demeurer ouverte dès lors que les recourants ont indiqué dans leurs observations complémentaires du 5 juin 2008 que la communication des noms des différents intervenants ne faisait pas partie de leur demande, admettant ainsi que le caviardage des noms du personnel engagé soit maintenu et précisant implicitement leurs conclusions en conséquence.
c) L¿autorité intimée s¿oppose également à la divulgation des informations relatives à l¿intervention elle-même, soit les rubriques « Situation à l¿arrivée », « Dispositions prises », « Cause présumée » et « Remarques » en soutenant que ceci violerait également la sphère privée du personnel.
Là encore, sa motivation est peu développée. Le tribunal constate pour sa part qu¿il s¿agit d¿observations objectives décrivant la situation à l¿arrivée telle qu¿elle a été perçue par le chef d¿intervention, lequel expose les mesures prises afin de circonscrire ou d¿éradiquer le sinistre, établit une cause présumée qui, comme sont nom l¿indique, n¿est qu¿une cause supposée, et annote, dans la rubrique « Remarques » une donnée générale connue. Le rapport ne contient en revanche ni descriptions de comportement ni données personnelles relatives aux intervenants.
En conclusion, l¿intérêt privé qui pourrait s¿opposer à la divulgation des renseignements caviardés par l¿autorité intimée n¿est pas établi. En conséquence, le rapport d¿intervention doit être transmis aux recourants dans son intégralité, sous réserve de l¿identité des intervenants.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 11 mars 2008 par la Commune de Montreux est réformée en ce sens que le rapport d¿intervention no 2007.0038 du C.R.D.I.S. Montreux-Veytaux est communiqué à B. et A.X._______ dans son intégralité, sous réserve de l¿identité des intervenants.
III. L¿arrêt est rendu sans frais.
IV. La Commune de Montreux versera à B. et A.X._______ la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 août 2008
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.