TRIBUNAL CANTONAL Cour de droit administratif et public
Décision incidente sur effet suspensif du 26 janvier 2008
Composition
Mme Danièle Revey, juge instructeur
recourant
Alain-Valéry POITRY, à Nyon, représenté par Me Nicolas ROUILLER, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Nyon, représentée par Me Mercedes NOVIER, avocate, à Lausanne,
autorité concernée
Conseil d'Etat, représenté par le Département de l'intérieur, Secrétariat général, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Divers
Recours Alain-Valéry POITRY c/ décision de la Municipalité de Nyon du 20 décembre 2007 radiant son syndic, Alain-Valéry Poitry, du rôle des électeurs de ladite commune, et lui indiquant que son mandat politique prend fin simultanément
Vu les faits suivants
A. En juin 2006, Alain-Valéry Poitry, alors syndic de Nyon depuis plusieurs années et domicilié dans cette commune, a acquis avec son épouse un bien-fonds au chemin de la Redoute 57, sur le territoire de la commune de Prangins. Il y a construit une villa et, à la fin août 2007, les conjoints y ont emménagé avec leur dernier fils âgé de seize ans (cf. mémoire de recours, ch. IV/4 p. 12).
B. Le 21 novembre 2007, dans le cadre de sa compétence générale en matière de surveillance des communes, le Conseil d'Etat a adressé un courrier à la Municipalité de Nyon, constatant qu'Alain-Valéry Poitry avait son domicile politique sur le territoire de la commune de Prangins et sommant la municipalité de radier l'intéressé du rôle des électeurs dans un délai de cinq jours à réception de ce courrier. En outre, le Conseil d'Etat relevait que "l'éligibilité, comme le droit de vote, dépendant de l'inscription sur ce registre, M. Alain-Valéry Poitry sera dès lors réputé démissionnaire."
C. Par décision du 20 décembre 2007, la Municipalité de Nyon a prononcé la radiation d'Alain-Valéry Poitry du rôle des électeurs avec effet au lendemain. Elle a en outre indiqué à l'intéressé que son mandat politique de syndic prenait fin simultanément. Elle retenait notamment qu'Alain-Valéry Poitry ne résidait plus à Nyon, mais à Prangins; le fait d'exercer une activité professionnelle ou de payer ses impôts dans une commune ne donnait pas droit à être inscrit dans le registre des électeurs.
L'intéressé a alors quitté la municipalité.
D. Agissant le 7 janvier 2008, Alain-Valéry Poitry a formé recours contre la décision de la municipalité du 20 décembre 2007 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision attaquée, très subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle prononce que son mandat politique prenait fin simultanément. Il requérait en outre l'octroi de l'effet suspensif.
Le 10 janvier 2008, à réception du recours, la juge instructeur a accordé l'effet suspensif à titre préprovisionnel.
Alain-Valéry Poitry a ainsi recommencé à siéger et à présider la municipalité.
E. Le 21 janvier 2008, la municipalité a déposé sa réponse au recours, tant sur le fond que sur l'effet suspensif. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 20 décembre 2007. Elle a requis le retrait de l'effet suspensif accordé au recours à titre préprovisionnel et le refus de tout effet suspensif.
Le Conseil d'Etat s'est exprimé à la même date, également quant au fond et à l'effet suspensif. Il a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à la transmission du recours à l'autorité compétente (soit de son avis à la Cour constitutionnelle), très subsidiairement au rejet du recours. Il a sollicité principalement le retrait de l'effet suspensif octroyé au recours à titre préprovisionnel, respectivement le refus de l'effet suspensif à titre provisionnel. Subsidiairement, il a demandé que l'effet suspensif accordé à titre préprovisionnel soit confirmé en ce sens que les opérations relatives à l'organisation d'une élection complémentaire à la Municipalité de Nyon soient suspendues jusqu'à ce que le tribunal ait rendu son arrêt sur le fond; l'effet suspensif devait en revanche être retiré s'agissant du fait que le recourant était considéré comme démissionnaire, respectivement l'effet suspensif à titre provisionnel devait être refusé.
Les dossiers de la municipalité et du Conseil d'Etat (y compris celui du Préfet) ont été produits simultanément.
Le recourant s'est exprimé spontanément par télécopie et courrier du 23 janvier 2008. La municipalité y a répondu par télécopie et courrier du lendemain, ce qui a conduit le recourant à se déterminer derechef par télécopie et courrier du 25 janvier suivant.
Les arguments des parties relatifs à la question de l'effet suspensif seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Selon l'art. 45 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise d'office ou sur requête par le magistrat instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée (arrêt du Tribunal administratif RE.1992.0019 du 9 juin 1992). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (RE.1999.0005 du 16 avril 1999; Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217 ss, spéc. p. 223). A défaut, le recourant serait privé de la possibilité de faire trancher le problème de fond avant de subir l'atteinte qu'il prétend être portée à ses intérêts par la décision attaquée. L'effet suspensif peut cependant être refusé lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la décision (RE.1992.0018 du 4 juin 1992).
L'effet suspensif peut aussi être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal fondé (RE.2004.0020 du 14 juillet 2004; RE.1992.0040 du 9 novembre 1992; RE.1991.0009 du 11 octobre 1991).
En l'espèce, il sied d'examiner en premier lieu les chances de succès du recours au fond.
a) A teneur de l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01), le domicile politique est la commune où l'électeur a son domicile civil et s'est annoncé à l'autorité locale. L'art. 5 al. 2 LEDP subordonne la qualité d'électeur en matière communale à la condition que l'intéressé ait son domicile politique dans la commune. D'après l'art. 6 LEDP, chaque commune tient un rôle des électeurs (al. 1); la municipalité radie d'office les électeurs qui cessent de remplir les conditions légales (al. 3). L'art. 97 al. 1 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit que les membres des municipalités doivent avoir et conserver leur domicile, aux termes du Code civil, dans la commune où ils exercent leurs fonctions (al. 1). Selon l'art. 23 du Code Civil, le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir.
A première vue, le domicile politique et civil du recourant est manifestement au chemin de la Redoute 57, sur le territoire de la commune de Prangins, là où il a acquis une propriété avec son épouse, où il a construit une villa et où, selon ses propres dires, les conjoints ont emménagé avec leur fils cadet. Il est fort douteux que son étude d'avocat sise à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon puisse, même "équipée pour faire officedepied à terre" (cf. mémoire de recours, ch. IV/4 p. 12), être tenue pour son domicile au sens de l'art. 23 CC. Il en va de même du logement dont le recourant "dispose, en cas d'exigence", à l'avenue Alfred Cortot à Nyon (mémoire de recours, loc. cit.).
Dans ces conditions, il apparaît prima facie manifeste que l'intéressé n'a plus son domicile politique et civil dans la commune de Nyon. Peu importe à cet égard que sa maison soit immédiatement frontalière de dite commune. Il s'ensuit à première vue qu'il a perdu sa qualité d'électeur de la commune de Nyon.
b) Selon l'art. 97 al. 2 LC, s'ils perdent la qualité d'électeurs, les membres d'une municipalité sont réputés démissionnaires; la municipalité en informe immédiatement le bureau du conseil.
Le recourant ayant perdu sa qualité d'électeur de la commune de Nyon, il doit être réputé démissionnaire. Par conséquent, prima facie, il ne peut plus être considéré comme un membre de la municipalité de dite commune.
Certes, le recourant affirme en substance que la condition de domicile à laquelle est subordonné le mandat de syndic devrait être assouplie par voie d'interprétation conforme au droit supérieur. A première vue, cette argumentation apparaît toutefois manifestement mal fondée. En effet, selon l'art. 39 al. 2 Cst. féd., "les droits politiques s'exercent au lieu de domicile. La Confédération et les cantons peuvent prévoir des exceptions". Or, le canton de Vaud n'a précisément pas prévu d'exceptions susceptibles d'être prises en considération en l'espèce, notamment pas pour les membres des municipalités, ainsi qu'en atteste le texte clair de l'art. 97 LC, qui renvoie sans ambiguïté à l'art. 23 CC. De surcroît, prima facie, la liberté d'établissement garantie par l'art. 24 Cst. féd., l'art. 24 Cst.-VD ou l'art. 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politique du 16 décembre 1966 (Pacte-ONU II; RS 0.103.2) n'interdit pas au législateur d'imposer au syndic d'une municipalité la règle du domicile politique et civil dans sa commune; il n'apparaît à première vue pas disproportionné d'exiger d'un tel élu qu'il réside dans la commune qu'il gère et qu'il représente (cf. ATF 128 I 34). A priori, les droits politiques garantis par l'art. 34 Cst. féd., les art. 32, 74 à 77 et 142 Cst.-VD ainsi que par l'art. 25 Pacte-ONU II ne plaident pas davantage en faveur de la thèse du recourant.
c) Les griefs du recourant relatifs à la protection de la bonne foi - la municipalité ayant selon lui "attendu la mise en oeuvre de ses projets, leur achèvement et le transfert effectif de résidence pour prononcer sa sanction sous la pression du canton" - ne sont a priori pas décisifs. En particulier, le recourant, avocat, ne pouvait ignorer le texte de l'art. 97 LC et devait pour le moins s'interroger sur sa portée à son égard.
d) S'agissant de la conclusion très subsidiaire du recours tendant à ce que la décision attaquée soit annulée dans la mesure où elle prononce que le mandat politique du recourant prend fin "simultanément", elle doit également être tenue prima facie pour manifestement mal fondée, ici aussi au vu du texte clair de l'art. 97 LC, qui ne prévoit pas de délai de transition, et sans compter la position de la municipalité quant à sa capacité à oeuvrer sans le recourant jusqu'à droit connu sur le sort du recours (cf. consid. 3 infra). Il n'est par ailleurs pas inutile de rappeler que le recourant a emménagé à Prangins en août 2007, soit environ quatre mois avant que la municipalité ne rende la décision attaquée.
e) Le recours apparaissant d'emblée manifestement mal fondé, l'effet suspensif doit être refusé.
Pour le surplus, on peut s'interroger sur l'existence d'un intérêt public prépondérant en faveur de l'octroi de l'effet suspensif au recours. En particulier, si le recourant évoque à cet égard, entre autres arguments, un souci de bon fonctionnement de la municipalité pendant la procédure de recours, cette autorité est à ce jour d'un avis différent. Selon sa réponse en effet (ch. B/3 p. 4 s.), "les arguments du recourant concernant un soi-disant intérêt public à ce qu'il demeure syndic pour le bon fonctionnement de la ville sont sans pertinence." Plus précisément, toujours selon la municipalité, en l'absence du recourant, "on voit mal en quoi des difficultés pourraient survenir, pendant la durée de la procédure, pour assurer les tâches de l'exécutif."
La question de savoir si la pesée des intérêts pourrait conduire à l'octroi ou au refus de l'effet suspensif souffre néanmoins de demeurer indécise, dès lors que la demande d'effet suspensif doit de toute façon être rejetée pour le motif précité (cf. consid. 2).
On précisera enfin qu'il appartient aux autorités de décider de suspendre l'organisation d'une procédure d'élection complémentaire jusqu'à droit connu sur le sort du recours, ou de poursuivre pareille démarche, à leurs risques et périls.
Vu ce qui précède, la requête du recourant tendant à l'octroi de l'effet suspensif au recours est refusée. Cette décision ne préjuge pas de l'arrêt au fond à rendre par la cour compétente du Tribunal cantonal.
Par ces motifs
le juge instructeur
décide:
I. L'octroi de l'effet suspensif est refusé.
Lausanne, le 26 janvier 2008
Le juge instructeur:
Danièle Revey
La présente décision peut faire l'objet, dans les dix jours suivant sa notification, d'un recours incident à la Cour de droit administratif et public. Ce recours s'exerce par acte écrit, brièvement motivé (art. 50 et 51 LJPA).