CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 décembre 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière
recourant
X., à 1., représenté par Me Stefano FABBRO et Me Joëlle VUADENS, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de 1._______, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxis
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 7 mai 2007 (refus d'une autorisation de type B pour taxis et retrait du carnet de chauffeur de taxis auxiliaire pour une durée de deux ans)
Vu les faits suivants
A. X._______, ressortissant suisse né le 25 mai 1946, est titulaire d'un permis de conduire les véhicules automobiles depuis le 2 février 1965 pour les catégories A, A1, B1, F, G et M, depuis le 12 juin 1967 pour les catégories B, BE, D1, D1E et DE, depuis le 1er septembre 1969 pour C, C1, C1E et CE, depuis le 5 juillet 1971 pour la catégorie DE et depuis le 28 octobre 2003 pour la catégorie D.
L'intéressé travaille en qualité de chauffeur (auxiliaire) d'un car destiné aux transports scolaires auprès de A., Taxis B., à 2._______, depuis plusieurs années (à titre indépendant depuis le 1er janvier 2007); il exerce cette activité pour cette entreprise les lundis, mardis, jeudis et vendredis (16 tournées scolaires 38 semaines par année).
En outre, X._______ est au bénéfice d'un carnet de conducteur de taxis délivré le 16 septembre 2003 par la Ville de 1.. Depuis cette date, il a travaillé à chez C. à 1._______ (Taxis D.) comme chauffeur de taxi jusqu'au 20 juin 2005. Ensuite, il a œuvré en qualité de chauffeur de taxi auxiliaire du 21 juin au 15 décembre 2005 chez E., Taxi F., puis chez G., frère de E._______ pendant les vacances scolaires, ainsi qu'un samedi et dimanche sur deux. Enfin, l'intéressé est détenteur d'une voiture de tourisme pour le transport professionnel de personnes.
B. X._______ a déposé le 23 novembre 2006 auprès de la Police de 1._______ une demande tendant à l'octroi d'une concession de taxi de type B (sans permis de stationner sur le domaine public).
Le 6 décembre 2006, la Direction de la sécurité publique et protection de la population de la Ville de 1._______ (ci-après: la direction de la sécurité publique) a demandé à X._______ des renseignements complémentaires relatifs à sa situation professionnelle, sa raison sociale, ses locaux et places de parc. Elle a sollicité en outre une attestation de l'Office des poursuites, ainsi qu'un extrait de son casier judiciaire.
Le 9 février 2007, X._______ a donné suite à la requête précitée. Il résulte de l'extrait du casier judiciaire suisse du 10 janvier 2007, qu'il a été condamné le 3 janvier 2006 par le Juge d'instruction de la Côte pour violation des règles de la circulation routière, conducteur se trouvant dans l'incapacité de conduire (véhicule autom,. taux d'alcoolémie qualifié) à une peine d'emprisonnement de deux mois avec sursis pendant un délai d'épreuve de 5 années et à une amende de 500 francs.
Selon des pièces produites ultérieurement, cette condamnation était motivée par une infraction commise le 30 juin 2005 qui a amené X._______ à la Consultation d'alcoologie PMU à Lausanne les 2, 8 et 16 août 2005 et le 13 septembre 2005. A teneur de l'attestation établie le 7 octobre 2005 par les médecins de la consultation précitée, l'intéressé n'avait pas, d'après les critères du Diagnostic and Statistical Manuel "DSM-IV", "les critères suffisants pour une dépendance à l'alcool"; néanmoins, vu ses trois retraits de permis pour alcool au volant (recte: cinq entre 1982 et 2005, cf. lettre G supra), il fallait retenir "un critère pour un abus d'alcool"
C. Le 20 février 2007, la direction de la sécurité publique, sous la signature du municipal en charge de cette direction et du remplaçant du commandant, a signifié à X._______ qu'elle ne pouvait pas présenter à la municipalité sa demande d'une concession de taxi type B en raison de son antécédent judiciaire et qu'elle avait également décidé de lui retirer son carnet de conducteur de taxi auxiliaire jusqu'au 3 janvier 2011 (soit cinq ans à compter de la date de sa condamnation du 3 janvier 2006).
Le 3 avril 2007, X._______, agissant par l'intermédiaire de son conseil, a invité la direction de la sécurité publique à rendre une décision munie des voies et délai de recours, ce qu'elle a fait le 13 avril 2007.
D. X._______ a saisi le 23 avril 2007 la Municipalité de 1._______ (ci-après: la municipalité) d'un recours dirigé contre la décision rendue le 13 avril 2007 au terme duquel il a conclu à l'annulation de la décision précitée et à la transmission de son dossier à la direction de la sécurité publique pour qu'elle examine sa demande de concession.
E. Par décision du 7 mai 2007, la municipalité a confirmé pour l'essentiel le prononcé de sa direction de la sécurité publique, sous réserve du délai "pour présenter une nouvelle demande", qu'elle a ramené de cinq à deux ans.
A l'appui de sa décision, la municipalité a retenu que l'intéressé ne jouissait pas d'une bonne réputation. Elle s'est référée à cet égard à ses antécédents (judiciaire et administratifs) ainsi qu'à des renseignements obtenus auprès de certains employeurs morgiens de l'intéressé (exposés dans la décision et contestés en procédure par le recourant).
F. Par acte du 31 mai 2007, X._______ a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité du 7 mai 2007, concluant, avec dépens, à l'annulation de celle-ci, à l'octroi d'une concession de type B et à ce que son carnet de conducteur de taxi auxiliaire ne lui soit pas retiré.
En substance, le recourant conteste l'exactitude des renseignements donnés sur son compte par deux de ses anciens employeurs morgiens et insiste surtout sur le fait qu'il a la confiance de A._______ avec lequel il travaille depuis plusieurs années. Celui-ci lui confie en effet la conduite d'un car articulé de 18 m permettant de transporter 110 enfants, à raison de trois fois par jour de leur domicile à leur centre scolaire. Il considère que l'affaire survenue le 30 juin 2005 ne saurait justifier les mesures aussi graves prises à son encontre alors qu'il a fait la preuve qu'il ne souffre d'aucune dépendance.
L'effet suspensif a été accordé à titre préprovisionnel le 1er juin 2007 en ce sens que X._______ a été provisoirement autorisé à conserver son carnet de conducteur auxiliaire pendant la durée de la procédure cantonale de recours.
Dans sa réponse du 25 juillet 2007, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours dirigé contre son refusde délivrer la concession sollicitée et "le retrait du carnet de conducteur de X._______ pour une durée de deux ans".
G. Selon le dossier fourni par le Service des automobiles et de la navigation (SAN), X._______ a fait l'objet des mesures administratives suivantes:
• Son permis de conduire lui a été retiré, par décision du 27 décembre 1982, pour une durée de quatre mois, pour ivresse au volant et dérobade à la prise de sang, à la suite d'un accident survenu le 16 mars 1982;
• Son permis de conduire lui a été retiré, par décision du 23 février 1987, pour une année dès le 4 janvier 1987 pour récidive d'ivresse au volant (1,73 g o/oo); cette mesure a pris fin le 23 octobre 1987 à la faveur d'une restitution conditionnelle du permis après un contrôle d'abstinence de toute consommation d'alcool d'un peu plus de cinq mois;
• Son permis de conduire lui a été retiré, par décision du 21 janvier 1991, pour une durée de deux ans dès le 23 juin 1990 pour ivresse au volant (entre 1,95 et 2,16 g o/oo; cf. ordonnance du Juge Informateur du 20 décembre 1990) suivie d'un accident;
• Son permis de conduire lui a été retiré à titre préventif, par décision du 27 juin 1994, à la suite de la saisie de ce document par la police le 3 juin 1994 à la suite d'une nouvelle ivresse au volant (1,62 g o/oo); un retrait de permis d'une durée de 32 mois dès le 3 juin 1994 s'est substitué le 31 octobre 1994 au retrait préventif et la levée de la mesure a été subordonnée à la réussite d'un examen théorique et pratique de conduite. On ignore la date à laquelle il a réobtenu le droit de conduire. Il a en tous cas subi, avec succès, le 28 octobre 2003 une course de contrôle au volant d'un véhicule catégorie D.
• Son permis de conduire lui a été retiré pour quatre mois du 30 juin au 29 octobre 2005 pour conduite en état d'ivresse (1,45 o/oo avec perte de maîtrise du véhicule due à un objet involontairement placé sous la pédale des freins, avec accident). C'est cette infraction qui a également donné lieu à la condamnation pénale précitée du 3 janvier 2006.
H. Le recourant a produit le 15 août 2007 un certificat de travail et de salaire établi par A._______.
I. La cause a été reprise par la juge soussignée à la suite d'une redistribution interne des dossiers.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Le recours a été déposé en temps utile et remplit les conditions formelles requises.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.).
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. D'après l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud, les communes vaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public (let. a) et en matière d'ordre public (let. e). L'art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) prévoit en outre que les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis. Faisant usage de la compétence législative que lui confèrent la Constitution vaudoise et le droit cantonal, le Conseil communal de la commune de 1._______ a adopté les 27 janvier et 1er avril 1981 un "règlement sur le Service des taxis de la Ville de 1._______" approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mai 1981 (ci-après: le règlement communal).
En l'espèce, sont litigieux le refus de délivrer au recourant une autorisation de type B et le retrait de son carnet de chauffeur de taxi auxiliaire. L'autorité intimée a retenu sous ces deux angles que le recourant ne bénéficiait plus d'une bonne réputation. A cet égard, le règlement communal prévoit notamment ce qui suit:
" Art. 7 - Nul ne peut exploiter un Service de taxis sur le territoire de la commune sans avoir obtenu l'autorisation de la Municipalité.
Il y a trois types d'autorisations:
(…)
(…)"
" Art. 8 - Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis (entreprise collective ou individuelle), il faut:
(…)
b. avoir une bonne réputation.
(…)"
Art. 15 - Celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi doit obtenir au préalable l'agrément de la Municipalité et la délivrance d'un carnet de conducteur.
Pour obtenir l'autorisation et le carnet, il faut:
(…)
c. avoir une bonne réputation.
(…)"
" Art. 18 - La Municipalité refuse le carnet de conducteur au candidat qui n'entend exercer l'activité de conducteur de taxi qu'occasionnellement ou comme activité accessoire (conducteur auxiliaire ou saisonnier) lorsque l'exercice de cette activité serait en contradiction avec les dispositions de l'OTR et lui occasionnerait un surcroît de fatigue tel qu'il en résulterait un danger pour la sécurité des clients, des tiers et des conducteurs."
" Art. 72 - La Direction de police peut vérifier en tout temps si les conducteurs continuent de satisfaire aux exigences de l'article 15. Lorsque tel n'est pas le cas, ou si le conducteur a enfreint le règlement de façon grave ou répétée, l'autorisation n'est pas renouvelée ou est retirée.
Il en est de même en cas de violation grave ou répétée des prescriptions d'application et des mesures d'exécution du présent règlement, des règles de la circulation ou de celles relatives au repos des conducteurs professionnels."
" Art. 73 - Le retrait ou le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter, ou d'une autorisation de conduire professionnellement un taxi peut être ordonné à titre temporaire, pour une durée indéterminée ou définitivement par la Municipalité, sur préavis de la Direction de police.
Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée, ou en cas de retrait ou de non-renouvellement d'un permis de stationnement, une nouvelle demande ne peut pas être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans."
" Art. 74 - Dans les cas de peu de gravité, la Direction de police peut:
mettre l'intéressé en garde au sujet de son comportement;
l'avertir que s'il fait l'objet de nouvelles plaintes fondées, un retrait sera proposé à la Municipalité;
fixer des conditions au maintien de son carnet, de l'autorisation d'exploiter ou du permis de stationnement.
Dans les autres cas, la Municipalité peut, si l'intéressé paraît devoir s'amender, surseoir à l'exécution d'une mesure de retrait ou de non-renouvellement et imposer à l'intéressé un délai d'épreuve de cinq ans au plus, et, le cas échéant, certaines conditions."
Il n'est pas contesté que le règlement communal, notamment son art. 73, constitue une base légale qui répond à l'art. 36 al. 1 Cst.
C'est à l'occasion du dépôt de la demande d'une concession de taxi de type B que l'autorité intimée a appris que le recourant avait fait l'objet le 3 janvier 2006 d'une condamnation pour ivresse au volant. Le recourant prétend que celle-ci ne permettrait pas à elle seule de revenir sur l'appréciation favorable relative à sa réputation.
Il sied d'examiner en premier lieu le bien-fondé du refus d'accorder la concession précitée.
a) Dans un arrêt GE.2001.0037 du 5 novembre 2001 portant sur le refus de délivrer une autorisation de pratiquer le placement privé, le Tribunal administratif a rappelé que le droit fédéral ne précise pas la notion de bonne réputation et qu'en général, on entend par ce terme l'absence de condamnation pénale non radiée, mais qu'il n'est pas à exclure que la réputation d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier judiciaire. Il a ajouté que lorsqu'il s'agit de savoir si un requérant peut, en raison de son honorabilité, être admis à une profession soumise à autorisation, l'autorité qui doit apprécier ce fait ne peut pas se contenter de considérer les choses d'une manière purement formelle, mais elle doit bien plutôt examiner de façon concrète et sur la base du principe de la proportionnalité - qui comprend notamment la nécessaire adéquation d'une exigence avec le but recherché - si la conduite du requérant est entachée au point qu'il apparaisse comme inapte à exercer la profession en cause, notamment au vu de son caractère et de la confiance que l'on peut avoir en lui.
Plus récemment, le Tribunal administratif a jugé que la proportionnalité d'un retrait de concession de taxi devait être examinée différemment selon qu'il s'agissait d'une autorisation A ou B. Il a considéré qu'un retrait de durée indéterminée (deux ans au minimum) d'une autorisation de type B était disproportionné à l'égard d'un recourant - par ailleurs endetté -, s'étant rendu coupable avant tout d'insoumissions à des ordres de l'autorité; certes ces insoumissions étaient graves de par leur caractère répétitif mais ne constituaient pas en tant que telles des délits majeurs (GE.2006.0061 du 6 juin 2007 résumant la casuistique, à laquelle il est renvoyé pour le surplus).
Dans son arrêt 2C_360/2007 du 13 novembre 2007 dirigé contre l'arrêt GE.2006.0061 précité, le Tribunal fédéral a jugé ce qui suit:
"(…), le recourant peut s'estimer heureux de conserver le bénéfice de son autorisation B jusqu'au 31 décembre 2007. En effet, l'art. 2 du règlement communal exige que "celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi doit obtenir au préalable l'agrément de la municipalité et la délivrance d'un carnet de conducteur". Or, la délivrance d'un carnet de conducteur, sans lequel ni autorisation A et ni autorisation B ne saurait être délivrée, est subordonnée à la condition de bonne réputation (art. 11 du règlement communal), précisément niée dans le chef du recourant. En autorisant le recourant à poursuivre son activité de taxi avec une autorisation B, ménageant ainsi la source de ses revenus et en ne restreignant par conséquent que de manière limitée sa liberté économique, le Tribunal administratif a fait preuve de mansuétude."
b) En l'occurrence, le recourant a, le 30 juin 2005, circulé en état d'ébriété et causé un accident. Il s'agit d'un manquement particulièrement grave puisque, ce faisant, le recourant a mis en danger les autres usagers de la route. Cet acte a du reste conduit les autorités à lui infliger le 3 janvier 2006 deux mois d'emprisonnement avec sursis pendant cinq ans pour infraction grave à la loi sur la circulation routière, ainsi qu'à lui retirer son permis de conduire pour quatre mois.
Le recourant fait valoir que cette infraction est survenue alors qu'il utilisait son véhicule privé le matin suivant une soirée où il avait consommé de l'alcool avec des amis à son domicile. Il faut relever toutefois à la charge du recourant que son taux d'alcoolémie, à savoir 1,45 g o/oo, était le matin suivant encore bien supérieur à la limite de 0,5 g o/oo. On ne peut qu'en conclure que le recourant avait consommé de l'alcool en quantité massive les heures précédentes.
Il résulte par ailleurs du dossier du SAN qu'il ne s'agit pas d'un unique manquement mais d'un comportement répétitif chez le recourant. En effet, entre la fin de l'année 1982 et le 30 juin 2005, le recourant a fait l'objet à cinq reprises au total d'un retrait de permis pour ivresse au volant. Les sanctions prononcées ne l'ont pas dissuadé de recommencer en dépit d'une nécessité professionnelle du permis de conduire. Les faits parlent pour le surplus d'eux-mêmes. Peu importe à cet égard que la dernière infraction soit survenue alors que le recourant conduisait à titre privé. La réputation du recourant en tant que conducteur ne peut donc clairement pas être considérée comme bonne.
Il n'est pas décisif à cet égard que le recourant ne puisse - à teneur de l'attestation médicale du 7 octobre 2005 - être considéré comme dépendant de l'alcool. Il demeure en effet que le recourant résiste mal à ce penchant et qu'il n'existe pas de garantie suffisante qu'il n'y cèdera pas une nouvelle fois avant de conduire. Le fait que le recourant - en sa qualité de chauffeur de car - jouisse de la confiance d'un transporteur privé qui lui confie des transports scolaires ne conduit pas davantage à une autre conclusion, vu ses antécédents. Dans ces circonstances, il est superflu d'examiner l'exactitude et la portée des renseignements émanant d'anciens employeurs du recourant dont l'autorité intimée fait état à l'appui de sa décision.
On relèvera encore, sous l'angle de la proportionnalité, que la situation du recourant diffère de celle jugée dans l'affaire GE.2006.0061 précitée où le recourant n'avait pas enfreint les prescriptions du code de la route et où il s'agissait d'un retrait d'une concession, et non pas, comme dans le cas présent, d'un refus de délivrer une première autorisation sans permis de stationnement sur le domaine public. Un retrait constitue en effet une mesure plus incisive qu'un simple refus.
C'est donc à juste titre et sans violer le principe de la proportionnalité que l'autorité intimée a refusé de mettre l'intéressé au bénéfice d'une concession de type B, faute pour lui, manifestement, de remplir la condition requise par les art. 7 et 8 du règlement communal.
S'agissant du retrait du carnet de conducteur de taxi, il sied de préciser en liminaire qu'il est délicat de déterminer si l'autorité intimée a entendu ordonner un retrait pour une durée indéterminée, tout en prévoyant qu'une nouvelle demande pourra être présentée après l'expiration d'un délai de deux ans (cf. art. 73 al. 2 du règlement communal) ou si elle a entendu prononcer un retrait d'une durée temporaire de deux ans, comme l'indique l'en-tête de sa réponse au recours (cf. art. 73 al. 1 du règlement communal). Compte tenu des circonstances, il sera adopté ici la version la plus favorable au recourant, à savoir la seconde.
Le défaut de bonne réputation tel qu'établi ci-dessus autorise également la municipalité à retirer le carnet de conducteur de taxi du recourant, conformément à l'art. 15 du règlement communal. Pour les mêmes raisons en effet, on doit considérer au regard de l'ensemble des circonstances que le recourant ne présente plus les garanties voulues inhérentes à l'exercice de la profession en cause, qui fait l'objet d'une surveillance de la commune.
Par ailleurs, on ne voit pas que l'une des mesures moins rigoureuses prévues par l'art. 74 du règlement communal serait propre à garantir la sécurité publique, vu la répétition et la gravité des actes commis. Toujours sous l'angle de la proportionnalité, on relèvera que le retrait du carnet de conducteur de taxi ne prive pas le recourant de la possibilité d'exercer son activité de chauffeur professionnel (notamment de car).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais du recourant qui succombe et qui, vu l'issue de son pourvoi, n'a pas droit à l'allocation de dépens. Le recourant sera chargé du paiement d'une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 mai 2007 par la Municipalité de 1._______ est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant est débiteur de la Commune de 1._______ d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
san/Lausanne, le 14 décembre 2007
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.