Arrêt du 18 juin 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 18 juin 2007

Composition

M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.

Recourant

X., à 1., représenté par A._______, à Renens VD,

Autorité intimée

Municipalité de 1._______,

Objet

Divers

Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 1er février 2007 (refus d'une demande de naturalisation)

Vu les faits suivants

A. Ressortissant turque, né au Kurdistan le 1er janvier 1956, X._______ a résidé dans son pays d’origine jusqu’en 1984, année au cours de laquelle il s’est établi en Suisse.

B. X._______ s’est marié en secondes noces le 16 février 1999, union dont sont issues deux enfants, B., née le 24 février 2000, et C., née le 26 août 2006.

D’un précédent mariage, dissous par le divorce le 17 novembre 1995, sont nés deux enfants.

C. De 1984 à 1996, X._______ a travaillé pour différentes entreprises en qualité de manœuvre, ouvrier ou manutentionnaire, et a connu quelques périodes de chômage. Depuis 1996, il a exercé des missions pour le compte de diverses agences de travail temporaire, comme aide-jardinier et manœuvre de chantier.

Le 28 janvier 2005, il a connu un accident de travail et, selon ses déclarations, a été indemnisé par l’assurance-accident jusqu’au 30 mai 2006. A cette date, il lui a été difficile de retrouver un emploi et, à la naissance de sa fille cadette, il a décidé de s’occuper de ses enfants pendant que la mère travaillait à plein temps. Actuellement, il est, toujours selon ses dires, en litige avec les organes de l’assurance-chômage, et ne souffrirait d’aucune séquelle de son accident justifiant qu’il fasse appel aux prestations de l’assurance-invalidité.

D. X._______ a déposé une première demande de naturalisation le 7 mars 2002 auprès de la Commune de 1._______ (ci-après : la commune, ou la municipalité ou l’autorité intimée), incluant sa fille B._______. Dans un courrier du 3 février 2003, la commune l'a informé que, à la suite de l'audition effectuée par une commission formée de membres de la municipalité et du conseil communal, il ne pouvait être donné une suite favorable à sa demande, ses connaissances, principalement de la langue française, ayant été jugées insuffisantes. Un même constat a été fait par la commune en juin 2004, après nouvelle audition du requérant.

Par courrier du 19 septembre 2006, X._______ a déclaré vouloir reprendre la procédure de naturalisation, et exposé avoir suivi des cours de français et effectué d’importants progrès dans sa maîtrise de la langue. Il a également inclut sa fille C._______ dans le cadre de sa demande.

E. X._______ a été entendu par la Commission consultative de naturalisation de l’autorité intimée (ci-après : la commission) en date du 23 janvier 2007. Selon le procès-verbal de cette séance, le requérant avait fait « de gros efforts pour améliorer ses connaissances », et son français s’était « sensiblement amélioré » depuis sa précédente audition, lui permettant de « répondre à satisfaction aux questions de la commission ». Les connaissances générales du candidat ont été qualifiées par la commission de « bonnes » (connaissances civiques et géographiques) ou de « satisfaisantes » (connaissances de la langue française et historiques, intégration, mode de vie et usages suisses). Dans le chapitre relatif à son appréciation générale, la commission a relevé ce qui suit :

"Les commissaires relèvent les progrès effectués par le candidat. Cependant, ils regrettent son parcours professionnel qui s’est interrompu depuis novembre 2001 et son choix, selon ses dires, de ne plus rechercher d’emploi, car il souhaite s’occuper de son enfant dernier-né, son épouse travaillant à 50%.

La commission, qui est partagée, accepte cette candidature sous réserve de la décision cantonale quant à l’acceptation définitive de son dossier par rapport à son inactivité professionnelle depuis novembre 2001."

F. Selon ses dires, la municipalité a éprouvé des doutes à la réception de ce rapport, et a ainsi requis de la Police municipale un complément d’enquête. Un entretien entre le requérant et un membre des forces de l’ordre a pris place à une date indéterminée, et a fait l’objet d’un rapport, daté du 30 janvier 2007.

G. En date du 1er février 2007, la commune a adressé à X._______ une décision de refus d'octroi de la bourgeoisie de la Commune de 1._______, prise le 29 janvier 2007. Cette décision était motivée comme suit :

"Le candidat ne remplit pas les conditions requises par la loi, principalement celle concernant l’intégration socio-professionnelle. "

H. En date du 19 février 2007, X._______ a déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 29 février 2007 en concluant en substance à son annulation et à ce que la naturalisation lui soit accordée. La municipalité a déposé des observations le 20 mars 2007 en concluant au maintien de sa décision. A cette occasion, elle a produit son dossier, comprenant notamment le rapport de la commission du 23 janvier 2007. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 mai 2007 en présence du recourant et de MM. D., Syndic de 1. et E._______, conseiller municipal et président de la commission. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs explications, qui seront reprises dans leur mesure utile.

Considérant en droit

En matière d’octroi de la bourgeoisie communale, un droit de recours au Tribunal administratif est instauré par l’art. 52 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois, en vigueur depuis le 1er mai 2005 (ci-après : LDCV; RSV 141.11), qui stipule ce qui suit :

"1. Les décisions rendues en application de la présente loi par les autorités cantonales et communales sont susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif.

2. En cas d’admission du recours, le Tribunal administratif annule la décision attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité intimée pour nouvelle décision."

Déposé dans le délai de 20 jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

La municipalité est l’autorité communale compétente pour accorder ou refuser la bourgeoisie (cf. art. 4 al. 3 LDCV). La nouvelle loi a transféré la compétence de décision en matière de naturalisations des organes législatifs aux organes exécutifs communaux, ceci afin de faciliter l’élaboration d’une décision motivée (cf. GE.2004.0184 du 25 avril 2005).

a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219, consid. 3a, rés. JdT 1994 I 646). De même, la commune bénéficie d’autonomie lorsqu’il s’agit d’appliquer le droit cantonal et que ce dernier lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219 consid. 3a). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont ainsi déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 122 I 279 consid. 8b, rés. SJ 1997, p. 96 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst. VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (ci-après : LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, la municipalité dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale.

Quand bien même il ne l’invoque pas, il convient d’examiner si le droit d’être entendu du recourant a été respecté, en particulier s’agissant de la motivation de la décision.

a) Le droit à la motivation d'une décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui est un aspect du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst; ATF 126 I 97 consid. 2 p. 102-103; 120 I b 379 consid. 3 p. 383; 119 I a 136 consid. 2 p. 138). Cette exigence vise à ce que le justiciable puisse comprendre la décision dont il est l'objet et exercer son droit de recours à bon escient. Elle vise également à permettre à l'autorité de recours d'exercer son contrôle. Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle fonde sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à ceux qui, sans arbitraires, apparaissent pertinents (ATF 124 II 146 consid. 2 p. 149; 122 IV 8 consid. 2c p. 14).

b) En l’espèce, la décision attaquée mentionne uniquement le fait que le recourant ne remplirait pas une des conditions pour obtenir la naturalisation vaudoise, à savoir celle « concernant l’intégration socio-professionnelle ». On doit se demander si cette seule mention suffit pour respecter les exigences en matière de motivation (Cf. TA, arrêt GE.2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2). En l'occurrence, on aurait ainsi pu attendre de la municipalité qu'elle indique, même brièvement, sur quels éléments elle s'était fondée pour considérer que le recourant ne remplissait pas la condition précitée. La municipalité aurait notamment pu transmettre au recourant le rapport d'audition établi par la Commission consultative de naturalisation le 23 janvier 2007.

Dans ses déterminations, l’autorité intimée a exposé s’être fondée sur le rapport complémentaire de police établi à sa demande, compte tenu de ses doutes. Or, non seulement, il n’apparaît pas que ce rapport ait été porté à la connaissance du recourant avant la présente procédure mais, plus surprenant, ledit rapport est daté du 30 janvier 2007 alors que la décision entreprise a été prise le 29 janvier 2007. Certes, comme l’affirme l’autorité intimée, il est envisageable que la substance de ce rapport lui ai été communiquée avant sa rédaction formelle ; il n’en demeure pas moins que, sous l’angle du droit d’être entendu, la procédure suivie apparaît à tout le moins critiquable.

Cependant, dès lors que le recours doit de toute manière être admis pour un autre motif, la question du respect du droit d'être entendu peut demeurer ouverte.

Sur le fond, il résulte du rapport d'audition et des explications fournies par les représentants de la municipalité lors de l'audience du 23 mai 2007 que la naturalisation a été refusée pour quatre motifs principaux, à savoir la maîtrise insuffisante du français, un défaut d’intégration socio-professionnelle, des lacunes dans le devoir de contribuer à l’entretien de ses enfants issus d’un précédent mariage et les doutes émis par la commission.

a) A l'occasion de l'audience du 23 mai 2007, le tribunal a pu se faire une idée du niveau de français du recourant. Il a pu constater que, si celui-ci est relativement faible, il est suffisant pour avoir une vie sociale normale dans le canton de Vaud. Au surplus, la commission, plus à même d’émettre un avis pertinent du fait du nombre élevé de candidats qu’elle auditionne, a qualifié le français du recourant de « suffisant », et on ne voit pas sur quels motifs objectifs l’autorité intimée peut se baser pour renverser cette appréciation. Partant, la maîtrise du français ne saurait constituer en l'espèce un motif valable de refus de la demande de naturalisation.

b) Le critère de l'"intégration à la communauté vaudoise" figurant à l'art. 8 ch. 5 LCDV implique d'examiner au surplus quel est le niveau d'intégration du recourant sur le plan social ou professionnel (Cf. TA, arrêt GE.2005.0115 du 21 octobre 2005). A cet égard, il résulte des documents produits par le recourant, ainsi que de ses déclarations à l’audience, qu’aucun élément au dossier ne permet d’infirmer, qu’il a régulièrement travaillé dès son arrivée en Suisse jusqu’à son accident de travail, survenu fin janvier 2005. Il a ensuite perçu des indemnités, probablement en raison de son incapacité de travail, et ce jusqu’à fin mai 2006. Certes, il a semble-t-il renoncé momentanément à chercher un emploi, notamment pour s’occuper de sa fille cadette, mais l’on ne saurait considérer, au regard de l’entier de son parcours professionnel, que les événements récents témoignent d’une absence d’intégration.

c) De la même manière, l’absence de versements réguliers des contributions d’entretien dues selon le jugement de divorce du 17 novembre 1995 n’est pas établie. En particulier, ne figure au dossier aucune poursuite ou acte de défaut de biens relatifs à des pensions alimentaires, ni attestation du BRAPA. Le jugement de divorce prévoyait certes un revenu minimum en-deça duquel aucune pension n’était due mais, là encore, rien n’indique que le recourant se serait volontairement mis dans une situation l’empêchant de contribuer à l’entretien de ses deux premiers enfants, par exemple en refusant d’exercer une activité rémunérée.

d) A cela s'ajoute que, selon le rapport de police établi le 15 octobre 2002, complété par le rapport litigieux du 30 janvier 2007, la situation financière et fiscale du recourant ne soulève pas de difficultés et qu'il n'a pas d'antécédents judiciaires. En outre, toujours selon ce rapport, il jouit d'une bonne réputation et n'a jamais attiré défavorablement l'attention des autorités ou des organes de police.

Vu ce qui précède, on ne voit pas sur quoi repose l'affirmation selon laquelle l'intégration du recourant serait insuffisante.

e) Enfin, le simple fait que la commission a exprimé des doutes, alors qu’il s’agissait de la troisième audition du recourant, ne saurait à elle seule, en l’absence de motifs objectifs, fonder un refus de la part de l’autorité intimée. De la même manière, et pour être complet, on relève, s’agissant de la motivation du candidat, relevée par l’autorité intimée dans ses déterminations, que ce critère ne figure pas parmi ceux énumérés à l'art. 8 LCDV. Au demeurant, pour ce qui est des motifs qui l'ont amené à demander sa naturalisation, on relève que le recourant habite et travaille en Suisse romande depuis plus de 23 ans, que ses enfants y ont effectué ou y effectueront leur scolarité, et que l’un d'entre eux est naturalisé suisse. Dans ces circonstances, le souhait du recourant d'obtenir la nationalité suisse apparaît naturel.

Si, en matière de naturalisation, le Tribunal administratif doit faire preuve de retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 al. 1 LJPA), il doit en tout cas vérifier que l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non discrimination (TA, arrêt GE.2005.0115 précité et références). En l'espèce, on a vu ci-dessus que la décision de refus repose sur des motifs qui soit s'avèrent infondés, soit ne sont pas pertinents. Force est ainsi de constater que l'autorité municipale a abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant la demande de naturalisation.

Dans ces conditions, le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision (art. 52 LCDV).

Vu le sort du recours et les circonstances, le présent arrêt sera rendu sans frais ni allocation de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de la Commune de 1._______ du 29 janvier 2007 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. L’arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.

san/Lausanne, le 18 juin 2007

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.