CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 avril 2007
Composition:
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Patrice Girardet et Antoine Rochat, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourant:
X.________, à ********, représenté par le Syndicat interprofessionnel SYNA, Secrétariat régional, à Lausanne,
Autorité intimée:
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.
Objet:
Divers
Recours X.________ c/ "décision" de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains refusant d'indexer son salaire
Vu les faits suivants
A. X.________ oeuvre auprès du service de la voirie d'Yverdon-les-Bains. Il bénéficie du statut de fonctionnaire. Par lettre du 18 janvier 2001, la municipalité de ladite ville (ci-après: la municipalité) l'a informé qu'il était colloqué dès le 1er janvier 2001 en classe 4 de l'échelle des traitements, "à l'échelon 23", ce qui représentait un salaire brut mensuel de 6'051.05 francs.
B. A la fin de l'année 2005, le bureau des salaires de la Ville d'Yverdon-les-Bains a adressé une circulaire à ses employés, intitulée "Informations au personnel communal", traitant sous chiffre 1 de l'indexation des salaires en ces termes:
"La municipalité a le plaisir de vous annoncer, qu'en application de l'article 44 du statut du personnel, votre salaire 2005 sera indexé à 1,37%, taux officiel de l'inflation de septembre 2004 à septembre 2005."
C. Le 27 janvier 2006, X.________ s'est étonné auprès de la municipalité d'avoir reçu son salaire de janvier 2006 sans indexation, en relevant que la relecture des "statuts du personnel" (soit du Statut pour le personnel de l'administration communale de la commune d'Yverdon-les-Bains, adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2000; ci-après: le Statut du personnel*)* ne lui avait pas permis de trouver de justification à cet égard.
L'autorité a répondu le 31 janvier 2006 que la circulaire du bureau des salaires aurait dû être précisée ainsi qu'il suit: "votre salaire sera indexé à 1,37%, jusqu'à concurrence du maximum de la classe salariale à laquelle votre fonction est rattachée". Lors de la présentation du budget 2006 au Conseil communal, elle avait faire part de sa décision d'indexer les salaires, mais de geler l'indexation de l'échelle des traitements. Selon elle, cela signifiait clairement que les minimas et les maximas de l'ensemble des 15 classes salariales figurant à l'art. 44 du Statut du personnel restaient ceux pratiqués en 2005. Or, le salaire de X.________ s'élevait déjà au montant correspondant au plafond de la classe 4, soit 6'366.10 francs par mois, de sorte qu'il ne pouvait bénéficier de l'indexation. La municipalité rappelait enfin qu'elle décidait chaque année du niveau d'indexation accordé ainsi que de l'indexation de l'échelle des traitements; à ses yeux, l'art. 44 du Statut du personnel ne prévoyait pas d'obligation d'indexer l'échelle.
Derechef interpellée par l'intéressé, la municipalité a indiqué le 27 février 2006 qu'elle ne pouvait que répéter les termes de son premier courrier. Elle annexait en outre le rapport présenté par la Commission des finances au Conseil communal à ce sujet.
D. Mandaté par X.________, le Syndicat interprofessionnel SYNA (ci-après: le syndicat) a requis la municipalité le 31 mai 2006 de reconsidérer son refus d'accorder l'indexation à son mandant.
La municipalité a répondu le 15 juin 2006 qu'elle s'était expliquée auprès de la Commission paritaire (réunissant les représentants du personnel de chaque service, du Syndicat Suisse des Services publics et de la municipalité). Elle a encore rappelé et développé les raisons de son refus.
Par lettres des 10 et 30 juillet 2006, le syndicat a réitéré sa demande, à savoir l'indexation du salaire de son mandant à 1,37%, et indiqué qu'il se "donnait le droit" de recourir auprès du Tribunal administratif "en cas de litige entre les parties." En réponse, la municipalité l'a invité les 21 juillet et 15 août 2006 à participer avec son mandant à une rencontre destinée à "vous donner des éléments de compréhension du système statutaire et salarial dans lequel nous évoluons, ainsi que des informations sur les analyses statistiques effectuées par notre organisation."
La rencontre a eu lieu le 11 octobre 2006.
E. Par recours daté du 26 octobre 2006, posté le lendemain et complété le 30 novembre suivant, X.________ a déféré le litige l'opposant à la municipalité au Tribunal administratif, par l'intermédiaire du syndicat. Il conclut à l'indexation de son salaire dès le début 2006. A ses yeux, le litige relève de la compétence du Tribunal administratif en application de l'art. 70 du Statut du personnel. Sur la forme, il reproche à la municipalité de n'avoir pas pris de décision formelle sur ses contestations, d'avoir tardé à se prononcer en proposant plusieurs réunions et de n'avoir fait part de son refus que lors de la séance du 11 octobre 2006. Un tel comportement doit être interprété comme un refus de statuer pouvant faire l'objet d'un recours en tout temps. Sur le fond, le recourant affirme qu'aucune base légale ne permet une indexation salariale "sélective". Diverses pièces sont produites en annexe.
La municipalité a déposé ses déterminations le 20 décembre 2006. Elle a notamment précisé son système salarial ainsi qu'il suit:
"a) Le système salarial de l'administration communale explicité aux articles 42 et suivants du statut du Personnel repose sur la structure et les mécanismes suivants:
i) Une échelle des traitements comportant 15 classes salariales à l'intérieur desquelles chaque fonction est classifiée;
ii) Ces 15 classes comportent un minima et un maxima;
iii) Chacune des classes comporte 25 échelons;
iv) Chaque année, pour autant qu'il n'existe pas de contre-prestations avérées, le collaborateur obtient une annuité jusqu'à concurrence du maximum de la classe (article 46, alinéa 1);
v) Le traitement de base est indexé chaque année à l'indice suisse des prix à la consommation du mois de septembre de l'année précédente (article 44, alinéa 1);
vi) L'article 44 intègre la grille salariale arrêtée au 1er janvier 2001, mais ne prévoit pas un mécanisme d'indexation automatique.
b) La pratique communale attestée par l'extrait des décisions municipales joint démontre que le processus d'indexation des salaires ne revêt pas un caractère d'automaticité, puisque chaque année la Municipalité prend une décision ad hoc, courant octobre.
c) Entre 1996 et 2000, le gel de l'indexation des salaires, et l'échelle des traitements a été pratiquée pour des raisons conjoncturelles.
d) La décision d'indexation est communiquée au Personnel, via une feuille d'information jointe au décompte salaire du mois de novembre."
La municipalité a encore précisé que le processus d'indexation des salaires n'était pas automatique, puisqu'elle prenait chaque année une décision ad hoc. Pour 2006, elle s'était prononcée lors de sa séance du 3 novembre 2005, ainsi que l'attestait l'extrait des décisions en ces termes:
"Séance du 3 novembre 2005
2086 Rapport CTG n° 36. objet: indexation des salaires 2006. La Municipalité décide de valider l'indexation de 1,537% pour le calcul des salaires 2006 et, dans le but de contenir la spirale inflationniste de la masse salariale, la Municipalité retient la suggestion de ne pas indexer l'échelle des traitements."
Elle avait ensuite présenté le budget au Conseil communal lors de sa dernière séance de l'année 2005, sur la base du rapport de la Commission des Finances concernant le "Préavis 41 traitant du budget 2006", lequel mentionnait explicitement dans l'un de ses paragraphes la non-indexation de l'échelle des traitements. L'adoption du budget indiquait que le Conseil communal avait admis cette non-indexation.
Sur le fond, la municipalité a encore ajouté:
"Au surplus, l'article 42 du statut, prévoyant l'indexation du traitement, doit être interprété en le combinant avec la logique salariale indiquée précédemment. Un système reposant sur des classes comportant un minima et un maxima, est incompatible avec une indexation systématique et sans fin des salaires. Cela reviendrait à vider la notion même de plafond de toute substance. Laquelle est bien destinée à prévoir un système de blocage lors de l'atteinte du plafond. Or, ipso facto, une indexation des salaires ayant atteint le plafond revient à déplafonner l'échelle des traitements.
Prétendre que l'indexation du traitement et l'indexation de l'échelle sont indépendantes l'une de l'autre est un non-sens technique. L'indexation des salaires ayant atteint l'échelon maximum revient à déplafonner l'ensemble de l'échelle, de manière irréversible."
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Il convient en premier lieu d'examiner si l'acte attaqué, soit le refus de la municipalité d'indexer le salaire d'un fonctionnaire lorsque ce salaire a atteint le maximum de la classe salariale à laquelle ce fonctionnaire est rattaché, est une décision susceptible d'un recours au Tribunal administratif.
a) L'art. 29 al. 1 et 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36) a la teneur suivante:
" 1La décision peut faire l'objet d'un recours.
2Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:
a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
3(...)"
Il découle de cette disposition, ainsi que des art. 1er al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal administratif ne peut être saisi que de recours contre des décisions administratives.
b) L'art. 1er al. 3 LJPA prévoit:
"Les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi. Il en va de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif."
Le Tribunal administratif a rappelé que l'art. 1er al. 3 LJPA, dans sa teneur antérieure, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire. Toutefois, cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1er al. 3 LJPA prévoit toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité publique sont exclues du champ d'application de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires n'y figure plus. Il reste que le législateur, dans le cadre de cette révision de la LJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce texte (v. à ce propos BGC novembre 2002, p. 4374, exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire, présenté comme relevant de la technique législative) (arrêts du Tribunal administratif GE.2005.0075 du 8 juillet 2005 consid. 1a/dd et GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a).
Selon la jurisprudence, la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui ouvre la voie du recours devant le Tribunal administratif (arrêts GE.2005.0075 et GE.2005.0023 précités).
L'autorité administrative dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. On peut ainsi citer, outre l'ensemble du contentieux fiscal, les décisions prévues en matière d'indemnité, par exemple pour les dégâts causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants causés par l'exécution des travaux d'un syndicat d'améliorations foncières (art. 47 LAF), ou encore les décisions relatives aux frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente à l'environnement (art. 59 LPE), de même que les décisions fixant le montant mis à la charge des propriétaires à titre de participation aux frais des travaux d'améliorations foncières (art. 44 LAF). Toutes ces contestations pécuniaires sont réglées par voie de décision (GE.1999.0021 du 18 août 1999, AF.1994.0018 du 6 septembre 1996 in RDAF 1997 I 62, voir aussi ATF du 13 février 1998 in RDAF 1998 I 322, arrêt TC du 10 juin 1998 in JdT 1999 III 7, AF.1992.0018 du 2 juillet 1992).
A l'inverse, l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (par ex. lorsqu'un administré réclame à l'Etat le versement d'une indemnité d'expropriation matérielle) (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177).
La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179).
c) Pour être complet, on relèvera que l'art. 70 du Statut du personnel régissant les voies de recours prévoit ce qui suit:
"1 Les décisions prises dans des cas d'espèces par la Municipalité, en application du présent statut, peuvent être portées par voie de recours devant le Tribunal administratif.
2 La compétence des tribunaux ordinaires est réservée pour les contestations de nature pécuniaire."
Cette disposition communale doit toutefois être interprétée à la lumière des art. 1er al. 3 et 29 LJPA, auxquels elle ne saurait déroger.
Le point de savoir si la municipalité dispose de la compétence décisionnelle pour refuser d'indexer un salaire ayant atteint le maximum de sa classe doit être examiné au regard des règles topiques du Statut du personnel.
a) L'art. 42 du Statut du personnel prévoit que le montant du traitement annuel de tout le personnel permanent est fixé conformément à l'échelle des traitements figurant à l'art. 44, chaque catégorie de rétribution comportant un minimum et un maximum. L'art. 44 du Statut du personnel prévoit les composants de la rémunération ainsi qu'il suit:
"1 Les fonctionnaires de la Commune ont droit à une rémunération qui comprend:
a) Le traitement de base, indexé chaque année à l'indice suisse des prix à la consommation du mois de septembre de l'année précédente;
b) à e) (...)
2 Le traitement de base est fixé selon l'échelle ci-après [échelle allant jusqu'à la classe 15 mais limitée ici à titre d'exemple à la classe 1]:
Classe
Minimum
Maximum
Augmentation annuelle
1
41'100
58'380.00
876.00
840.00
696.00
540.00
504.00
3 Cette échelle comprend des salaires de base correspondant à l'indice suisse des prix à la consommation de 104.03 points (indice fixé à 100 en mai 1993).
4 Il ne sera alloué au personnel aucun salaire ou avantage supplémentaire pour travaux normaux prévus dans la fonction (...)"
L'art. 44 du Règlement d'application du Statut du personnel précise ce qui suit:
"Les 14 premières classes de l'échelle de traitement répondent aux règles d'évolution suivantes:
Des annuités fixes dont le montant est modulé tous les cinq ans. La progression salariale s'étale sur 25 ans, jusqu'au maximum de la classe.
Pour autant qu'il n'y ait pas de changement de fonction, la ou le collaboratrice/teur évolue à l'intérieur de la même classe salariale.
(...)"
Enfin, l'art. 46 du Statut du personnel réglemente l'augmentation annuelle de la manière suivante:
" 1 Jusqu'à l'obtention du maximum de sa catégorie de fonction, la collaboratrice ou le collaborateur obtient, au début de chaque année civile, mais après six mois d'activité au moins, une augmentation ordinaire de traitement.
2 Cette augmentation statutaire peut être majorée, à titre exceptionnel, jusqu'à concurrence du double de l'annuité prévue, sans dépasser le salaire maximum de la classe de traitement.
3 (...)"
b) On précisera que la dernière modification de l'échelle des traitements, adoptée pour l'année 2005 et également valable pour l'année 2006, prévoit pour la classe 4 un traitement minimum de 51'617 francs et un traitement maximum de 76'393 francs (cf. pièce g intitulée "traitements annuels 2005", soit 6'366.10 francs par mois sur 12 mois). Cette modification ne figure toutefois pas dans le Statut du personnel versé au dossier.
c) Il ressort du Statut du personnel que le législateur communal a entendu régler de manière précise les composants de la rémunération des fonctionnaires, y compris en ce qui concerne l'indexation. Ainsi, l'art. 44 al. 1 let. a du Statut indique expressément que les fonctionnaires "ont droit" à un traitement de base "indexé chaque année". Une interprétation strictement littérale de cette disposition pourrait dès lors conduire à dénier la possibilité de refuser une indexation des salaires, que ceux-ci soient ou non au maximum de leur classe. Pour le moins, une telle faculté de refus n'est pas conférée de manière expresse et claire à la municipalité (contrairement à la suppression l'augmentation annuelle, cf. art. 46). On relèvera encore que l'indexation de l'échelle de traitements par la municipalité telle qu'intervenue en 2005 avec, le cas échéant, la seule approbation du Conseil municipal ne paraîtrait du reste guère compatible avec le principe du parallélisme des formes, dès lors que cette échelle figure explicitement dans un Statut soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (cf. art. 44 al. 2 du Statut du personnel) .
Dans ces conditions, il n'est pas certain que le Statut du personnel confère à la municipalité, même avec le concours du Conseil municipal par le biais du budget, la compétence de refuser d'indexer un salaire ayant atteint le maximum de sa classe. Par conséquent, il est douteux que le Tribunal administratif soit habilité à examiner ce refus, quand bien même la municipalité s'est crue autorisée, à tort ou à raison, à le prononcer sous forme de décision.
La question de la recevabilité du recours sous l'angle de l'art. 1er al. 3 LJPA souffre cependant de rester indécise, dès lors que le recours est de toute façon tardif.
Toutefois, contrairement à ce que soutient le recourant, ce n'est pas au cours de cette séance que la municipalité a prononcé le refus litigieux, mais bien antérieurement: elle l'a clairement signifié - et motivé - déjà par courrier du 31 janvier 2006. Le recourant est donc en principe à tard pour le contester. Pour les mêmes motifs, c'est en vain qu'il reproche à la municipalité d'avoir tardé à statuer.
b) La séance du 11 octobre 2006, de même que les courriers adressés par la municipalité les 27 février et 15 juin 2006, se bornaient à répéter et expliciter la motivation déjà donnée à suffisance lors du refus initial, dans un souci de permettre au recourant de comprendre au mieux ce refus, mais sans qu'il n'ait jamais été question de le rapporter. Ces actes postérieurs au 31 janvier 2006 ne rouvraient donc pas de nouvelles voies de recours, contrairement à une décision sur réexamen prise sur la base d'éléments nouveaux. On ne saurait du reste admettre qu'un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours de l'art. 31 al. 1 LJPA en requérant sans cesse l'autorité de revoir sa position déjà clairement exprimée, alors qu'il ne fait pas valoir des éléments nouveaux.
c) Aucun des actes précités de la municipalité ne portait l'indication des voies et délais de recours. Il reste par conséquent à examiner si le recourant peut invoquer sa bonne foi à cet égard.
Selon l'art. 27 al. 2 Cst./VD, les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. D'après un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, le défaut d’indication ou l’indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts cités). Réciproquement toutefois, l'art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c).
Cela étant, le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voies et délais de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n'est plus admis à s'en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3).
En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant connaissait le Statut du personnel (cf. sa lettre du 27 janvier 2006), dont l'art. 70 mentionnait la voie du recours au Tribunal administratif. On pouvait ainsi vraisemblablement attendre du recourant qu'il se renseigne sur le délai prévu à cette fin. Cette question peut néanmoins rester ouverte. En effet, le recourant a agi dès le 31 mai 2006 par l'intermédiaire du syndicat Syna, dont les actes doivent lui être imputés. Or, il faut retenir qu'une telle association, dont le but est précisément la défense des intérêts de ses membres, est censée connaître les délais de recours, du moins se renseigner à temps à ce sujet. Il en va d'autant plus en l'espèce que le syndicat avait déjà envisagé un recours au Tribunal administratif en juillet 2006. De même, le syndicat aurait pu et dû reconnaître le courrier du 31 janvier 2006 pour ce qu'il était: un refus formel. Dans ces conditions, le mandataire du recourant n'a pas agi avec la diligence requise en attendant le 26 octobre 2006, soit au moins six mois après avoir été mandaté et près de dix mois après la notification du refus initial, pour former recours devant le Tribunal administratif.
En conclusion, à supposer que l'acte attaqué soit une décision susceptible de recours au Tribunal administratif, le recours formé à son encontre serait de toute façon tardif, partant irrecevable.
**Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:**
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision du 31 janvier 2006 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est maintenue.
III. Il n'est pas prélevé de frais judiciaires.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2007
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.