CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 décembre 2006
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Jean-Claude Favre et Patrice Girardet, assesseurs.
recourants
Monique FALCY, à Cugy VD, représentée par André BAUMBERGER, à Cugy VD,
André BAUMBERGER, à Cugy VD, représenté par André BAUMBERGER, à Cugy VD,
Cathy BORCARD, à Cugy VD, représentée par André BAUMBERGER, à Cugy VD,
Marcel BÄRLOCHER, à Cugy VD, représenté par André BAUMBERGER, à Cugy VD,
autorité intimée
Municipalité de Cugy, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Objet
Changement de nom d'une rue
Recours Monique FALCY et consorts c/ décision de la Municipalité de Cugy du 5 octobre 2006 décidant de donner au chemin de la Corniche Nord le nouveau nom de Chemin du Levant
Vu les faits suivants
A. Le chemin de la Corniche de la Commune de Cugy suit un trajet rectiligne, du nord au sud. Il se détache du chemin de Cavenettaz et traverse, à mi-course, le chemin du Crêt avant de finir au sud en cul de sac. Il est ainsi divisé, par le chemin du Crêt, en un tronçon nord et un tronçon sud. Il n'appartient pas au domaine public, mais est aménagé sur les terrains privés des villas qu'il dessert par le biais de servitudes de passage.
Il y a quelques années, soit en 2000 semble-t-il, les copropriétaires de la partie nord du chemin de la Corniche ont bloqué le passage des véhicules sur leur tronçon en y plaçant des grosses pierres, à proximité du chemin du Crêt.
Par courrier du 21 décembre 2005, les copropriétaires de la partie sud du chemin de la Corniche se sont plaints à la Municipalité des difficultés créées par cet obstacle aux livreurs ainsi qu'aux véhicules d'urgence tentant d'accéder à leurs villas. Ils requéraient ainsi de la Municipalité qu'elle fasse enlever les pierres ou qu'elle attribue un autre nom au tronçon nord.
A l'occasion d'un échange de correspondances et d'une rencontre, les copropriétaires du tronçon nord ont confirmé leur volonté de maintenir l'obstacle, en avançant des arguments relatifs notamment au caractère privé du chemin ainsi qu'aux dangers entraînés par le transit abusif de véhicules sur un passage aussi étroit, en particulier pour les enfants, alors que l'accès au tronçon sud par les voies publiques ordinaires n'impliquait qu'un détour minime. Par ailleurs, un signal d'interdiction de circuler était déjà en place depuis de nombreuses années, mais il n'était pas respecté. De surcroît, il n'y avait pas lieu de rebaptiser leur tronçon dans le seul but d'éviter que les véhicules désirant accéder à la partie sud ne soient amenés, notamment par le GPS, à traverser la partie nord pour atteindre leur objectif. En particulier, ils ne discernaient pas les motifs pour lesquels ils devraient, eux, supporter un changement de nom, alors que les deux tronçons avaient été baptisés en même temps. Ils suggéraient sous cet angle de conserver la dénomination "la Corniche" pour les deux tronçons en se bornant à changer, pour la partie sud, l'indication "chemin" par "impasse". Enfin, ils proposaient de remplacer les obstacles par un poteau amovible, éventuellement verrouillable.
B. Par décision du 5 octobre 2006 portant indication des voies et délais de recours au Tribunal administratif, la Municipalité a décidé, en application de l'art. 74 du règlement communal de police adopté le 3 mai 1984, de donner au chemin de la Corniche nord le nouveau nom de "chemin du Levant". Se référant aux déterminations antérieures des intéressés, elle indiquait qu'elle tenait pour primordiale la possibilité pour les services d'urgence "de pouvoir accéder avec leurs véhicules sans avoir à faire demi-tour au milieu du chemin de la Corniche".
Agissant le 20 octobre 2006, Monique Falcy, André Baumberger, Cathy Borcard et Marcel Bärlocher, tous habitants du chemin de la Corniche nord, ont déféré cette décision au Tribunal administratif. Ils réitéraient leurs arguments en précisant notamment que la proposition de pose d'un poteau amovible avec clés avait verbalement été écartée et que la Municipalité, par la voix de son secrétaire, les avait informés qu'elle n'entrait pas en matière sur une demande de dédommagement pour l'engagement des frais générés par un changement de nom de leur chemin (adresse et documents officiels notamment).
La Municipalité a déposé son dossier et sa réponse le 22 novembre 2006. Elle soutient que l'acte attaqué constitue bien une décision sujette à recours, de sorte que le recours est à son avis recevable. Sur le fond, elle conclut au rejet du recours.
Par avis du 28 novembre 2006, la juge instructeur a clos l'instruction, sous réserve des mesures que les délibérations pourraient susciter.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Le Tribunal administratif examine librement et d'office les conditions de recevabilité des pourvois dont il est saisi (cf. parmi d'autres arrêts TA GE.2003.0045 du 10 décembre 2003), en particulier le point de savoir si l'acte attaqué est une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA).
L'art. 29 LJPA a la teneur suivante :
" La décision peut faire l'objet d'un recours.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."
La définition contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA pour la procédure administrative fédérale - correspond à l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR.1996.0324 du 12 mai 1997, RDAF 1998 I 88 consid. 1a). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 126 II 300 consid. 1a; 121 II 473 consid. 2a et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173 consid. 2a; cf. ég. JAAC 64.66 consid. 2a). La décision a ainsi pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (Moor, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 106).
La décision est normalement un acte individuel, mais elle peut aussi parfois se présenter sous une forme collective (Allgemeinverfügung), qui se caractérise par le fait qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable, mais dans une situation individuelle et concrète, et porte sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un nombre inconnu de destinataires (horaire d'ouverture d'un musée, restrictions de trafic routier, interdiction de manifestation, par exemple; sur la notion de décision collective ou de portée générale, (Moor, op. cit., p. 117; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerisches Recht, ZBl 1984 p. 433 ss; ATF 126 II 300 consid. 1a; 112 Ib 249 consid. 2c = JT 1988 I 208).
En revanche, échappent au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois au sens matériel, par quoi il faut entendre toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou communaux. Par règles de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations (voir arrêt TA du 25 février 1994, RDAF 1994 p. 233, plus spécialement p. 237 consid. 2b).
Il n'y a pas non plus de décision en l'absence d'effets juridiques à l'égard de l'administré (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 128). Tel n'est pas le cas d'une mesure d'organisation, par laquelle l'autorité administrative règle sa propre activité et ne fixe pas la situation juridique d'un particulier (Gygi, op. cit., p. 104). Ne constituent ainsi pas une décision sujette à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109 Ib 253 et les renvois figurant en p. 256; v. aussi arrêt TA GE.1996.0120 [0121 et 0123] du 11 avril 1997 in RDAF 1997 I 258, changement de nom d'une rue), le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC 1989, n. 38), le fait de renoncer à construire un poste sanitaire régional (JAAC 1978, n. 93) ou encore la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat du canton de Vaud, R6 730/87).
Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'existence d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253, spéc. 255 et 256; Gygi, op. cit. p. 137).
En l'espèce, la situation juridique des recourants sera la même quelle que soit la dénomination de la rue où ils demeurent propriétaires (ou locataires) des immeubles. Le changement opéré par la Municipalité de Cugy ne déploie par conséquent pas d'effet sur leurs droits et obligations. Ce n'est qu'en fait qu'ils se trouveront contraints de communiquer à des tiers le changement de leur adresse. Or, une telle atteinte indirecte à leurs intérêts ne crée pas de voie de recours (cf. arrêt TA précité GE.1996.0120 [0121 et 0123] du 11 avril 1997 in RDAF 1997 I 258; arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich du 11 mars 1999, in ZBl 2000 p. 80 et arrêt du Conseil d'Etat du canton de Zoug du 13 août 2001, in ZBl 1992 p. 234).
Le recours est donc irrecevable.
On précisera que la mention des voies et délai de recours au Tribunal administratif, figurant au pied de l'acte attaqué, ne rend pas pour autant le recours recevable. L'indication erronée d'une voie de droit ne saurait créer un recours qui n'existe pas (ATF 129 III 88 consid. 2.1; 129 IV 197 consid. 1.5; 117 Ia 297 consid. 2).
Au demeurant, le recours ne pourrait de toute façon être admis.
La législation vaudoise ne contient aucune disposition relative à l'appellation des places, rues et chemins. Une telle dénomination - ou sa modification - entre dans le cadre des tâches de la municipalité, énumérées de façon non exhaustive à l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RS/VD 175.11).
C'est en vertu de cette compétence que la Commune de Cugy a édicté l'art. 74 du règlement communal de police adopté le 3 mai 1984, ainsi libellé :
"Si des motifs d'intérêt public le commandent, la municipalité peut imposer au propriétaire d'une voie privée l'obligation de donner à cette dernière un nom déterminé".
En l'espèce, force est de retenir que la Municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que le changement contesté répond à un motif suffisant d'intérêt public, soit de permettre aux services d'urgence d'accéder avec leurs véhicules à la partie sud du chemin sans avoir à faire demi-tour au milieu. Peu importe que d'autres solutions auraient été, ou non, plus opportunes, car le Tribunal administratif ne peut revoir l'opportunité d'une décision que si une loi spéciale le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence (cf. art. 36 LJPA).
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable. Succombant, les recourants devraient en principe supporter les frais et dépens de la cause. Toutefois, la Municipalité a contribué à provoquer la présente procédure par l'indication erronée de la voie de recours au Tribunal administratif figurant au pied de l'acte attaqué et a conclu à tort dans sa réponse du 22 novembre 2006 à la recevabilité du recours. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens. En revanche, il sera renoncé à prélever des frais judiciaires.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas prélevé d'émolument de justice.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 19 décembre 2006
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint