CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 novembre 2006
Composition
Pierre Journot, président; MM. Antoine Thélin et Laurent Merz, assesseurs.
recourants
Pierre-Dominique et Sandra BUSSY, à Ecoteaux,
autorités intimées
Conseil d'Etat du Canton de Vaud
Commission restreinte de médiation sur la transparence, représentée par Bertil COTTIER, Institut suisse de droit comparé, à Lausanne.
autorité concernée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par Police cantonale du commerce, à Lausanne Adm cant,
Objet
loi sur l'information
Décision de la Commission restreinte de médiation sur la transparence et décisions du Conseil d'Etat des 12 avril 2006 et 24 mai 2006 (Convention intercantonale relative à la loterie de la Suisse romande)
Vu les faits suivants
A. Par lettre du 20 octobre 2004, les époux Bussy se sont adressés à l'Office fédéral de la justice, Section des loteries et des paris professionnels, en exposant qu'ils avaient mis au point un nouveau jeu de loterie nommé "Le Sibulot" dont ils exposaient qu'il pourrait avoir un grand avenir en Suisse et en Europe et sur lequel ils demandaient l'opinion de l'Office fédéral précité. Ce dernier a transmis ce courrier à la Police cantonale du commerce du canton de Vaud.
Le 17 janvier 2005, les époux Bussy ont adressé à la Police cantonale du commerce un courrier intitulé "irrégularités dans le billet à gratter "Le Million"". Ils exposaient en bref que les chances de gain étaient inférieures à ce qui était annoncé et ils posaient notamment des questions sur les billets gagnant de gros gains, sur le pourcentage de rétribution indiqué dans la liste des gains et le nombre de billets émis.
La Police cantonale du commerce a répondu par lettre du 4 février 2005, à la fois sur la législation applicable au jeu proposé par les recourants et sur le billet à gratter "Le Million".
Par lettre du 17 février 2005, les époux Bussy sont revenus sur cette réponse en exposant que leur jeu "Le Sibulot" était le seul pouvant garantir assurément une rétribution minimale de 50 % sans manipulation du tirage.
Le 2 mars 2005, la Police du commerce a répondu qu'elle n'avait pas pour mission d'analyser et de préaviser des projets de jeu que leur créateur d¿ire voir exploiter par un organisme agréé. Elle les a renvoyés à soumettre leur jeu à la Loterie romande, seule société habilitée à organiser des grandes loteries en Suisse romande.
B. Les recourants se sont adressés à la Société de la Loterie de la Suisse Romande (LORO) ainsi qu'à Swisslos Interkantonale Landeslotterie pour présenter leur jeu. Par lettre des 13 et 22 décembre 2005, leur avocat s'est adressé à LORO et à Swisslos en exposant que celles-ci n'étaient pas autorisées, puisqu'ils sont les auteurs du concept de jeu baptisé "Le Sibulot", à présenter à l'avenir, sans les associer à cette démarche, un jeu similaire à celui qu'ils avaient développé. Cette position a été contestée par Swisslos le 19 décembre 2005 et par LORO le 31 janvier 2006.
C. Par lettre du 14 février 2006, les époux Bussy se sont adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud (avec copie à ceux des cantons de Fribourg, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura) en sa qualité de mandataire des cantons contractants de la 8ème Convention intercantonale relative à la loterie de la Suisse romande. Ils posaient diverses questions sur les autorisations délivrées et sur le respect - qu'il mettait en doute - des règles applicables. Plus précisément, leurs questions portaient sur la 8ème Convention intercantonale et ses huit avenants, sur les statistiques disponibles sur le site internet du DFJP, sur le tirage télévisé et la vente du billet "Le Million", sur la publication du plan des jeux dans la FAO, sur le sort réservé à leur propre jeu "Le Sibulot", ainsi que sur le projet de loi sur les loteries du DFJP.
D. Le Conseil d'Etat a répondu ce qui suit en date du 12 avril 2006 :
"Votre correspondance du 14 février 2006 intitulée «Questions relatives à la 8ème convention et ses 8 avenants de 1995 (toujours en vigueur), de la Loterie de la Suisse Romande, de l'ordonnance fédérale sur les loteries de 1924 (935.511) et autres»
Madame, Monsieur
Le Conseil d'Etat du Canton de Vaud a pris connaissance de votre correspondance citée en marge de la présente. En sa qualité de mandataire désigné par les autres cantons parties à la Huitième Convention relative à la Loterie de la Suisse Romande (ci-après: Convention LoRo), nous répondons ainsi, au nom des cantons signataires de ladite Convention.
Contrairement à ce que vous affirmez, vous avez déjà reçu des réponses circonstanciées par lettres des 4 février et 2 mars 2005 du Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce. Le Conseil d'Etat constate par ailleurs que, sous couvert de questions, votre courrier du 14 février 2006 comporte beaucoup d'appréciations personnelles, souvent déplacées. Le Conseil d'Etat n'a pas à vous fournir de justification pour des décisions qui sont définitives et exécutoires et envers lesquelles vous n'auriez de toute façon pas été admis à recourir.
Le Conseil d'Etat vous renvoie aux explications des lettres des 4 février et 2 mars 2005, qu'il complète comme suit:
Les six cantons romands ont adhéré à la Convention LoRo et n'entendent pas remettre en cause ce choIx.
Cette Convention a été amendée pour ne plus contenir de limitations quant à la valeur d'émission maximum (qui ne concernait que les jeux dits au tableau).
Tous les jeux actuellement exploités par la Loterie Romande ont été autorisés.
Pour les années 2003 et 2004 ont été transmis au DFJP, en vue des statistiques annuelles, les enjeux nets de la Loterie Romande, soit la valeur des billets émis après déduction des invendus. Cette manière de faire, qui est suivie par passablement d'autres cantons, n'a pas été critiquée par le DFJP.
Les statistiques du DFJP sont dressées par année civile. L'exploitation des jeux a souvent un autre calendrier. En outre la Loterie Romande ne peut porter les enjeux ou les invendus dans ses comptes qu'une fois qu'ils lui ont été transmis ou restitués par ses dépositaires, soit plusieurs jours après les ventes effectives ou la fin de la commercialisation. Il s'ensuit quelques décalages de fin d'année, qui sont corrigés dans les statistiques de l'année suivante. Les enjeux de la Poule aux Œufs d'or en 2004 sont des enjeux récoltés en 2003, mais comptabilisés au début 2004. Les enjeux négatifs du Match en 2004 sont des restitutions tardives en 2004 de billets invendus, qui doivent être lus en déductions des enjeux nets publiés en 2003.
La Loterie Romande a été autorisée, à titre exceptionnel, de vendre directement en fin d'année, uniquement à des entreprises, des billets Le Million par paquets de 10, avec un rabais qui remplace la commission normalement due aux dépositaires, qui n'interviennent pas ici. Le bénéfice net des jeux n'est ainsi nullement affecté.
L'avant-projet de nouvelle loi fédérale sur les loteries a été gelé par le Conseil fédéral pour permettre aux cantons de remédier aux carences du secteur par une convention entre eux. Les Parlements des cantons romands ont tous voté l'adhésion à la Convention intercantonale sur les loteries et les paris. Les dernières ratifications cantonales sont attendues pour la fin de ce printemps, et la Convention doit entrer en vigueur en juillet 2006."
Par lettre du 1er mai 2006 adressée à la Commission restreinte de médiation sur la transparence, dont la personne de contact est le vice-chancelier, les recourants se sont plaints de ce que la réponse du 12 avril 2006 du Conseil d'Etat n'était que partielle.
D'après les déterminations qu'il a déposées dans le cadre de la présente procédure, le Président de cette commission, Bertil Cottier, a contacté la recourante pour lui expliquer de vive voix que la commission ne pouvait pas examiner sa cause.
E. Par courrier électronique du 3 mai 2006 adressé au vice-chancelier, les recourants ont demandé copie des autorisations concernant les billets "Le Million" vendus moins chers aux entreprises, ainsi que l'autorisation de deux autres jeux.
Par lettre du 24 mai 2006, le Conseil d'Etat a répondu ce qui suit :
" Votre demande de copies d'autorisations du 3 mai 2006
Madame, Monsieur,
Par courrier du 3 mai 2006, vous avez demandé à avoir accès aux trois autorisations suivantes délivrées à la Loterie Romande (ci-après LoRo) :
pour le jeu "Extra Joker";
pour le jeu "Euro Million";
pour vendre des lots de "Billet Le Million 2005" avec un rabais, uniquement à des entreprises.
Le Conseil d'Etat étant compétent, en vertu de la Convention relative à la LoRo, pour tout ce qui touche aux autorisations qui sont accordées à cette dernière, c'est donc lui qui vous rend par la présente une détermination à votre demande.
Les jeux "Billet Le Million 2005", "Extra Joker" et "Euro Million", ont été dûment autorisés, comme le Conseil d'Etat vous en a déjà informé dans sa correspondance du 12 avril 2006. Les extraits de ces décisions ne peuvent pas vous être communiqués pour des raisons de secret des débats, prévu à l'article 49 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat du 11 février 1970.
Le Conseil d'Etat tient néanmoins à vous apporter les quelques éléments complémentaires suivants :
L'"Extra Joker" est un jeu complémentaire de la Loterie suisse à numéros (LoNu) et a été autorisé à ce titre. C'est la Convention relative à la Loterie de la Suisse Romande elle-même qui autorise la LoRo à exploiter la LoNu, en collaboration avec Swisslos (Interkantonale Landeslotterie) et la Société du Sport-Toto. Le Conseil d'Etat a approuvé le contrat de collaboration y relatif.
En ce qui concerne l'"Euro Million", le Conseil d'Etat, après avoir obtenu l'accord formel des cinq autres cantons romands, a autorisé la LoRo à l'exploiter en Suisse romande, en masse commune avec les pays européens qui l'exploitent simultanément, de manière coordonnée.
L'autorisation de vendre des lots de billets "Billet Le Million 2005" avec un rabais, uniquement à des entreprises en fin d'année, n'est pas une autorisation de jeu, mais l'acceptation d'une modalité d'exploitation exceptionnelle, que le Conseil d'Etat a admise.
Enfin, le Conseil d'Etat constate que vous êtes déjà intervenus à plusieurs reprises auprès de différentes autorités en demandant de multiples informations sur le même sujet. Or, selon les éléments en sa possession, vous avez déjà obtenu les réponses souhaitées. C'est la raison pour laquelle il ne sera plus donné suite à l'avenir à vos lettres, à moins que vous n'apportiez des éléments nouveaux et pertinents."
Par lettre du 13 juin 2006, les époux Bussy se sont adressés à nouveau à la Commission restreinte en réclamant les documents demandés.
Par lettre du 28 juin 2006, le Président de la Commission restreinte a répondu que la matière était du ressort du Conseil d'Etat et que selon l'art. 22 LInfo, les décisions du Conseil d'Etat concernant l'accès aux documents administratifs sont définitifs et ne peuvent pas être portés devant la commission.
F. Par acte du 19 juillet 2006, les époux Bussy ont recouru au Tribunal administratif en présentant les conclusions suivantes :
"Que le Conseil d'Etat du canton de Vaud, mandataire des Cantons contractant la 8ème Convention LORO, doit répondre à toutes les questions posées en date du 14 février 2006, pour chaque question.
Que le Conseil d'Etat du canton de Vaud, par son administration, doit transmettre les documents demandés."
G. Le Président de la Commission restreinte de médiation s'est déterminée le 4 août 2006 en exposant notamment qu'aucune des conclusions des recourants ne concernait la commission.
Le Conseil d'Etat s'est déterminé le 20 septembre 2006 en exposant que son refus du 24 mai 2006 était définitif en vertu de l'art. 22 LInfo et que cette décision ne pouvait pas être portée devant le Tribunal administratif en vertu de l'art. 4 al. 2 LJPA.
Le Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce, a conclu le 20 septembre 2006 à l'irrecevabilité du recours.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
La loi cantonale sur l'information (LInfo) du 24 septembre 2002 contient des dispositions sur la politique générale d'information ainsi que sur l'information transmise sur demande. C'est cette dernière qui est litigieuse en l'espèce. Elle est régie par le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (art. 8 al. 1 LInfo). La demande n'est soumise à aucune exigence de forme ni de motivation (art. 10 LInfo). L'information est transmise gratuitement (art. 11 LInfo) et aussi rapidement que possible (art. 12 LInfo).
Selon l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le délai de recours au Tribunal administratif est de 20 jours. Or le recours a été déposé le 19 juillet 2006 alors que les décisions attaquées sont datées des 12 avril et 24 mai 2006 et que les recourants déclarent les avoir reçues les 17 avril et 25 mai 2006. Il faut toutefois tenir compte, pour examiner la recevabilité du recours, des dispositions particulières de la LInfo qui s'écartent des règles générales de la manière suivante:
Chapitre VI Procédure et droit de recours
SECTION I Demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale
Art. 20 Déterminations rendues par les entités administratives
Pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité de l'administration cantonale, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission.
Art. 21 Médiation et recours
1 L'entité transmet sa détermination à l'intéressé qui peut saisir une commission restreinte ou recourir directement au Tribunal administratif dans un délai de vingt jours dès la notification de la détermination. Passé ce délai, la détermination devient définitive.
2 Si une procédure de médiation est ouverte, mais qu'elle n'aboutit pas à un accord qui satisfait les deux parties, la commission restreinte prend position sur l'affaire et donne ses recommandations écrites à l'entité et à l'intéressé. Ce dernier dispose alors d'un délai de vingt jours dès sa notification des recommandations de la commission pour recourir au Tribunal administratif.
3 Cette procédure est également applicable aux personnes morales et autres organismes privés de droit public prévus à l'article 2, alinéa 2 de la présente loi.
Ces dispositions offrent au justiciable la possibilité d'intercaler, avant le recours au Tribunal administratif, une procédure particulière supplémentaire devant la commission restreinte de médiation. Le délai de recours au Tribunal administratif ne court alors que dès la "*notification des recommandations de la commission".*Ces dispositions ne sont toutefois applicables que pour les demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale, comme l'indique le titre de la section I du chapitre VI. Or comme on le verra plus loin, la demande litigieuse porte sur l'activité du Conseil d'Etat, qui est régie par la section II du chapitre VI de la LInfo, qui ne connaît pas de procédure devant la commission restreinte, comme par exemple lorsque la demande est adressée à une autorité communale. Les interventions des recourants auprès de la commission restreinte en date des 1er mai et 13 juin 2006 devaient donc être considérées comme des recours et, en application de l'art. 31 al. 4 LJPA qui le prévoit expressément, transmises comme tels au Tribunal administratif, seul habilité à examiner leur recevabilité.
Du point de vue formel, le délai de recours de 20 jours a été respecté par les interventions des recourants en date des 1er mai et 13 juin 2006 à l'encontre de décisions des 12 avril et 24 mai 2006, quelle qu'ait été la date effective à laquelle ces décisions ont été communiquées aux recourants.
La compétence pour statuer sur les demandes d'information est régie par l'art. 14 LInfo qui prévoit notamment ce qui suit :
Art. 14 Compétence
1 Chaque autorité désigne les personnes autorisées à traiter les demandes d'information et met en place des procédures à cet effet.
2 Les mesures à prendre à cette fin sont du ressort :
a. du Bureau du Grand Conseil pour le pouvoir législatif cantonal;
b. du Conseil d'Etat pour le pouvoir exécutif cantonal, l'administration cantonale et les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public prévus à l'article 2, alinéa 2 de la présente loi;
c. du Tribunal cantonal pour l'ordre judiciaire et son administration, sous réserve de la lettre d ci-dessous;
d. du Tribunal administratif pour ce qui le concerne et pour son administration;
e. des autorités communales pour ce qui les concerne et pour leurs administrations.
Cette disposition a été mise en oeuvre à l'art. 18 du règlement d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (RLInfo) du 25 septembre 2003, qui prévoit ci qui suit:
Art. 18 Compétences (LInfo, art. 14)
Le refus total ou partiel de publier ou de transmettre des informations conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une réponse écrite signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au chef de département.
Cette disposition ne remplit pas entièrement le mandat législatif de l'art. 14 LInfo car elle ne concerne apparemment que les décisions négatives de l'administration cantonale en conférant la compétence de statuer aux chefs de service. Le Conseil d'Etat n'a pas déterminé de compétence pour le pouvoir exécutif cantonal, soit pour sa propre activité.
Conformément à la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA, les décisions rendues en application de la LInfo peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Toutefois, la voie du recours est exclue dans certains cas (la loi dit alors que l'autorité statue "définitivement") qui résultent des art. 22 à 26 LInfo dont la teneur est la suivante :
SECTION II Demandes portant sur les activités du Conseil d'Etat, du Grand Conseil, de l'Ordre judiciaire et des autorités communales
Art. 22 Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat statue définitivement sur les demandes concernant son activité.
Art. 23 Ordre judiciaire
1 Les autorités et offices judiciaires statuent sur les demandes concernant leurs activités.
2 Elles rendent une décision susceptible de recours au Tribunal cantonal dans les vingt jours dès notification de la décision attaquée.
Art. 24
Le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif statuent définitivement sur les demandes concernant leurs activités.
Art. 25 Grand Conseil
Sous réserve des dispositions de la loi sur le Grand ConseilA, le bureau du Grand Conseil statue définitivement sur les demandes concernant l'activité du Grand Conseil.
Art. 26 Autorités communales
1 Les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités.
2 Elles rendent une décision susceptible de recours au Tribunal administratif dans les vingt jours à compter de sa notification.
Il résulte de ces dispositions que le Conseil d'Etat, le Tribunal cantonal, le Tribunal administratif et le Grand Conseil (par son bureau) statuent définitivement sur les demandes concernant leur activité respective. La voie du recours au Tribunal administratif n'est donc pas ouverte contre les décisions du Conseil d'Etat qui statue sur les demandes d'information concernant son activité: pour ce qui concerne l'ordre exécutif cantonal, le recours n'est ouvert que lorsque est en cause l'activité de l'administration cantonale.
En l'espèce cependant, les recourants se sont eux-mêmes adressés au Conseil d'Etat en tant qu'autorité compétente en vertu de la 8ème Convention intercantonale relative à la loterie de la Suisse romande, du 6 février 1985, selon laquelle le Conseil d'Etat agit comme mandataire des cantons contractants (art. 7 de la 8ème convention). Selon cette disposition, "le Conseil d'Etat du Canton de Vaud est désigné comme mandataire des cantons contractants. Tous pouvoirs lui sont attribués à l'effet d'accorder à la Société de la Loterie de la Suisse Romande l'autorisation d'organiser et d'exploiter la Loterie". Cette compétence se retrouve d'ailleurs dans la 9ème convention, à laquelle le Canton de Vaud a adhéré par arrêté du Conseil d'Etat du 22 mars 2006, entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (FAO du 31 mars 2006 p. 3). On notera au passage que cette convention intercantonale bénéficie désormais de la base légale qui lui faisait défaut - selon la jurisprudence du Tribunal fédéral - grâce à l'introduction, lors de la modification du 13 janvier 2004, de l'art. 2a de la loi cantonale du 8 juin 1923 relative à la mise en vigueur de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et paris professionnels (BGC novembre 2003 p. 5048 ss). On ne se trouve pas dans un cas où l'autorité compétente serait le département de la justice, de la police et des affaires militaires (qui n'existe d'ailleurs plus sous ce nom-là), comme le Tribunal administratif en a connu dans un récent arrêt qui fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral (GE.2006.0081 du 11 juillet 2006).
Certes, la question de savoir si l'on est en présence d'une demande concernant l'activité du Conseil d'Etat ou celle de l'Administration cantonale pourrait se révéler délicate puisque le premier est à la tête de la seconde. En effet, il ne suffirait pas que le Conseil d'Etat se saisisse d'une demande d'information concernant l'activité de l'administration cantonale pour que le recours prévu par la loi sur l'information devienne irrecevable. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce où matériellement, les questions posées par les recourants portaient sur la 8ème Convention intercantonale et ses huit avenants, sur les statistiques disponibles sur le site internet du DFJP, sur le tirage télévisé et la vente du billet "Le Million", sur la publication du plan des jeux dans la FAO, sur le sort réservé à leur propre jeu "Le Sibulot", ainsi que sur le projet de loi sur les loteries du DFJP. Toutes ces questions (y compris les éléments polémiques que recèlent certaines d'entre elles) concernent effectivement la sphère de compétence du Conseil d'Etat en tant que tel. Ainsi, le recours est irrecevable tant pour ce qui concerne la réponse du Conseil d'Etat du 12 avril 2006 à leur demande de renseignements du 14 février 2006, que pour ce qui concerne la réponse du Conseil d'Etat du 24 mai 2006 à leur courrier électronique du 3 mai 2006 demandant la communication de diverses pièces.
Le recours doit ainsi être déclaré irrecevable. L'arrêt sera toutefois rendu sans frais en application de l'art. 27 al. 1 LInfo qui prévoit que la procédure de recours devant le Tribunal administratif est gratuite.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais.
san/Lausanne, le 9 novembre 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint