CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 avril 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Guy Dutoit et Jean-Claude Favre, assesseurs. M. Nader Ghosn, greffier.
Recourant
A.X., enfant mineur pour qui agit son père, B.X., à 1._______,
Autorité intimée
Municipalité de 1._______,
Objet
Recours A.X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 3 mars 2006 (refus de naturalisation facilitée)
Vu les faits suivants
A. B.X._______ et C.X., née Y., de nationalité serbe (Kosovo), mariés depuis le 22 août 1986, ont quatre enfants: D._______ et E., nés le 11 août 1993, A., né le 21 août 1992, et F._______, né le 2 mars 1990.
B.X._______ vit en Suisse depuis le 1er mars 1991. Sa femme et ses enfants l’ont rejoint le 24 avril 1996. Ils sont tous titulaires d’un permis d’établissement C.
B. A.X._______ a été condamné par jugement rendu par le Président du Tribunal des mineurs le 1er février 2005 à deux demi-journées de prestations en travail pour avoir brisé une vitre d'un pavillon scolaire par un jet de pive, ainsi qu'au versement de 299 fr.05 de dommages-intérêts en faveur de la Commune de 1.. En exécution de ce jugement, la Municipalité de 1. a convoqué A.X._______ pour deux demi-journées de travail (ponçage et nettoyage du pavillon du parc de la Grande Salle).
C. Le 18 janvier 2006, A.X._______ a présenté un dossier de demande de naturalisation dans le canton de Vaud et la Commune de 1., dans le cadre de la procédure facilitée pour les jeunes étrangers de la 2ème génération. Il ressort notamment des déclarations du candidat que celui-ci, encore inscrit à l’école obligatoire, a de bonnes connaissance de français, qu’il parle l’albanais mais ne l’écrit pas; il se dit heureux à 1. où il a tous ses camarades et où il pratique plusieurs sports.
Le 3 mars 2006, la Municipalité de 1._______ a rejeté la demande de naturalisation de A.X._______. L'autorité explique à l'appui de sa décision que les déprédations et les dommages à la propriété communale dont le requérant s'est rendu coupable les derniers mois montrent qu'il ne parvient pas pour l'heure à se conformer à la législation suisse et qu'il n'a pas assimilé les us et coutumes locales. Cette décision a été prise en séance de municipalité du 27 février 2006, à l'unanimité des membres présents, selon extrait du procès-verbal de la municipalité de la séance no 140/2006.
D. Agissant en temps utile le 15 mars 2006, B.X._______ a recouru contre le refus de naturaliser son fils.
Le 12 avril 2006, la municipalité a confirmé son refus et a admis tout au plus "sous réserve d'une attitude sans faille" de statuer sur une nouvelle demande en 2010.
Le 10 mai 2006, B.X._______ a exposé gagner un salaire de manœuvre dans une entreprise de la place, alors que son épouse reste à la maison pour s’occuper des enfants. Il explique avoir bénéficié de l’aide de l’enseignement spécialisé pour les difficultés scolaires des enfants et de l’aide du Service de protection de la jeunesse pour "des questions d’éducation" ; il ne considère pas que ces "apports" aient été défavorables à l’intégration de ses enfants en Suisse. Dans une lettre du 12 juin 2006, B.X._______ a mis en avant avoir toujours demandé à ses fils d’obéir aux règles en vigueur "dans la famille et dans la société" et souligne que lorsqu’il y a eu des écarts, la famille a bénéficié de conseils, participé aux séances et a réparé les torts par une attitude de conciliation et de reconnaissance des faits. B.X._______ fait valoir que ces "situations limites" ont été rares et qu’il élève avec son épouse quatre enfants dans des conditions matérielles "limitées (manque de possibilités financières de participer à des organisations de jeunesse)".
Le 12 juillet 2006, la Municipalité de 1._______ a confirmé à nouveau son refus d'accorder la bourgeoisie à A.X._______ au motif que l'attitude du requérant et sa tendance à la provocation, notamment à l'égard des services de police, démontrent qu'il n'est pas assimilé aux coutumes locales et ne possède pas les aptitudes minimales escomptées dans une procédure de naturalisation qui requiert une probité sans faille. A cet égard, la condamnation pénale, même se rapportant à des actes d'importance relative, révèle certaines carences d'intégration et la municipalité rend compte ne pas avoir constaté d'améliorations notables dans le comportement du candidat; elle a dès lors considéré qu'il était judicieux d'attendre la majorité du requérant (en 2010) avant de reconsidérer la situation.
E. Le Tribunal administratif a statué à huis clos.
Les moyens des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
La municipalité est l’autorité communale compétente pour accorder ou refuser la bourgeoisie (cf. art. 4 al. 3 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois, en vigueur depuis le 1er mai 2005, ci-après : LDCV; RSV 141.11). La nouvelle loi a transféré la compétence de décision en matière de naturalisations des organes législatifs aux organes exécutifs communaux, ceci afin de faciliter l’élaboration d’une décision motivée (cf. GE.2004.0184 du 25 avril 2005).
a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219, consid. 3a, rés. JdT 1994 I 646). De même, la commune bénéficie d’autonomie lorsqu’il s’agit d’appliquer le droit cantonal et que ce dernier lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219 consid. 3a). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont ainsi déterminés essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 122 I 279 consid. 8b, rés. SJ 1997, p. 96 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst. VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (ci-après : LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, la municipalité dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale.
b) Il ressort de l’examen de la jurisprudence que l’institution d’un droit de recours en matière de naturalisation, conformément au mandat constitutionnel (art. 69 al. 3 Cst. VD), ne serait pas limitée aux seules questions de forme et de procédure; des moyens de fond pourraient également être soulevés (cf. GE.2004.0184 du 25 avril 2005 consid. 3, arrêt rendu en application de l’ancien droit, en vigueur jusqu’au 30 avril 2005). Le Tribunal administratif a par ailleurs jugé, dans le même arrêt, dans un cas de refus de naturalisation, qu’une violation du droit à l’obtention d’une décision motivée sur l’intégration du candidat, corollaire du droit d’être entendu, ne pouvait être réparée devant l’autorité de recours, le pouvoir d’appréciation du tribunal ne pouvant être considéré comme identique à celui de l’autorité communale (cf. GE.2004.0184 du 25 avril 2005) ; il a en particulier exposé ce qui suit au considérant 7 de l’arrêt :
"Savoir si une personne est ou non bien intégrée à la collectivité dont elle requiert le droit de cité suppose une connaissance des gens, de leurs conditions d’existence, de leurs habitudes, et de leur comportement. Sur tous ces points, l’autorité locale dispose nécessairement de beaucoup plus de renseignements et d’éléments d’appréciation que l’autorité de recours, en tout cas dans un village ou une petite ville. A cela s’ajoute que l’appréciation de la notion juridique indéterminée que constitue l’intégration peut aussi dépendre des conceptions de la population locale, qui ne sont pas nécessairement les mêmes sur tout le territoire cantonal. On doit dès lors admettre que, dans de telles conditions, une autorité judiciaire de recours tel que le Tribunal administratif doit observer une très grande retenue lorsqu’il examine si l’appréciation faite par le Conseil communal est ou non défendable. Une régularisation dans le cadre de la procédure de recours du défaut de motivation n’entre dès lors pas en ligne de compte."
b) La municipalité entend le candidat sur son aptitude à la naturalisation, ainsi que les membres compris dans la demande, dès l’âge de 16 ans révolus (art. 12 LDCV). Dans les communes qui l’ont réglementairement prévu, les municipalités - tout particulièrement celles des villes - peuvent déléguer à une commission l’audition des candidats à la naturalisation (cf. art. 13 al. 1 LDCV). Cette commission, composée de représentants de l'organe législatif communal (cf. art. 13 al. 2 LDCV) procèdera à l’audition en présence d’un membre de la municipalité au moins (art. 13 al. 3 LDCV). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (art. 13 al. 4 LDCV), qui décide (art. 14 LDCV). Si les conditions de l’art. 22 lettres e ou f – présumées remplies (art. 22 al. 2 LDCV) - ou toute autre condition, ne lui paraissent pas d’emblée réalisées, la municipalité peut requérir de l’administration communale un rapport d’enquête.
c) Si la municipalité estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, elle rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l’indication des voies de droit (art. 14 al. 4 LDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (cf. art. 14 al. 5 LDCV).
En l’occurrence, cette motivation doit porter sur l’intégration du candidat à la Suisse, à la communauté vaudoise et communale, notamment - si l’on s’inspire des critères de l’art. 8 LDCV relatif à la naturalisation ordinaire, et de l’art. 22 LDCV - par sa connaissance de la langue française, du pays, du canton, de la commune, de leurs habitants, de leurs mœurs et coutumes, par sa connaissance des institutions et des droits civiques, par sa bonne réputation et son respect de l’ordre juridique sur le territoire de la commune, sa non-condamnation pour délit grave et intentionnel, sa probité avérée, son intégration socioprofessionnelle. L’examen de la jurisprudence sur cette question montre que le tribunal a confirmé le refus de la bourgeoisie communale à un requérant qui avait tenu des propos menaçants dans une procédure de permis de construire (régler le problème "à la balkanique"), manquant ainsi concrètement de respect à l’égard des institutions et des lois (cf. GE.2005.0166 du 5 juillet 2006, cas d’application de l’art 8 LDCV). Il a aussi confirmé un refus d’octroi de la bourgeoisie dans le cas d’un requérant dont plusieurs éléments (éloignement prolongé du monde du travail, peu de relations sociales en dehors du cercle familial, mauvaise maîtrise du français et absence d’intérêt pour le civisme et l’histoire suisse) conduisaient à dire qu’il n’était pas suffisamment intégré (cf. GE.2006.0050 du 15 juin 2006, application de l’art. 8 LDCV ; voir également GE.2005.0085 du 31 octobre 2005). Le tribunal a en revanche annulé, pour motivation insuffisante, une décision de refus d’octroi de la bourgeoisie dans un cas où le grief de défaut d’intégration état contredit par un rapport de police tout à fait positif (cf. GE.2005.0115 du 21 octobre 2005).
b) Dans le cas d’espèce, il est constant que le recourant remplit les conditions de l’art. 22 lettres a, b, c, d et h LDCV. L’autorité intimée doute toutefois, en substance, de l’intégration du candidat à la communauté et de son adhésion à l’échelle des valeurs de celle-ci. L’intégration du candidat est jugée insuffisante au terme d’une appréciation faisant intervenir des antécédents et prenant en considération le fait que le comportement général du recourant ne donnerait pas satisfaction.
La municipalité est parfaitement légitimée à réserver la naturalisation à un étranger dont le comportement a démontré l’intégration. Elle peut, aux conditions de l’art. 14 al. 4 LDCV, établir un pronostic. Compte tenu de l’âge du recourant (12 ans) lors de sa condamnation pour avoir brisé une vitre d’un jet de pive, cet incident pourrait voir son importance relativisée dans une évaluation d’ensemble, et la municipalité semble l’admettre d’ailleurs dans sa détermination du 12 juillet 2006 ; elle évoque en outre un délai à l’échéance duquel elle s’estimerait en mesure de reconsidérer sa position, moyennant que le comportement du recourant donne satisfaction. Quoi qu’il en soit, il n’est pas démontré que le recourant aurait récemment occupé les services de police, qu’il aurait provoqué les agents par on ne sait quels agissements, et d’une manière générale qu’il ne se serait pas amendé. Il résulte de ce qui précède que la motivation de l’autorité intimée à la base de la décision de refus de la bourgeoisie est lacunaire, ou par trop elliptique, dans sa présentation. Les conclusions de la municipalité en constat de la non-intégration s’appuient essentiellement sur des considérations et des exigences d’ordre général, pertinentes puisqu’elles correspondent aux critères légaux, mais qui sont insuffisamment individualisées pour le cas particulier. Partant, il faut constater que la décision est insuffisamment motivée. Le recourant, qui n’est pas confronté à une explication précise et factuelle, ne peut valablement contester les griefs formulés contre lui en fournissant d’autres éléments d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée. Il n’appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d’examen est limité (comme rappelé aux consid. 1 et 2 ci-dessus), de procéder lui-même à l’appréciation de l’ensemble des éléments pertinents ou de rechercher quelle aurait pu être la motivation adéquate à la décision. Dans ces conditions, le recours ne peut qu’être admis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de 1._______ du 3 mars 2006 refusant l’octroi de la bourgeoisie à A.X._______ est annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité pour nouvelle décision.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 30 avril 2007/san
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.