CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 août 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Jean-Daniel Henchoz et Guy Dutoit, assesseurs. Mme Sophie Yenni Guignard, greffière.
recourant
X._______, représenté par Me Odile PELET, avocate, à Lausanne
autorité intimée
Monsieur le directeur d'examen de la commission régionale d'examen au brevet fédéral de policier, à St-Maurice
autorités concernées
Monsieur le commandant de la Police cantonale du canton du Valais, à Sion
Monsieur le commandant de la Police cantonale du canton de Vaud, à Lausanne
Objet
Recours X._______ c/ décision du directeur d'examen de l'Académie de police du 24 janvier 2006 prononçant la récusation du recourant en qualité d'expert en éthique aux examens du brevet fédéral de policier
Vu les faits suivants
A. Le brevet fédéral de policier permet aux aspirants policiers de valider leur formation par un examen professionnel supérieur de niveau fédéral, placé sous la surveillance de l'Office fédéral de la formation et de la technologie (OFFT). L'organisation des examens du brevet fédéral fait l'objet d'un "Règlement concernant l'examen professionnel de policier/policière", arrêté le 21 février 2003 conformément à la loi fédérale sur la formation professionnelle (LFPr), par l'Institut Suisse de Police (ci-après : ISP) et la commission paritaire de la Police suisse (ci-après : la commission paritaire). Dit règlement a été approuvé par le Département fédéral de l'économie le 7 mai 2003.
B. L'Académie de Police, sise à St-Maurice (ci-après : l'Académie), est la plate-forme commune nouvellement créée par les cantons de Vaud et du Valais pour la formation de leurs polices respectives. Il s'agit d'une école dont la mission est de former les aspirants des polices cantonales vaudoise et valaisanne, ainsi que les aspirants des polices municipales vaudoises. Les aspirants ayant suivi le cursus de l'Académie peuvent se présenter aux examens du brevet fédéral. L'Académie a ouvert ses portes en mars 2005 pour accueillir sa première volée d'aspirants. Une session d'examens du brevet fédéral pour les aspirants de l'Académie s'est déroulée à Savatan du 13 au 17 février 2006. Le commissaire-adjoint A._______, responsable de la formation à l'Académie, en était le directeur d'examen (ci-après : le directeur d'examen).
C. X._______ est engagé au service de la commune de Lausanne, en qualité de fonctionnaire de police. Il est président de l'Association des fonctionnaires de police de Lausanne. Il a fonctionné comme expert lors de la session d'examens du brevet fédéral qui s'est tenue du 31 octobre au 4 décembre 2005 à Montheron.
D. Le 14 décembre 2005, le commandant de la Police cantonale vaudoise a demandé au directeur de l'ISP de transmettre au directeur d'examen une requête tendant à prononcer la récusation de X._______ en tant qu'expert en éthique aux examens du brevet fédéral de policier. Cette requête était motivée comme suit :
"(...)
-- dès le début des études / travaux ayant conduit à la X._______, principalement sous le couvert de sa fonction de président de l'Association des fonctionnaires de police de Lausanne, s'est évertué à dénigrer à de multiples reprises notre centre de formation;
pour ce faire, il n'a pas hésité à recourir à des arguments qu'il savait inexacts et à proférer parfois des déclarations dont l'énormité a provoqué, suivant les interlocuteurs auxquels il s'adressait et qui connaissaient la réalité des faits, consternation ou réactions verbalement violentes;
ainsi et par exemple :
· le 23 septembre 2005, lors de la dernière assemblée de l'USPRO (syndicat faîtier des polices romandes), Monsieur X._______ a notamment affirmé que l'école de Savatan était mal organisée et que ses instructeurs n'étaient pas qualifiés pour le Brevet fédéral. Il a précisé devant l'assemblée que c'était pour sauver Savatan et amener des instructeurs de qualité que l'école des polices municipales vaudoises (donc Lausanne principalement) avait accepté de s'y rendre;
· dans le journal "POLICE" no 11/05 (organe officiel de la Fédération suisse des Fonctionnaires de Police), on peut d'ailleurs lire en page 21 et à propos de la rencontre en question : "X._______, président de l'AFPL (Lausanne-Ville), attaque vivement Savatan, puis il enchaîne sur Police 2000, un projet voué à l'échec ...";
· à ce propos, l'article intitulé "Académie de police" qu'il signe dans la même revue (page 24) est tendancieux et énonce même des contrevérités. Par ailleurs, il fait montre d'une condescendance dont il n'a pas les moyens et ainsi totalement déplacée;
De telles affirmations, totalement inexactes, ont laissé planer un doute, tant dans l'esprit de nombreux policiers que d'autorités politiques d'autres cantons romands.
En conclusion, je suis au regret de constater que les procédés utilisés par Monsieur X._______ pour nuire à notre projet d'Académie de police ne répondent pas aux mêmes critères éthiques que les nôtres. J'estime donc qu'il serait parfaitement inadapté de le laisser fonctionner comme expert en cette matière. De plus, l'inimitié et le mépris qu'il affiche vis-à-vis de la police cantonale vaudoise peuvent laisser penser que son impartialité ne sera pas garantie face aux aspirant(e)s de notre canton.
Pour terminer, je précise que Monsieur B., Commandant de la police cantonale valaisanne, (qui me lit en copie) partage complètement mon point de vue et s'associe à ma demande de récusation de Monsieur X..
(...)."
E. Le 24 janvier 2006, le directeur d'examen a adressé à X._______ une correspondance informant ce dernier qu'il était "récusé dans sa fonction d'expert en éthique aux examens du brevet fédéral de policier" et que cette "décision n'était pas susceptible de recours". Une copie de cette décision a été adressée aux commandants des Polices cantonales vaudoise et valaisanne, au commandant de la police municipale de Lausanne, au coordinateur Romand, ainsi qu'au directeur de l'ISP. Ce courrier avait le contenu suivant :
"(...)
En utilisant notamment un organe de presse inspirant confiance aux policiers, de diffusion nationale, pour faire part de considérations unilatérales et arbitraires, sans vérifier ses renseignements et au mépris des conséquences morales délétères de son action sur la collaboration policière intercantonale, Monsieur X._______ a contrevenu à des règles éthiques fondamentales, qui le rendent impropre à fonctionner comme expert aux examens portant justement sur cette matière.
De plus, aucun rapport de confiance n'existe entre Monsieur X._______ et le centre de formation au sein duquel ces examens sont planifiés.
En conclusion, les procédés utilisés par Monsieur X._______ pour nuire au projet d'Académie de police de Savatan ne répondent pas aux mêmes critères éthiques que ceux prônés au sein de ladite académie. Il serait parfaitement inadapté de le laisser fonctionner comme expert en cette matière. De plus, l'inimitié et le mépris qu'il affiche vis-à-vis de la police cantonale vaudoise peuvent laisser penser que son impartialité ne sera pas garantie face aux aspirant(e)s de ce canton."
F. X._______ a recouru contre cette décision le 14 février 2006 en concluant à son annulation et à ce que l'arrêt à intervenir soit communiqué à tous les destinataires de la décision entreprise. Il faisait notamment valoir à l'appui de son recours que la décision attaquée n'avait pas de raison d'être puisqu'il avait de lui-même renoncé à fonctionner comme expert à la session d'examens de février 2006 et que son nom ne figurait donc pas sur la liste des experts transmise aux candidats à l'examen. Il a produit diverses pièces, dont copie de la liste susmentionnée, qui ne mentionne pas le nom du recourant.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
G. L'autorité intimée a déposé sa réponse le 16 mai 2006 en concluant au rejet du recours. Les commandants des Polices cantonales vaudoise et valaisanne se sont déterminés respectivement les 17 et 18 mai 2006.
H. X._______ a déposé un mémoire complémentaire le 8 juin 2006.
I. Il ressort des pièces du dossier (correspondance adressée le 11 avril 2006 par le directeur d'examen au conseil du recourant) qu'un recours aurait également été interjeté par X._______ auprès de la Commission d'examen.
J. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
K. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) En application de l'art. 4 al. 1 LJPA, le tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. En vertu de l'art. 29 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, soit de constater l'existence ou l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations.
En l'espèce, s'agissant d'une décision prise en application d'un règlement fondé sur le droit fédéral de la formation professionnelle, il convient d'évoquer brièvement les fondements de ces dispositions.
a) La loi sur la formation professionnelle du 19 avril 1978 (ci-après : aLFPr), à laquelle se réfère le règlement concernant l'examen professionnel de policier, a été abrogée et remplacée par la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (RS 412.10; ci-après : LFPr), entrée en vigueur le 1er janvier 2004. La LFPr comporte un chapitre consacré à la "Formation professionnelle supérieure", lequel dispose notamment ce qui suit:
" Art. 26 Objet
1 La formation professionnelle supérieure vise à transmettre et à faire acquérir, au niveau tertiaire, les qualifications indispensables à l'exercice d'une activité professionnelle complexe ou impliquant des responsabilités élevées.
2 Elle présuppose l'acquisition d'un certificat fédéral de capacité, d'une formation scolaire générale ou d'une qualification équivalente.
Art. 27 Types
La formation professionnelle supérieure s'acquiert:
a. par un examen professionnel fédéral ou par un examen professionnel fédéral supérieur;
b. par une formation reconnue par la Confédération et dispensée par une école supérieure.
Art. 28 Examens professionnels fédéraux et examens professionnels fédéraux supérieurs
1 La personne qui souhaite se présenter aux examens professionnels fédéraux ou aux examens professionnels fédéraux supérieurs doit disposer d'une expérience professionnelle et de connaissances spécifiques dans le domaine concerné.
2 Les organisations du monde de travail compétentes définissent les conditions d'admission, le niveau exigé, les procédures de qualification, les certificats délivrés et les titres décernés. Elles tiennent compte des filières de formation qui font suite aux examens. Leurs prescriptions sont soumises à l'approbation de l'office [fédéral de la formation et de la technologie]. Elles sont publiées dans la Feuille fédérale sous la forme d'un renvoi au sens de l'art. 13, al. 1, let. g et 3 de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles.
3 Le Conseil fédéral fixe les conditions d'obtention de l'approbation et la procédure à suivre.
4 Les cantons peuvent proposer des cours préparatoires."
En application de la disposition susmentionnée, les art. 23 ss de l'ordonnance fédérale sur la formation professionnelle du 19 novembre 2003 (RS 412.101; OFPr) règlent les conditions auxquelles les organisations professionnelles, après avoir constitué l'organe responsable de l'examen devant l'OFFT, peuvent demander l'approbation d'un nouveau règlement conduisant à la délivrance d'un brevet (examen fédéral professionnel) ou d'un diplôme (examen professionnel fédéral supérieur). Contrairement aux écoles supérieures spécialisées, où l'ensemble de la filière de formation est reconnu, seuls les règlements et le déroulement des examens sont réglementés par le droit fédéral dans le cas des examens professionnels fédéraux et des examens professionnels fédéraux supérieurs. Les associations professionnelles fixent le contenu et organisent le déroulement des examens, sous la surveillance de l'OFFT (Message relatif à une nouvelle loi sur la formation professionnelle du 6 septembre 2000, FF 2000 5256, sp. 5296s).
b) Le règlement adopté par l'ISP et de la commission paritaire - en leur qualité d'organe responsable de l'examen professionnel de policier/policière (art. 51 à 57 aLFPr et 44 à 50 aOFPr) - le 23 février 2003 concernant l'examen professionnel de policer/policière (ci-après : le règlement) fixe le contenu des examens et en règle le déroulement conformément à la loi et à l'ordonnance. Il contient, d'une part, les règles relatives à l'organisation des examens par les associations professionnelles, en désignant les organes responsables et en fixant leurs tâches respectives. D'autre part, il définit le contenu de l'examen, indique la matière par branche d'examen et arrête la méthode d'évaluation et de notation des résultats ainsi que les conditions de réussite. Dans le chapitre consacré au déroulement de l'examen, l'art. 14 du règlement prévoit ce qui suit:
Art. 14 Convocation
1 Les examens ont lieu au moins une fois par an. Si moins de dix candidats remplissant les conditions d'admission se sont présentés dans un cercle d'examen, les épreuves peuvent être reportées à l'année suivante. Les candidats peuvent être attribués à un autre cercle d'examen.
2 Les candidats peuvent choisir de passer l'examen en français, en allemand ou en italien.
3 Les candidats sont convoqués 30 jours au moins avant le début de l'examen. Avec la convocation, ils reçoivent
a) le programme d'examen, avec l'indication du lieu, de la date, de l'heure des épreuves et des moyens auxiliaires dont le candidat est autorisé ou invité à se munir;
b) la liste des experts.
4 Toute demande de récusation d'un expert doit être motivée et adressée, au moins 14 jours avant le début des épreuves, au centre de coordination, qui la transmettra au directeur d'examen compétent. Celui-ci décide irrévocablement de la suite à donner à la récusation et prend les mesures qui s'imposent."
c) En pratique, le déroulement des examens est organisé en quatre cercles d'examen placés sous la responsabilité d'une commission d'examen (ci-après : la CE), composée de délégués des institutions professionnelles suisses et d'une commission régionale par cercle d'examen, composée quant à elle d'un directeur d'examen nommé par la CE, d'un directeur technique et de trois responsables des branches d'examen (art. 5 du règlement). Entrent notamment dans la compétence des commissions régionales les décisions d'admission, ainsi qu'éventuellement d'exclusion à l'examen, la fourniture des ressources nécessaires, le choix des experts et leur institution, et l'organisation des examens selon les directives de la CE (art. 6 al. 2 let. a à f du règlement). La CE pour sa part est notamment compétente pour traiter des requêtes et des recours aux termes de l'art. 6 al. 1 let. g du règlement. Enfin, s'agissant de la liste des experts, elle est transmise aux candidats au moins 30 jours avant le début des examens (art. 14 al. 3 let b du règlement).
d) En ce qui concerne les voies de recours contre les décisions prises en application de la LFPr, elles sont définies à l'art. 61, rédigé comme suit:
" Art. 61
1 Les autorités de recours sont:
a. une autorité désignée par le canton, pour les décisions prises par les autorités cantonales ou par les prestataires de la formation professionnelle ayant un mandat du canton;
b. l'office [fédéral de la formation professionnelle et de la technologie], pour les autres décisions prises en application de la présente loi;
c. la commission du recours du département [fédéral de l'économie], pour:
les décisions de première instance et les décisions sur recours prises par l'office,
les décisions de première instance prises par le département,
les décisions sur recours prises par une autorité administrative cantonale qui ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le tribunal fédéral;
d. le Tribunal fédéral, pour les décisions de la commission de recours du département et pour les décisions sur recours du canton en dernière instance, pour autant que ces dernières puissent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.
2 Au surplus, la procédure est régie par les dispositions générales du droit de la procédure administrative fédérale."
L'art. 28 du règlement précise en outre que seules les décisions des commissions régionales concernant la non-admission à l'examen ou la non-attribution du brevet peuvent expressément faire l'objet d'un recours à l'OFFT dans les 30 jours dès leur notification. En revanche, les demandes de récusation d'un expert sont traitées, conformément à l'art. 14 al. 4 du règlement et comme déjà mentionné ci-dessus, par le directeur d'examen compétent, qui statue irrévocablement.
Il résulte de ce qui précède que seules les décisions prises en application de la LFPr par une autorité cantonale ou par un prestataire de la formation professionnelle ayant reçu un mandat cantonal sont susceptibles d'un recours à une autorité de recours cantonale, cas échéant au Tribunal administratif si la loi ne désigne aucune autre autorité compétente (art.61 al. 1 let a. LFPr, art 4 la. 1 LJPA). Or tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque la décision litigieuse n'émane ni d'une autorité cantonale, ni d'un prestataire de la formation ayant reçu un mandat du canton, mais du directeur d'examen responsable de la session d'examens organisée à l'Académie au mois de février 2006. Peu importe que ce directeur soit également responsable de la formation au sein de dite Académie, la décision qu'il a rendue le 24 janvier 2006 ayant été prise en sa qualité de directeur d'examen précité et non pas en sa qualité de responsable de formation. Ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, l'organisation des examens du brevet fédéral est régie par un règlement arrêté en application du droit fédéral de la formation professionnelle et se déroule sous la responsabilité des organes désignés par les associations professionnelles en application dudit règlement.
En outre, contrairement à ce que soutient le recourant, on ne saurait déduire de l'art. 61 al. 1 let a LFPr que la voie du recours au Tribunal administratif est ouverte contre la décision entreprise du fait que l'Académie aurait reçu mandat d'un canton pour former ses aspirants policiers. En effet, même en admettant que l'Académie entre dans la catégorie des prestataires de services visés par cette disposition, elle n'aurait de toute façon aucune part à la décision litigieuse, n'ayant aucune autorité dans le domaine dont relève la décision attaquée, à savoir l'organisation et le déroulement des examens du brevet de policier, qui sont de la compétence de la CE et des commissions régionales (cf. consid. 2 let. c ci-dessus).
Enfin, s'agissant d'une question touchant à la récusation d'un expert, l'art. 14 al. 4 du règlement prévoit qu'elle doit être tranchée de façon irrévocable par le directeur d'examen. En l'espèce toutefois, le litige ne porte pas directement sur la récusation d'un expert qui aurait été choisi pour fonctionner lors des examens de février 2006, puisqu'il résulte des pièces au dossier que le recourant ne figurait pas sur la liste des experts transmise aux candidats avant la session d'examens (cf. liste transmise par le recourant à l'appui de son recours). Dès lors, la seule voie de recours contre la décision entreprise est celle devant la CE, qui dispose de la compétence générale de traiter des requêtes et des recours en application de l'art. 6 al. 1 let. g du règlement. Comme il résulte par ailleurs d'un courrier du 11 avril 2006 adressé au conseil du recourant par le directeur d'examen qu'un recours est déjà pendant devant la CE, le tribunal peut se dispenser d'examiner si la cause doit lui être transmise comme objet de sa compétence.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable, les frais de la cause étant mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA). N'ayant pas procédé par l'intermédiaire de mandataire professionnel, ni l'autorité intimée, ni les autorités concernées n'ont droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 500 (cinq cent) francs est mis à la charge de X._______.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 8 août 2006
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.