CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 février 2007
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. François Gillard et Laurent Merz, assesseurs.
recourante
Municipalité de Nyon, à Nyon 1, représentée par Minh Son NGUYEN, Avocat, à Vevey 1,
autorités intimées
Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal,
Département de la santé et de l'action sociale, Bâtiment adm. de la Pontaise, représenté par Département des institutions et des relations extérieures, Château cantonal, à Lausanne,
Objet
Recours Commune de Nyon c/ décisions du Département des institutions et des relations extérieures et du Département de la santé et de l'action sociale du 13 janvier 2006 (participation prévisionnelle à la facture sociale)
Vu les faits suivants
A. Le Conseil d'Etat a adopté le 11 janvier 2006 un "arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale)" (ci-après : l'arrêté). Par requêtes des 1er et 2 février 2006, la Commune de Nyon et divers consorts ont saisi la Cour Constitutionnelle et conclu à l'annulation de cet acte normatif. Ils ont fait valoir en bref que les critères de classification des communes dans la péréquation financière n'étaient pas conformes à la Constitution, qu'une péréquation indirecte n'avait pas de base constitutionnelle, que la répartition de la facture sociale prévue par l'arrêté dérogeait à la loi et que l'instauration de planchers et plafonds pour les critères de classification étaient dépourvus de base légale. Par arrêt du 30 mai 2006, qui sera confirmé par le Tribunal fédéral (2P.171/2006) statuant sur recours de droit public le 7 novembre suivant (2P.171/2006), la Cour Constitutionnelle a rejeté ces requêtes dans la cause CCST.2006.0002.
Entre-temps, le 13 janvier 2006, le chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) avait adressé à chaque municipalité du canton une lettre intitulée "Classification provisoire des communes pour 2006 - calcul des acomptes pour la péréquation". Il y décrivait l'application de la péréquation intercommunale. Sous la rubrique "Comment obtenir des informations complémentaires ?", il indiquait notamment que chaque commune recevait "ses propres paramètres de classification lui permettant de connaître précisément les bases de sa classification provisoire". Dans un document intitulé "Péréquation 2006 - calcul des acomptes 2006 (base rendements 2003-04) sur la base de l'arrêté du Conseil d'Etat du 11 janvier 2006" et comprenant en bas de page la mention "état au 12.1.2006", la Commune de Nyon se voyait attribuer une facture sociale d'un montant de 15'203'517 francs et se trouvait colloquée en classe 9,4.
Par lettre du 13 janvier 2006, le chef du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a communiqué à la Municipalité de Nyon la "participation prévisionnelle" de cette commune à la facture sociale. Etaient joints à cette correspondance un tableau de calcul faisant apparaître une participation due de 15'199'485 francs, des bulletins de versement pour 4 échéances trimestrielles ainsi qu'une "facture sociale 2006" du montant précité payable en 4 tranches.
B. La Commune de Nyon a recouru au Tribunal administratif par acte du 6 février 2006 en concluant à l'annulation des "décisions" du DIRE et du DSAS du 13 janvier 2006.
Dans sa réponse communiquée au Tribunal administratif en annexe à une lettre du 9 mars 2006, le chef du DIRE, déclarant agir tant au nom de celui-ci que du DSAS, a conclu au rejet du recours.
Par lettre du 7 juin 2006, après une suspension de la cause jusqu'à l'arrêt susmentionné de la Cour constitutionnelle, la recourante a produit un avis de droit et requis une expertise au sujet du mode de calcul des planchers et plafonds des critères de classification ainsi que des débats publics. Par lettre du 19 juin 2006, elle a déclaré maintenir son recours et a requis la récusation du juge instructeur au motif qu'il avait été membre de la Cour Constitutionnelle. Cette requête a été rejetée par arrêt de la Cour plénière du Tribunal administratif du 13 octobre 2006 dans la cause CP.2006.0004.
Par lettre du 6 novembre 2006, sur interpellation du juge instructeur, le chef du DIRE s'est expliqué au sujet d'une divergence entre deux montants de participation à la facture sociale, l'un figurant dans une annexe à sa lettre-circulaire du 13 janvier 2006, l'autre dans la facture annexée à la lettre du DSAS de la même date.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
La recourante s'en prend tant à la lettre du DIRE du 13 janvier 2006 adressée à toutes les communes en annexe à laquelle le montant de sa participation à la facture sociale figurait dans un tableau qu'à la lettre du DSAS du 13 janvier 2006 par laquelle elle se voyait directement réclamer le paiement d'une telle participation. Le caractère attaquable de ces deux actes est nié par l'autorité intimée.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations ; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf. citées). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personnes, en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).
En l'espèce, la communication du DIRE du 13 janvier 2006 n'a pas eu d'effet sur la situation juridique de la recourante. Avisant celle-ci de la position qui lui avait été attribuée dans la péréquation ainsi que du montant de la facture sociale la concernant, cet acte n'avait pas d'autre portée, comme il l'exposait lui-même, que celle d'une information "lui permettant de connaître précisément les bases de sa classification provisoire". Aucune conséquence n'était attachée à cette communication, que la recourante recevait comme les autres communes du canton. Elle ne constituait dès lors pas une décision sujette à recours.
La lettre du DSAS du 13 janvier 2006 en revanche fixait un montant dû et en réclamait le paiement. Pour cette double opération, l'autorité a agi dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées par l'art. 9 du règlement d'application de la loi sur l'organisation et le financement de la politique sociale (RLOF; RSV 850.01.1). Elle a déterminé et communiqué la mesure de l'obligation incombant à la recourante, rendant ainsi une décision attaquable.
Cela étant, le recours est recevable contre la seule décision du DSAS.
La recourante fait valoir les mêmes arguments que ceux qu'elle a invoqués à l'appui de sa requête à la Cour constitutionnelle dirigée contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 11 janvier 2006. Elle s'en prend donc à la constitutionnalité de cet acte normatif après qu'il a été contrôlé abstraitement. Rien n'interdit il est vrai de soumettre une décision à un contrôle constitutionnel concret après que la loi sur laquelle elle se fonde a elle-même été contrôlée abstraitement. Mais la démarche de la recourante est vouée à l'échec dès lors qu'elle se borne à invoquer des moyens déjà présentés à la Cour constitutionnelle et que le Tribunal administratif, n'ayant pas de raison de s'écarter du point de vue déjà exprimé par cette autorité au sujet de la conformité de l'arrêté précité à la constitution est en mesure d'adhérer aux motifs de l'arrêt rendu dans la cause CCST.2006.0002. En demandant aujourd'hui une expertise au sujet du mode de calcul de certains facteurs intervenant dans la péréquation, la recourante ne fait que réitérer une requête déjà présentée à la Cour constitutionnelle; pas davantage que celle-ci, le Tribunal administratif ne juge nécessaire d'y donner suite. La recourante ne prétend au surplus pas qu'une erreur aurait été commise dans l'application de l'arrêté précité à son égard, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de contrôler le calcul qui a été fait de la part de la facture sociale mise à sa charge.
Quant à la tenue d'une audience publique requise par la recourante, elle ne serait en principe exigible que si étaient en jeu des "droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 CEDH (ATF 130 II 425). Cette disposition ne concerne cependant que les contestations entre deux particuliers ou entre une personne privée et une autorité administrative (Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 2ème édition, n. 377). On ne voit donc pas que la recourante, qui est dépourvue d'autonomie en matière de péréquation (ATF non publié du 7 novembre 2006, 2P170/2006, consid. 3), puisse prétendre être assimilée à un particulier titulaire de droits et obligations dans ses relations avec l'autorité intimée. A cela s'ajoute qu'à teneur de l'art. 34 CEDH, la Cour européenne ne peut être saisie que par une personne physique, une organisation non gouvernementale ou un groupe de particuliers (cf. Frowein/Peukert, EMRK, 2ème éd. 1996, n3 ad art. 1). De toute manière, le droit à une audience publique n'est pas absolu et peut être écarté dans des procédures consacrées exclusivement à des points de droit (ATF 124 I 322, consid. 4a, p. 324; ATFA non publié du 8 avril 2004 dans la cause I 573/03, cons. 3.5), comme en l'espèce.
Déboutée, la recourante supportera un émolument de justice (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté en tant que recevable.
II. La décision rendue le 13 janvier 2006 par le Département de la santé et de l'action sociale est confirmée.
III. Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
san/Lausanne, le 5 février 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.