TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 février 2008
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et M. Jean-Claude Favre, assesseurs ; M. Yan Schumacher, greffier,
Recourant
A.X._______, à Lausanne, représenté par Filippo RYTER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur, Secrétariat général, représenté par Secteur des naturalisations Service de la population, à Lausanne Adm cant VD, représenté par Service de la population (SPOP), à Lausanne Adm cant,
Autorité concernée
Service juridique de la ville de Lausanne,
Objet
Recours A.X._______ c/ décision du Département des institutions et des relations extérieures du 9 novembre 2005
Vu les faits suivants
A. Le 19 décembre 2003, A.X., né le 22 octobre 1966, son épouse B.X., née le 12 août 1971, et leurs deux enfants, C., née le 22 mars 1992, et D., né le 31 décembre 1997, ont demandé la bourgeoisie de la Commune de Lausanne. Ils ont joint à leur requête des déclarations de l'Office des poursuites de Lausanne-Est. La première atteste que neuf actes de défaut de biens, pour un montant total de 73'981 fr.15, ont été délivrés à l'encontre d'A.X._______ entre le 23 décembre 1999 et le 25 février 2002 et que quatre poursuites sont en cours pour un total de 13'671 fr.05. Le seconde indique que six actes de défaut de biens ont été délivrés contre B.X._______ pour 32'637 fr. entre le 26 juin 2000 et le 12 novembre 2001 et que deux poursuites sont en cours à son encontre pour 1'363 fr.50.
Le 23 décembre 2003, le Secrétariat municipal a refusé d'entrer en matière sur cette demande, retourné le dossier à Me Ryter, conseil des intéressés, au motif que ses clients font l'objet de poursuites et d'actes de défaut de biens pour des montants très élevés, et précisé que leur requête pourra être réexaminée une fois leur situation financière assainie.
Le 9 janvier 2004, le conseil des intéressés a requis de l'autorité municipale qu'elle motive sa position, indiquant qu'il ne souhaitait pas qu'elle rende, en l'état, de décision susceptible de recours.
Le 12 janvier 2004, elle lui a transmis un document émanant du Service cantonal de la population indiquant le "mode de traitement des demandes en présence d'un candidat faisant état de poursuites et/ou d'actes de défaut de biens", qui précise :
"En principe, à réception d'une demande comportant des poursuites et/ou des actes de défaut de biens, le secteur Naturalisations retourne cette dernière à la municipalité concernée dans les cas suivants, la condition légale de la probité avérée apparaissant d'emblée pas remplie :
Demande comportant une ou deux poursuites dont une au moins fait l'objet d'une opposition formulée moins d'un an avant le dépôt de la demande; ou
Demande comportant trois poursuites au moins; ou
Demande comportant un ou deux actes de défaut de biens dont un au moins a été émis moins de cinq ans avant le dépôt de la demande ; ou
Demande comportant trois actes de défaut de biens au moins.
Dans les autres cas, la demande n'est en principe pas retournée à la municipalité : un extrait vierge de l'office des poursuites, voire des explications complémentaires écrites, seront requis du candidat au moment du traitement de sa demande".
Le conseil de la famille X._______ a requis le 21 janvier 2004 de la Municipalité de Lausanne qu'elle rende une décision formelle, faisant valoir que les directives cantonales sont contraires à la loi.
Le 22 janvier 2004, la municipalité a demandé au Service cantonal de la population "de confirmer à Me Ryter la prise de position de la commune de Lausanne, qui a été émise après consultation de vos services".
Par lettre du 11 février audit service, le mandataire des intéressés a répété qu'il attendait une décision lui permettant de saisir les autorités judiciaires.
Par courrier du 16 février 2004, le Service de la population lui a répondu ce qui suit :
"(…)
Il ressort de l'examen du dossier, bien que n'ayant pas tous les éléments requis habituellement pour statuer sur le fond, que Monsieur et Madame ne remplissent actuellement pas toutes les conditions pour la naturalisation.
En effet, la loi sur le droit de cité exige notamment du candidat qu'il se conforme à l'ordre juridique suisse et soit d'une probité avérée (art. 5 LDCV), ce qui implique de ne pas faire état de poursuites ou d'actes de défaut de biens. Or, il ressort des pièces du dossier que les intéressés font l'objet de 15 actes de défaut de biens pour un montant total de Frs 107'298.15 ainsi que de nombreuses poursuites ont été inscrites récemment.
De plus, nous vous informons que l'office fédéral de l'intégration de l'immigration et de l'émigration (IMES) n'accorde pas son autorisation si un acte de défaut de biens a été délivré depuis moins de 5 ans au moment de la demande sauf cas d'espèce puisque le requérant doit se conformer à l'ordre juridique suisse (art. 14 LN)
Dès lors sans pouvoir prendre de décision en l'état actuel, puisque la décision cantonale sur la recevabilité du dossier n'intervient qu'une fois le dossier transmis par la commune (cf. article 8a LDCV), il serait très vraisemblable que, en l'état actuel du dossier et sans connaître précisément la situation économique des requérants en l'absence de rapport de Police, la décision serait négative.
Il va sans dire que si les époux X._______ entreprenaient des démarches en vue de rembourser leurs dettes (plan de paiement négocié avec les créanciers et respecté depuis au moins une année) leur dossier pourrait faire l'objet d'une nouvelle appréciation.
(...)".
Par courrier du 18 février 2004, la Municipalité de Lausanne a renvoyé au conseil des intéressés le dossier complet, précisant que le Service cantonal de la population, secteur des naturalisations, le lui avait restitué avec une copie de sa lettre du 16 février 2004. Elle mentionne :
"Comme indiqué par le Service cantonal, il ne s'agit pas d'un refus définitif de prise en considération. Dès que la situation financière des époux sera assainie – plan de paiement négocié et respecté – une demande pourra être à nouveau déposée".
Par courrier du 26 février 2004, le conseil de la famille X._______ a exigé du Service de la population qu'il rende une décision avant le 19 mars 2004, précisant qu'en cas de refus il interjetterait un recours pour déni de justice.
Le 19 mars 2004, le Service de la population lui a répondu qu'il n'avait pas en l'état à rendre une décision, la commune ne lui ayant pas encore fait parvenir son préavis.
Le 25 juin 2004, les époux X._______ ont à nouveau demandé au Service cantonal de la population de rendre une décision. Cette autorité a confirmé son refus le 28 juin 2004.
B. A.X._______ a interjeté recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) par acte daté du 9 juillet 2004. Le Département des institutions et des relations extérieures, Service de la population, a conclu le 11 août 2004 au rejet du recours. Il fait valoir que la municipalité ne lui a jamais transmis le dossier au sens de l'art. 8 al. 3 de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (ci-après : aLDCV), puisque celui-ci ne contenait ni préavis détaillé portant sa signature, ni le formulaire officiel contenant tous les documents requis (rapport d'enquête, pièces d'état civil, attestations de résidence, etc.). Il soutient qu'en réalité, la municipalité a uniquement sollicité un avis de droit et que pour ce motif, il ne pouvait pas rendre une décision au sens de l'art. 11 aLDCV.
Dans un mémoire complémentaire du 10 novembre 2004, le recourant soutient que la municipalité a rendu dans ce dossier un préavis et que le département était parfaitement en mesure de rendre une décision et que ne le faisant pas, il a commis un déni de justice.
Dans ses observations du 27 janvier 2005, la Municipalité de Lausanne invoque sa pratique constante : le dossier est renvoyé gratuitement au requérant sans plus ample examen, lorsqu'une des conditions de base manque manifestement, afin d'éviter au canton de devoir rendre une décision formelle d'irrecevabilité. Habituellement, le candidat s'en contente et attend de remplir toutes les conditions pour déposer une nouvelle requête. La municipalité admet toutefois, même si le cas ne s'est jamais présenté, qu'un candidat peut requérir une décision formelle, ainsi que l'ont fait les époux X._______. Dans un tel cas, elle estime que le refus municipal d'entrer en matière doit être assimilé à un préavis négatif à l'intention du canton, sans que celui-ci puisse exiger qu'un rapport de police soit établi et que le candidat soit auditionné, afin d'éviter de compliquer inutilement la procédure.
Invitée à se déterminer sur les observations municipales, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée. Le recourant a confirmé ses conclusions dans des observations finales du 21 mars 2005.
C. Le Tribunal administratif (aujourd’hui la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal : CDAP) a rendu un arrêt du 30 septembre 2005 aux termes duquel il a admis le recours de A.X._______. Il a considéré qu’une autorité administrative qui entendait décliner sa compétence était tenue de rendre une décision permettant à l’administré de saisir une autorité de recours sauf si son incompétence était manifeste, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Selon lui, le refus de l’autorité municipale devait être assimilé à un préavis négatif et le SPOP avait tous les éléments afin d’examiner si la condition de probité était remplie au moment du dépôt de la demande de naturalisation, dès lors que tout le dossier municipal était en ses mains. Il a encore relevé qu’un refus de naturalisation constituait une décision administrative qui devait pouvoir faire l’objet recours.
D. Le 3 novembre 2005, l’agent d’affaires breveté Thierry Zumbach a adressé au conseil de A.X._______ un courrier notamment libellé comme suit:
"En effet, sur 16 actes de défaut de biens inscrits au registre pour un montant avoisinant les fr. 80'000 , 13 ont fait l’objet d’un règlement amiable.
A ce jour, il subsiste encore trois actes de défaut de biens pour un montant avoisinant les fr. 15'000.- .
Comme vous pouvez le constater, des efforts conséquents ont été consentis de la part des époux X._______ et j’ai bon espoir que leur situation soit totalement arrangée au début de l’année 2006".
E. Par décision du 9 novembre 2005, notifiée le lendemain, le SPOP a déclaré que la demande de naturalisation de A.X._______ n’était pas recevable et qu’elle ne pouvait pas être transmise à l’autorité fédérale compétente. Le SPOP a notamment retenu que le recourant, au dépôt de sa demande de naturalisation, faisait l’objet d’actes de défaut de biens, pour un montant total de 107'298 francs, ainsi que de nombreuses poursuites. Il a également relevé que, nonobstant le fait que le candidat avait été informé à plusieurs reprises de ces obstacles à sa procédure de naturalisation, il n’avait fait aucunement état d’une amélioration notoire de sa situation.
F. Par acte du 23 novembre 2005, A.X._______ a saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la décision du SPOP du 9 novembre 2005. Aux termes de son recours, il conteste l’interprétation faite par le SPOP de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (loi sur la nationalité, ci-après : LN ; RS 141.0). Il relève qu’il a entrepris d’importantes démarches afin de réduire son endettement, ce dont il a informé le SPOP par courrier du 31 octobre 2005. Il allègue avoir racheté pour environ 80'000 francs d’actes de défaut de biens, trois actes subsistant pour un montant de 15'000 francs, et produit à l’appui de cette allégation un courrier de l’agent d’affaires breveté Thierry Zumbach à son conseil du 3 novembre 2005. Il considère que l’autorité intimée s’acharne contre lui lorsqu’elle écrit qu’il n’a aucunement fait état d’une amélioration notoire de sa situation. Selon lui, le SPOP devrait constater que sa décision est sans objet et rendre une nouvelle décision. Il prend les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens :
"I. Le recours est admis ;
II. La décision du Secteur des naturalisations du 9 novembre 2004 [recte : 2005] déclarant la demande de A.X._______ irrecevable est nulle, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu’elle initie la procédure de naturalisation."
G. L’autorité intimée a déposé des déterminations du 31 janvier 2006. Elle y a repris, en les développant, les motifs à l’appui de la décision entreprise. Elle a également relevé que le courrier de l’agent d’affaires breveté Thierry Zumbach du 3 novembre 2005 ne lui avait pas été transmis et que, même en possession de cette information au moment de statuer, les conditions n’étaient de toute manière pas remplies (probité, préavis communal négatif, intégration non vérifiable en l’absence d’audition communale et d’établissement de rapport d’enquête, aucun dossier constitué ni transmis par la commune de Lausanne, etc…). Elle a encore précisé que, actuellement, la condition de probité n’était pas remplie. Elle a conclu au rejet du recours.
H. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Selon l’art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA ; RSV 173.36), le recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 36 LJPA dans sa teneur au 1er janvier 2008, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.1999.0047 du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du 15 octobre 2001).
Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du 29 novembre 1955 (ci-après : aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).
Depuis le 1er mai 2005, ces dispositions ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (ci-après : LDCV). Cette dernière a transféré à la Municipalité et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre l’élaboration d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). Un droit de recours à la Cour de droit administratif et public est instauré par l’art. 52 LDCV dans sa teneur au 1er janvier 2008, qui stipule ce qui suit :
"1. Les décisions rendues en application de la présente loi par les autorités cantonales et communales sont susceptibles de recours auprès de la Cour de droit administratif et public.
En cas d’admission du recours, la Cour de droit administratif et public annule la décision attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité intimée pour nouvelle décision."
Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV).
La décision attaquée a été rendue après le 1er mai 2005. Toutefois, le SPOP s’est prononcé sur le sort de la demande du recourant dès le 16 février 2004 et a confirmé son refus de rendre une décision par courrier du 28 juin 2004. De plus, le recourant a interjeté recours pour déni de justice par acte daté du 9 juillet 2004. Dès lors, la LDCV dans son ancienne teneur est applicable aux questions de fond que pose le présent recours. En revanche, le droit procédural nouveau (Titre XI LDCV ; art. 51 et 52) est applicable dès son entrée en vigueur (arrêt GE.2006.0038 du 24 avril 2006).
a) Les conditions d’obtention de la naturalisation cantonale étaient en l’occurrence les suivantes, aux termes de l’art. 5 aLDCV, dans sa teneur en vigueur depuis l’adoption de la novelle du 15 juin 1999 :
«1. remplir les conditions d’octroi de l’autorisation fédérale (art. 12 et suivants LN) et de la bourgeoisie ;
avoir résidé cinq ans dans le canton dont un an au cours des deux années précédant la demande et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure ;
…
être prêt à remplir en Suisse ses obligations publiques ;
n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation ;
…
être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française ; manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions et son respect de l’ordre juridique suisse».
b) Aux termes de l’art. 14 de la Loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (LN ; 141.0), avant l’octroi de l’autorisation fédérale, l’autorité s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. Elle examinera en particulier si le requérant :
s’est intégré dans la communauté suisse (a);
s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (b);
se conforme à l’ordre juridique suisse (c); et,
ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (d).
Selon Fasel (Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne, 1989, p. 116), qui dans son ouvrage examine notamment le critère de l’art. 14 lettre c LN (dans le cadre de l’examen du projet de loi présenté par le Conseil fédéral en date du 26 août 1987), le fait de se conformer à l’ordre juridique suisse comprend la bonne réputation en matière de poursuites et faillites. Ainsi, l’étranger ne doit pas être inscrit au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Présence, activité économique et statut politique, Berne, 2003, p. 726 ; FF 1987 III 296 ; BGC février 1991 1685). S’agissant du droit cantonal, la condition de la «probité avérée» de l’art. 5 chiffre 5 aLDCV est reprise dans la LDCV (art. 8 ch. 4). Il ressort de l’exposé des motifs et projets de lois de la LDCV (BGC 3A septembre 2004, p. 2800) que la probité s’apprécie notamment en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l’inscription à l’office des poursuites constitue un critère d’appréciation du respect de ces obligations.
En l’espèce, l’instruction a établi qu’au moment du dépôt de la demande de naturalisation du recourant, ce dernier faisait l’objet de 9 actes de défaut de biens, délivrés entre le 23 décembre 1999 et le 25 février 2002, pour un montant total de 73'981 fr. 15, et de quatre poursuites en cours pour un total de 13'761 fr. 05. De plus, son épouse faisait également l’objet de 6 actes de défaut de biens, délivrés entre le 26 juin 2000 et le 12 novembre 2001, et de deux poursuites en cours pour 1'363 fr. 50. Ainsi, la situation financière du recourant et de sa famille était particulièrement obérée lors du dépôt de la demande de naturalisation. Il importe peu de savoir si le recourant a remboursé une partie de ses dettes au cours de la procédure, comme il l’allègue. En effet, l’autorité doit examiner si les conditions d’obtention de la naturalisation sont remplies lors du dépôt de la demande. En outre, le recourant n’a ni établi ni allégué qu’il avait assaini en totalité sa situation financière. Ainsi, il ne remplit manifestement toujours pas les conditions de l’octroi de l’autorisation fédérale (art. 14 LN et 5 chiffre 1 aLDCV) et cantonale (art. 5 chiffre 5 aLDCV). Dès lors, le SPOP n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en écartant la demande de naturalisation du recourant.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 novembre 2005 par le Service de la population est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 7 février 2008/san
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.