CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 2006
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Laurent Merz et Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourante
Fondation du Centre logopédique et pédagogique de l'ouest vaudois (CLPOV), à Nyon
Autorité intimée
Service de l'enseignement spécialisé et de l'appui à la formation (SESAF), à Lausanne
Autorités concernées
Département de la formation et de la jeunesse, Secrétariat général, à Lausanne
Office de psychologie scolaire (OPS), à Lausanne
Objet
Recours Fondation du CLPOV c/ "décisions" du 26 mai 2005 de l'OPS et du 3 octobre 2005 du SESAF de bonifier à la recourante la part des salaires du personnel administratif du CLPOV pour la période du 1er mai au 31 décembre 2005
Vu les faits suivants
A. Le Centre logopédique et pédagogique de l’ouest vaudois (ci-après : CLPOV, aujourd'hui L'Ombelle) est une fondation de droit privé selon Statuts du 29 octobre 1987. Son but est l’exploitation, à Nyon et dans ses environs, d’un centre logopédique et pédagogique couvrant les besoins de toute la zone de l’ouest vaudois. Ses activités sont consacrées essentiellement aux traitements ambulatoires et au suivi d’enfants en âge de scolarité pour lesquels des classes ont été ouvertes.
B. En automne 1999, le Conseil d'Etat a proposé un premier train de mesures dans le cadre de la démarche EtaCom destinée notamment à simplifier les flux administratifs et à désenchevêtrer les compétences communales et cantonales dans divers domaines. Ce premier train reposait sur trois piliers, en particulier sur une nouvelle répartition d'un premier groupe de tâches et de charges, ainsi que sur un mécanisme financier transitoire (compte de régulation) conduisant au règlement financier global des transferts à la fin de la démarche (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la démarche EtaCom et proposition d'un premier train de mesures et EMPL, BGC déc. 1999 p. 5188). Parmi les tâches et charges destinées à être transférées des communes aux cantons figuraient les mesures psychopédagogiques pour l’enseignement (ambulatoire) (Rapport, BGC déc. 1999 p. 5199), soit la psychologie, la psychomotricité et la logopédie en milieu scolaire (PPLS).
C. Dès la fin de l’année 2002, la Fondation s'est inquiétée du maintien des postes existants, des conditions de reprise par l'Etat et des taux d’activités.
Ainsi, le 21 novembre 2002, Mmes X._______ et Y._______ membres du personnel administratif du CLPOV, indiquaient ce qui suit au nouveau bureau cantonal PPLS :
" (…) nous tenons à vous remercier de la confiance accordée, en nous donnant priorité dans la future structure administrative de la région 'Dôle' (…)
(…) comme prévu et à votre demande, nous assumons la gestion administrative et financière du secteur PPLS jusqu’au 31 décembre 2003. C’est pourquoi, nous nous interrogeons sur le fait de ne pouvoir continuer cette fonction dans le cadre du Centre logopédique (…) "
Le 20 février 2003, le Service de l'enseignement spécialisé et de l'appui à la formation (SESAF) a informé le CLPOV ce qui suit :
" (...) à l’instar de l’engagement pris pour le personnel PPLS, nous garantissons un transfert du personnel administratif correspondant globalement à la dotation qui était antérieurement reconnue dans le budget du secteur ambulatoire de l’institution.
Sur les 65% ETP en question, 20% ont déjà trouvé place dans les secteurs classes et SPS. Reste donc 45% ETP.
(…) (le directeur de l'Office de psychologie scolaire) a répondu téléphoniquement (à Mmes X._______ et Y._______) et les a tenues au courant des travaux actuels concernant la construction de la plate-forme administrative et financière des PPLS de la région 'Dôle' (...). Ces réflexions en sont pas terminées, leur aboutissement est fixé à Pâques."
D. Par lettre circulaire adressée aux communes le 27 août 2003, le Conseil d’Etat a exposé l’évolution du projet EtaCom en ces termes :
" Comme vous le savez, 2003 verra la fin de la période transitoire EtaCom, notamment avec la bascule des impôts et la suppression du compte de régulation au 1er janvier 2004. Parallèlement, la reprise par l’Etat des contrats des collaborateurs actuellement communaux, dans les domaines de l'administration de l'école, de la psychologie scolaire et de l'orientation scolaire et professionnelle, se met en place. (…)
La complexité et l’ampleur de ces travaux préparatoires font que ces opérations ne pourront pas être achevées dans les délais envisagés et qu’il ne sera pas possible de reprendre en une seule fois l’entier des contrats des collaborateurs actuellement employés par les communes. (…) le Conseil d’Etat vous propose donc les axes de travail suivants :
Les communes resteront employeurs de ces collaborateurs, (...).
Les frais supportés à ce titre par les communes (salaires, charges, frais administratifs) seront remboursés intégralement par l’Etat, sur la base des coûts effectifs, avec présentation de décomptes par les communes (...).
Le Conseil d’Etat entend que la reprise des personnels concernés, sous réserve de cas tout à fait exceptionnels, qui donneront lieu à des accords directs entre les communes et l’Etat, soit achevée au 31 décembre 2004. (...)"
Le 10 septembre 2003, le SESAF a transmis cette lettre circulaire au CLPOV, en ajoutant:
"Cette situation a, par analogie, des répercussions concrètes pour vos institutions et votre personnel.
Ainsi, il est souhaité que le (...) et le CLPOV demeurent encore administrativement employeurs du personnel appelé à être repris, en 2004 mais à une date encore à déterminer, par les nouvelles organisations. (...)"
E. Le SESAF a informé le CLPOV le 15 septembre 2003 que Mmes X._______ et Y._______ avaient renoncé à travailler au sein de la nouvelle organisation PPLS régionale. Il a précisé ce qui suit :
" La reconnaissance de l’organigramme actuel sur le plan administratif est donc maintenue jusqu’à la reprise du personnel qui passera sous la houlette du Canton dans le cadre de la démarche EtaCom. Au-delà, seule demeurera admise la dotation accordée pour les secteurs classes et SPS de l’institution. "
F. Par lettre du 18 septembre 2003, le CLPOV a accepté de poursuivre sa collaboration pour 2004 avec le personnel devant être transféré " à des conditions identiques à celles en vigueur actuellement y compris pour le personnel administratif du Centre. Nous souhaitons que le transfert de ce personnel soit réalisé dans un délai raisonnable (...)".
G. Le 4 novembre 2004, l’Office de psychologie scolaire (OPS, dépendant du SESAF) a annoncé aux communes ainsi qu'aux institutions privées concernées que la réorganisation des prestations PPLS était en voie d’achèvement. Il restait à réaliser la reprise par l’Etat du personnel relevant encore d’un contrat communal ou signé par une institution privée, ce qui devrait se faire en 2005. D’ici là, les frais salariaux à charge des employeurs actuels seraient remboursés par le canton.
Par lettre circulaire adressée aux communes le 23 décembre 2004, le Département de la formation et de la jeunesse (DFJ) a renseigné les communes sur les modalités de reprise des collaborateurs concernés, soit notamment :
" Chaque collaborateur concerné se verra proposer individuellement, courant janvier 2005, une reprise par l’Etat de son poste actuel ; (...)
La reprise est fixée au 1er mai 2005 pour l’ensemble des collaborateurs concernés. (…)
Les collaborateurs ne souhaitant pas donner suite à cette proposition conserveront leur poste de travail actuel, aux mêmes conditions, jusqu’à la fin 2005 au plus tard. (…)
En tant qu’employeur, vous serez intégralement indemnisés par l’Etat des charges supportées pour ces collaborateurs (…) ceci jusqu’au 31 décembre 2005 au plus tard .
Le 31 janvier 2005, l’OPS a confirmé aux communes et institutions privées les conditions et délais précités de reprise du personnel par l’Etat, soit le personnel administratif de la scolarité obligatoire, le personnel des services PPLS et les collaborateurs administratifs de l’orientation scolaire et professionnelle. Il précisait ce qui suit:
"Les conséquences pour les employeurs actuels (...) sont les suivantes:
Dans l'immédiat et jusqu'à la fin avril: maintien de la situation actuelle, sans changement, avec indemnisation des employeurs selon les frais réels engagés; (...)
Pour les collaborateurs n’acceptant pas la reprise : ces collaborateurs peuvent rester au service de leur employeur actuel, dans les fonctions qu’ils occupent, jusqu’à fin 2005 au plus tard. Durant cette période, les frais qu’ils engendrent seront, comme aujourd’hui, indemnisés à plein par l’Etat. Nous ne manquerons pas de vous faire connaître les personnes qui pourraient être concernées par ce cas de figure. Nous vous prions également de bien vouloir nous informer des cas qui vous seraient connus. (...)
Les situations particulières qui pourraient se présenter devront être réglées au cas par cas d’entente entre l’Etat et vous, sur la base des dossiers individuels des personnes concernées. Nous vous prions de bien vouloir nous contacter selon les problèmes qui apparaîtront et nous ne manquerons pas de faire de même en ce qui nous concerne.
Nous espérons que cette information répondra à vos attentes. Dans le cas contraire, nous vous invitons à prendre contact avec les soussignés afin d’examiner les problèmes qui pourraient se poser. (…) "
H. Le 15 avril 2005, l’OPS a indiqué au CLPOV que, compte tenu de la reprise du personnel PPLS par le canton dès le 1er mai 2005, la fondation n’aurait désormais plus d’activité administrative liée à ce personnel. L’OPS a également précisé que le " mandat " de gestion du CLPOV envers l’OPS, relatif à Mmes X._______ et Y._______, prenait fin à cette date. En substance, plus aucun montant ne serait versé au CLPOV dès le 1er mai 2005 pour son personnel administratif.
I. Le 23 mai 2005, le CLPOV a contesté auprès de l'OPS la teneur de sa correspondance du 15 avril 2005.
Le 26 mai 2005, l’OPS a répondu en ces termes :
"Les employées du CLPOV concernées par la reprise cantonale dans le cadre EtaCom sont uniquement des psychologues, psychomotriciennes et logopédistes; le personnel administratif a formellement renoncé à ce passage en juillet 2003 déjà, le SESAF en a pris acte par le courrier du 15 septembre 2003 du chef de Service au Conseil de fondation (...).
Le travail administratif effectué par l’institution a donc été reconnu uniquement à hauteur d’une masse financière correspondant à 45% ETP ; le travail réalisé à cet égard comprenait la gestion des demandes et des facturations AI pour la logopédie et l’établissement des salaires.
A partir d’octobre 2004, tous les objets liés à la logopédie AI ont été repris par la plate-forme administrative et financière du service PPLS de la région Dôle. Nous n’avons pas ajusté immédiatement notre contribution financière, pour laisser le temps au Centre de procéder aux réorganisations internes consécutives à ce changement.
A l'instar de tous les employeurs concernés (communes et institutions), le Centre a été informé à fin décembre 2004 que la date finalement arrêté par le Conseil d'Etat pour la reprise du personnel cantonalisé avait été fixée au 1er mai 2005.
Même si l’établissement d’une dizaine de salaires ne représente pas un travail à hauteur de 45% ETP, nous vous avons versé la somme correspondante jusqu’à fin avril 2005. (…)
Conformément à notre communication antérieure, nous avons donc soldé nos rapports financiers et administratifs avec le CLPOV. Dès lors, comme indiqué dans la lettre déjà mentionnée du chef du Service de l’enseignement spécialisé et de l’appui à la formation 'seule demeure admise la dotation accordée pour les secteurs classes et SPS de l’institution'. "
J. Par lettre du 6 juillet 2005, le CLPOV, se référant aux échanges d’écriture des 23 et 26 mai 2005, a requis de l’OPS qu'il prenne une décision formelle susceptible de recours.
La réponse à ce courrier a été adressée au CLPOV le 3 octobre 2005 par le SESAF. Il confirmait les déterminations de son office du 26 mai 2005 en précisant : " La reprise du personnel par l'Etat ne concernait que les psychologues, psychomotriciens et logopédistes et non le personnel administratif de votre institution. (...) nous n’avons pas de décision à rendre en l’espèce, celle-ci étant formulée dans le courrier précité ".
K. Le CLPOV a recouru le 26 octobre 2005 "*contre la décision du chef du SESAF du 3 octobre 2005 décidant de ne pas rendre de décisio**n formelle, ainsi qu'à l'encontre de l'OPS s'abstenant de rendre une décision formelle, nonobstant la demande expresse formulée le 6 juillet 2005 par le Conseil de la Fondation".*En substance, la Fondation dénonce un déni de justice formel et, sur le fond, reproche aux autorités de ne pas avoir pris à leur charge les coûts du personnel administratif pour la part afférente jusque-là aux activités de l’OPS pour la période du 1er mai au 31 décembre 2005.Le CLPOV conclut principalement au renvoi de la cause à l’OPS afin qu’il rende une décision formelle sur la question de la couverture des coûts précités, subsidiairement à l’annulation des décisions des 26 mai et 3 octobre 2005 de l’OPS et du SESAF et à la prise en charge des coûts précités.
Déclarant s'exprimer pour le compte de l'ensemble de ses services et offices, le Secrétariat général du DFJ s'est déterminé le 10 janvier 2006. Il conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet dans la mesure de sa recevabilité. Il précise notamment ce qui suit :
" (...) la mise en oeuvre opérationnelle des services régionaux PPLS s'est faite progressivement, au gré des situations locales assez différentes. Lorsque ces prestations étaient assumées par une commune en application de l'ancien droit, elles ont généralement continué d'être assumées sous la même forme jusqu'à la mise en place définitive de la nouvelle structure, à ceci près que les frais considérés ont été rétrocédés à la commune concernée par l'Etat. (...) Dans le cas particulier où, comme en l'espèce, ces prestations étaient assumées de fait par des institutions privées au vu de l'ancien art. 69 RLS, la situation a été traitée par analogie avec celle dans laquelle elles étaient assumées par du personnel communal.
(…) des négociations complexes ont été menées avec les associations de personnel et les syndicats qui ont débouché sur les modalités explicitées dans la circulaire du 23 décembre 2004. Ces mesures concernaient différentes professions, à savoir le personnel administratif des établissements scolaires (secrétariats) et des offices d’orientation scolaire et professionnelle, ainsi que les spécialistes des domaines de la psychologie scolaire (psychologues, logopédistes, psychomotriciens). En revanche, le personnel affecté aux tâches administratives du domaine de la psychologie scolaire n’était pas concerné par le transfert, compte tenu du fait que ces prestations étaient contenues dans un cadre limité et ne constituaient souvent qu’une petite part du cahier des charges des personnes concernées (…).
(…) quand bien même le personnel administratif du CLPOV n’était nullement concerné par le transfert prévu dans le cadre d'EtaCom, le SESAF s’est déclaré disposé à étudier favorablement d’éventuelles candidatures des personnes concernées. Toutefois, celle-ci ont, pour des raisons qui leur sont propres, renoncé à faire acte de candidature, de sorte que ce sont d’autres personnes qui ont été engagées à cet effet par l’Etat.
(...) A partir du 1er mai 2005, les logopédistes employés jusque là par le CLPOV ont été transférés à l'Etat de Vaud (...). Quant au personnel administratif relatif aux prestations de logopédie, il n'était pas concerné par le transfert, tant il vrai qu'il n'a jamais été question de reprendre globalement cette catégorie de personnel. Les discussions qui ont été menées en 2002-2003 avec Mmes X._______ et Y._______ avaient un caractère individuel, et ne se sont d'ailleurs pas concrétisées par une postulation. A compter d’octobre 2004, l’ensemble des prestations administratives relatives à la logopédie ont d’ailleurs été centralisées entre les mains des personnes engagées à cet effet au service régional. Conformément au courrier précité du 15 septembre 2003, le CLPOV n'avait dès lors plus à être indemnisé pour des prestations qu'il n'avait plus à assumer.
(…)
Le DFJ n’a pris aucune décision au sens de l’article 29 LJPA. Ses courriers des 26 mai et 3 octobre 2005 constituaient des informations et clarifications relatives à la situation dont faisait état le CLPOV, mais ne modifiaient en rien la situation juridique de ce dernier. Pour ce motif déjà, le recours est irrecevable.
On ne voit au demeurant pas pour quel motif le Département aurait dû statuer, respectivement rendre une décision. (…) les mesures prises en matière de financement des prestations de logopédie résultent de la mise en œuvre des mesures transitoires décidées par le Grand Conseil dans le cadre du processus ETACOM (…). Le cadre de la collaboration avec la recourante a été défini conventionnellement, et on ne voit pas quelle décision aurait prétendument dû être prise en 2005 par l’Etat de Vaud pour régler des questions qui l’étaient depuis longtemps. Il n’y a ainsi pas matière à recours en application de l’article 30 LJPA. "
Dans des déterminations du 27 mars 2006, la Fondation a confirmé ses conclusions. A ses yeux, la masse salariale du personnel touché par les mesures de transfert devait être prise en charge jusqu'au 31 décembre 2005, sans distinction entre personnel administratif communal et personnel administratif d'institutions privées.
Le 19 avril 2006, le DFJ a renoncé à s'exprimer plus avant.
L. L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Il sied en liminaire de définir le cadre légal du présent litige.
a) Avant la mise en oeuvre du premier train de mesures EtaCom, l'art. 46 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (Recueil annuel 1984 p. 151; aLS) prévoyait que les communes pouvaient engager, dans le cadre de la pédagogie compensatoire, des spécialistes qu'elles rémunéraient, notamment des psychologues, des psychomotriciens et des logopédistes. L'art. 69 al. 2 du règlement d'application du 25 juin 1997 de ladite loi (Recueil annuel 1997 p. 273; aRLS) énonçait que si la commune ne disposait pas d'un service psychopédagogique, les frais d'examen et de traitement auprès d'institutions privées étaient à sa charge. Enfin, l'art. 114 aLS indiquait que l'Etat prenait à sa charge les salaires et charges sociales du corps enseignant, étant précisé à son alinéa 2 que les autres frais de fonctionnement de l'école étaient à la charge des communes.
A la suite de la démarche Etacom, les prestations de psychologie, de psychomotricité et de logopédie ont été confiées à l'Etat, de même que leur financement. C'est ainsi que, par novelle du 14 décembre 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2001 (Recueil annuel 1999 p. 770), les art. 46 et 114 de la loi scolaire ont acquis la teneur suivante (nLS; RSV 400.01):
Art. 46
L'Etat garantit l'accès aux prestations dispensées par des psychologues, des logopédistes et des psychomotriciens.
al. 2 abrogé
Le département définit les prestations reconnues. Il fixe les règles d'organisation et de financement propres à assurer la cohérence et la qualité des mesures prises.
Art. 114
L'Etat prend en charge les frais de fonctionnement de l'école en supportant notamment:
a) l'entier des salaires et charges sociales du corps enseignant et du personnel administratif.
b) l'entier des fournitures scolaire reconnues.
c) abrogé.
Restent à la charge des communes: les transports scolaires, les devoirs surveillés, les cantines scolaires et l'accueil des élèves en dehors des heures d'école.
Un règlement d'application fixe les conditions minimales et les mesures de coordination nécessaires pour les transports scolaires.
Ont de même été modifiés par novelle du 2 décembre 2002, entrée en vigueur le jour même sous réserve du décret du 14 décembre 1999 fixant les modalités financières transitoires du projet EtaCom (cf. consid. b ci-après), les art. 64 ss RLS relatifs à la psychologie, psychomotricité et logopédie en milieu scolaire (Recueil annuel 2002 p. 505; nRLS; RSV 400.01.1). En particulier, le nouveau règlement confirme que l'engagement du personnel revient en principe au canton (art. 68 al. 3 nRLS) et qu'hormis les locaux, le mobilier et le transport des enfants, et après déduction des participations d'assurances, l'Etat assume l'ensemble des frais consécutifs à la mise à disposition des prestations PPLS (art. 68d nRLS).
b) La mise en oeuvre des transferts exigés par ce premier train de mesures nécessitait une réglementation transitoire. Celle-ci a été adoptée en particulier sous la forme du décret du 14 décembre 1999 fixant les modalités financières transitoires du projet EtaCom (introduction d'un compte de régulation), entré en vigueur le 1er janvier 2001 (Recueil annuel 1999 p. 795). L'art. 4a de ce décret modifiait provisoirement les art. 46 et 114 de la loi scolaire ainsi qu'il suit:
Art. 46
L'Etat garantit l'accès aux prestations dispensées par des psychologues, des logopédistes et des psychomotriciens.
(...).
Les communes assument les charges financières des prestations, déduction faite des participations de tiers.
(...).
Art. 114
L'Etat participe aux frais de fonctionnement de l'école en supportant les charges suivantes:
a) la moitié des salaires et charges sociales du corps enseignant;
b) la moitié des fournitures scolaire;
c) les deux tiers des frais de transports, à condition que ceux-ci soient organisés rationnellement, et des frais de pension.
Les autres frais de fonctionnement de l'école sont à la charge des communes.
(...).
Enfin, son art. 6 disposait ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est chargé de régler, après négociation avec les communes, les tiers employeurs et les intéressés, la reprise des personnels dont la loi prévoit que l'Etat assume les charges salariales.
Ce décret a été abrogé le 1er janvier 2004.
En d'autres termes, pendant la période transitoire allant du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2003, les communes ont continué à assumer les charges relatives aux services PPLS (cf. art. 114 aLS modifié par le décret). En vertu de l'art. 6 du décret toutefois, l'Etat et les communes se sont appliqués dans cet intervalle à régler le sort du personnel transféré.
c) A l'issue de la période transitoire a été adopté un décret du 29 avril 2003 (Recueil annuel 2003 p. 276; RSV 175.312) réglant la suppression du compte de régulation et de l'aide scolaire aux communes dans le cadre du projet EtaCom, ainsi qu'un décret du 2 juillet 2003 réglant les détails suite à la suppression du compte de régulation et de l'aide scolaire aux communes dans le cadre du projet EtaCom (bascule) (Recueil annuel 2003 p. 491). Tous deux sont entrés en vigueur le 1er janvier 2004.
A ce jour, sont en vigueur les nouveaux art. 46 et 114 de la loi scolaire adoptés le 14 décembre 1999 (cf. consid. a ci-dessus).
Le présent recours est dirigé contre l'acte de l'OPS du 26 mai 2005 et l'acte du SESAF du 3 octobre 2005.
a) Il sied tout d'abord d'examiner si les actes attaqués constituent bien des décisions administratives susceptibles d'un recours auprès du Tribunal administratif au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf. citées). Tel n'est pas le cas de l'expression d'une opinion, d'une simple communication, d'une prise de position, d'une recommandation, d'un renseignement, d'une information, d'un projet de décision ou de l'annonce d'une décision, car il leur manque un caractère juridique (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1 et références). C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées). En outre, lorsque la décision ne fait que confirmer une décision antérieure, elle n'est en principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 15 consid. 3). Il en va ainsi notamment lorsque la décision de confirmation a été rendue après qu'un examen sommaire de la demande a permis de constater que celle-ci n'apporte aucun fait (éventuellement aucun argument de droit ou d'opportunité) nouveau par rapport à la situation existant lorsque la décision a été prise ou aucune preuve nouvelle.
aa) Dès lors que le personnel administratif lié aux prestations PPLS devait, à première vue, être inclus dans le transfert de personnel à l’Etat (cf. art. 114 lettre a nLS et 68d nRLS), il serait envisageable de considérer que les actes de l'OPS et du SESAF modifient la situation juridique de la recourante en lui déniant le droit à des prestations, respectivement en lui refusant une décision. La question peut cependant demeurer indécise, le recours devant de toute façon être rejeté pour les motifs mentionnés au consid. 4 ci-après.
bb) L'acte du SESAF du 3 octobre 2005 ne faisait que confirmer la "décision" antérieure de l’OPS du 26 mai 2005, à laquelle elle renvoyait. Dans cette mesure, on peut se demander si cet acte du 3 octobre 2005 est véritablement susceptible de recours. Il ne serait pas exclu de répondre par l’affirmative à cette question, dès lors que l'acte du 3 octobre 2005 n'émane pas de l'OPS, mais d'une autorité qui lui est hiérarchiquement supérieure. Ce point souffre de même de rester indécis, le recours devant de toute façon être rejeté.
b) Encore faut-il que les décisions - le cas échéant
En l’espèce, bien que la conclusion subsidiaire de la recourante soit d’ordre patrimonial, cette prétention est fondée sur l’application de normes et principes administratifs dont l’examen relève de la compétence du Tribunal de céans. Au surplus, il appartenait bien à l’Etat, respectivement à l’autorité intimée, de décider des conditions de remboursement des frais engagés par les institutions privées pour le personnel concerné, en application des décrets précités. Cette condition de recevabilité est donc remplie (étant néanmoins rappelé qu'elle ne suffit pas, à elle seule, à conduire à la recevabilité du recours).
c) Reste à examiner les conséquences de l'absence de mention des voies et délais de recours dans les actes entrepris.
L'indication des voies de recours est une exigence du droit fédéral de procédure administrative en ce qui concerne les décisions prises en dernière instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA). Cette exigence, liée au respect du principe de la protection de la bonne foi, n'est toutefois pas un droit constitutionnel fédéral qui s'appliquerait de manière générale à toutes les décisions cantonales, mais constitue un principe général du droit, exprimé notamment aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA, selon lequel lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies de recours, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable. Il découle de ce qui précède que la sanction rattachée à l'absence de cette indication n'est pas la constatation de la nullité ou l'annulabilité de la décision entachée de ce vice de forme, mais la restitution, à certaines conditions, du délai de recours, voire la transmission du recours par l'autorité saisie à tort à l'autorité de recours compétente. En droit vaudois, c'est l'art. 27 al. 2 de la constitution cantonale qui reprend ce principe en prévoyant que les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de droit. Le principe selon lequel l'absence d'indication des voies de droit ne doit pas porter préjudice au justiciable doit être appliqué en parallèle avec le principe qui veut que le citoyen doive agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits (GE.2005.0050 du 1er septembre 2005 et AC.1999.0087 du 11 janvier 2000).
Selon l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée.
En l’occurrence, le recours contre la "décision" du 3 octobre 2005, reçue le 6 octobre 2005 par la recourante, a été déposé le 26 octobre 2005. Il a donc été interjeté en temps utile. On pourrait toutefois se demander si eu égard au principe de la bonne foi évoqué ci-dessus, le recours ne devrait pas être considéré comme tardif, dans la mesure où l'acte du 3 octobre 2005 ne fait que confirmer celui du 26 mai 2005 contre lequel la recourante n’a réagi que le 6 juillet 2005. Là également, la question peut demeurer indécise, vue l'issue du recours.
La recourante invoque en premier lieu le grief de déni de justice formel, l'OPS n'ayant pas formellement statué et le SESAF ayant expressément refusé de statuer. Ce faisant, elle conclut au renvoi de la cause à cet office pour qu'il rende une décision formelle.
Le principe de l’économie de procédure exige de l'autorité administrative et judiciaire, maître de la procédure, de conduire celle-ci de manière simple, prompte et économique sans toutefois s'écarter du cadre fixé par la loi et en respectant les droits des parties (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., 1983, p. 68; Pierre Moor, Droit administratif II, ch. 2.2.4.7, p. 155). En l’occurrence, le renvoi de la cause paraît inutile. Il n’aboutirait en effet qu’à la confirmation par l’OPS de sa position clairement motivée et n’ouvrirait au demeurant pas de nouvelles voies de droit. En outre, le tribunal de céans est en mesure de trancher, le litige étant en état d’être jugé. La conclusion principale de la recourante est par conséquent rejetée.
Au fond, la recourante revendique le paiement des salaires de mai à décembre 2005 pour son personnel administratif qui, selon elle, faisait partie du personnel concerné par le transfert à l’Etat et dont les salaires devaient par conséquent être pris en charge jusqu’au 31 décembre 2005 en cas de refus de transfert.
A teneur de l'art. 114 de la nouvelle loi scolaire, les salaires et charges du personnel administratif des communes doivent être pris en charge par le canton dès la fin de la période transitoire, soit dès le 1er janvier 2004. Selon l'art. 68d nRLS, l'Etat assume l'ensemble des frais consécutifs à la mise à disposition des prestations PPLS. Il n'est donc pas exclu d'interpréter ces dispositions en ce sens que le personnel administratif communal rattaché aux prestations PPLS devait être repris par le canton et qu'il devait en aller de même, par analogie, du personnel administratif des institutions privées fournissant ces prestations. Quoi qu'il en soit en l'espèce, il ne fait pas de doute que l’Etat, par le biais du SESAF, s’est concrètement engagé par sa lettre du 20 février 2003 qui le lie, à garantir le transfert du personnel administratif de la recourante (à concurrence de 65% ETP) dans la nouvelle structure PPLS.
Par conséquent, les membres du personnel administratif de la recourante devaient en principe se voir appliquer la teneur des courriers du DFJ du 23 décembre 2004 (adressé aux communes seulement) et de l'OPS du 31 janvier 2005 (adressé aux communes et aux institutions privées) selon lesquels les collaborateurs qui n'acceptaient pas la reprise par le canton - fixée au 1er mai 2005 - pouvaient demeurer au service de leur employeur au plus tard jusqu'à la fin 2005, les frais y relatifs étant indemnisés à plein par l'Etat pendant cette période.
Toutefois, les deux collaboratrices concernées ont décliné, en 2003 déjà, l’offre de travailler au sein de la nouvelle organisation PPLS. Dans ces conditions, elles ne pouvaient d'emblée plus être comptées parmi le personnel à transférer à l'Etat. C'est du reste ce que confirme le courrier du 15 septembre 2003 du SESAF, selon lequel, compte tenu de leur refus, les postes de ces collaboratrices ne subsisteraient pas au-delà de la phase de transfert du personnel (soit jusqu’au 30 avril 2005 selon informations données aux institutions privées le 31 janvier 2005). Il est dès lors compréhensible que l'Etat n'ait pas soumis à ces personnes des propositions d’engagement conformément à son courrier du 31 janvier 2005. En réalité, ce courrier ne concernait plus les collaboratrices en cause de la recourante; celle-ci ne pouvait donc plus invoquer à leur égard la clause de prise en charge des personnes refusant le transfert. En d’autres termes, compte tenu des lettres des 15 septembre 2003 et 31 janvier 2005, la recourante pouvait et devait comprendre que le remboursement par l’Etat cesserait au 30 avril 2005.
Certes, les échanges épistolaires des parties n’ont pas été limpides. Ainsi, le courrier du 31 janvier 2005 n'excluait pas expressément le personnel ayant déjà refusé la proposition de l'Etat. Toutefois, cette ambiguïté toute relative ne suffit pas à engager l'Etat à prendre à sa charge les frais des deux collaboratrices en cause jusqu'au 31 décembre 2005. En effet, ce terme n'était pas fixe mais maximal, soit dépendant de chaque situation. Or, la recourante ne pouvait inférer de bonne foi qu’elle pouvait encore conserver pendant des mois, aux frais de l’Etat, un personnel ayant renoncé de longue date à sa reprise, d'autant moins que, selon les déclarations non contestées de l'autorité intimée, ces collaboratrices n'accomplissait plus de travail administratif pour la logopédie depuis octobre 2004, cette tâche ayant été reprise par le service PPLS. A tout le moins, on pouvait attendre de la recourante qu'elle tire au clair, à réception de la lettre du 31 janvier 2005, la situation de ses collaboratrices dont le statut nécessitait manifestement, de son point de vue, des éclaircissements; on rappellera qu'elle avait été invitée, selon le courrier précité, à informer l’OPS soit des cas de collaborateurs refusant la proposition de l’Etat, soit de cas particuliers, soit enfin de tout autre problème qui pourrait se présenter.
Pour tous ces motifs, la prétention de la recourante en remboursement des salaires de ses employées administratives au-delà du 30 avril 2005 est infondée.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Compte tenu de l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante déboutée. Il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable.
II. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 4 décembre 2006
La présidente: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint