Arrêt du 11 novembre 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 11 novembre 2005

Composition

M. Robert Zimmermann, président; MM. Patrice Girardet et Antoine Rochat, assesseurs

recourante

Société de l'abattoir de Savigny p.a. Roger Cordey, à Forel (Lavaux),

autorité intimée

Département de l'économie Secrétariat général, Section juridique, représenté par Service vétérinaire, à Lausanne,

Objet

Abattoir ; autorisation d’exploiter; retrait de l’autorisation

Recours Société de l'abattoir de Savigny c/ décision du Département de l'économie, Service vétérinaire, du 24 août 2005 (retrait de l'autorisation d'exploiter No VD-052)

Vu les faits suivants

A. Les animaux ne doivent être abattus que dans les abattoirs autorisés (art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires, du 9 octobre 1992 - LDAI; RS 817.0). L’ordonnance sur l’hygiène des viandes, du 1er mars 1995 (OHyV ; RS 817.190), fixe les exigences applicables aux abattoirs. Elle distingue à cet égard les grands et les petits établissements, les premiers étant ceux dont l’infrastructure et les installations sont prévues par un grand nombre d’abattages quotidiens, occupant en règle générale plusieurs postes de travail (art. 4 ch. 5 OHyV), alors que les seconds sont prévus pour un petit nombre d’abattages par jour et requièrent peu de personnel (art. 4 ch. 4 OHyV).

B. La société de l’abattoir de Savigny (ci-après : la Société) exploite, en commun avec les sociétés de la Claie-aux-Moines, des Cornes-de-Cerf, de Mollie-Margot, du Martinet et de Marin, ainsi que du Pigeon, l’abattoir de Savigny. Celui-ci est aménagé dans les locaux du Garage de Savigny G. Nicolas S.A. qui loue à la Société un espace fermé, attenant de la station de lavage des voitures.

Le 19 mai 1998, le Service vétérinaire cantonal a constaté que l’abattoir de Savigny ne répondait pas aux exigences fédérales en matière d’hygiène, s’agissant notamment des dispositifs de nettoyage des mains et de désinfection des outils; des coins et lignes de jonction des murs et des sols; de la grille des égouts; du nettoyage et de la désinfection des surfaces; de la séparation nette du garage et de l’abattoir.

Il a refusé d’octroyer une autorisation d’exploiter, en l’état, et ordonné la fermeture de l’abattoir le 1er juillet suivant. Le 12 juin 1998, les exploitants se sont engagés à effectuer les travaux nécessaires, selon un plan échelonné sur six ans. Le 23 décembre 1998, le Service vétérinaire a indiqué que l’abattoir ne ferait plus partie des établissements autorisés, mais serait considéré comme un lieu d’abattage à usage privé. Après que les exploitants se sont engagés, le 2 février 1999, à faire exécuter les travaux nécessaires dans les trois mois, le Service vétérinaire a, le 26 juin 1999, accordé à la Société l’autorisation d’exploiter l’abattoir de Savigny, comme petit établissement au sens de l’art. 4 ch. 4 OHyV, et cela jusqu’au 1er juillet 2008. Il a fait dépendre l’autorisation notamment du respect des exigences en matière de construction et d’exploitation. La décision précisait que l’autorisation pouvait être retirée en tout temps si les défauts constatés n’avaient pas été éliminés dans les délais fixés (ch. 1.3.4).

Le 29 septembre 2003, le Service vétérinaire a procédé à une inspection des lieux, en présence de deux représentants des exploitants de l’abattoir. Il ressort du procès-verbal de cette visite que des travaux sont nécessaires, s’agissant de l’aménagement des locaux, de l’éclairage, de la ventilation, de la réfrigération, de l’hygiène, des installations et de l’évacuation des déchets.

Le 29 juin 2004, le Service vétérinaire a communiqué à la Société la liste des travaux à effectuer. Il a souligné que les deux problèmes principaux de l’abattoir – soit l’exiguïté des locaux et la présence d’un garage dans le même bâtiment - rendaient difficile la mise en conformité de l’installation avec les exigences des art. 5 et 6 OHyV. Le Service vétérinaire a imparti à la Société un délai au 12 juillet 2004 pour présenter un projet d’exécution des travaux indispensables pour remédier à cette situation. Il a réservé la possibilité que l’autorisation d’exploiter soit retirée dès le 30 juin 2005.

Le 15 février 2005, le Vétérinaire cantonal a visité les lieux, à la demande de la Société, en présence de représentants de celle-ci. Dans un courrier du 23 février 2005, le Vétérinaire cantonal a récapitulé les faits, rappelé les prescriptions applicables et signifié que le maintien de l’autorisation d’exploiter était subordonné au respect des conditions fixées le 29 juin 2004. En particulier, les activités de l’abattoir et du garage devaient être strictement séparées.

Le 4 mai 2005, la Société et Gérard Nicolas, ayant droit du Garage de Savigny G. Nicolas S.A., ont transmis au Service vétérinaire un devis correspondant à une liste de travaux à effectuer.

Le 8 juin 2005, le Service vétérinaire a considéré ce document insuffisant pour satisfaire aux conditions posées le 29 juin 2004, notamment pour ce qui concernait la séparation des activités de l’abattoir et du garage.

Le 8 août 2005, le Service vétérinaire, constatant que le délai du 30 juin 2005 avait expiré sans réponse, a imparti à la Société un nouveau délai au 22 août 2005 pour se déterminer.

Le 16 août 2005, la Société a sollicité une entrevue avec le Vétérinaire cantonal pour lui présenter les mesures qu’elle envisageait de prendre. Elle a joint un dossier à cet effet.

Le 24 août 2005, le Vétérinaire cantonal a ordonné l’arrêt de l’exploitation de l’abattoir, avec effet immédiat et pour une durée indéterminée (ch. 1 du dispositif). Il a invité la Société à se déterminer sur le sort de l’abattoir dans un délai expirant le 31 août 2005 (ch. 2), le cas échéant à présenter une demande d’approbation des travaux nécessaires (ch. 3) ; une nouvelle autorisation d’exploiter ne pourrait être accordée qu’après la vérification des conditions d’octroi (ch. 4) ; pour le cas où la Société renoncerait aux travaux requis, l’abattoir devait être démantelé dans un délai expirant le 30 septembre 2005 (ch. 5). Le Vétérinaire cantonal a considéré, en bref, que la Société n’avait pas obtempéré aux multiples injonctions reçues et que la situation illégale dont elle bénéficiait ne pouvait être maintenue plus longtemps, à peine de créer une inégalité de traitement.

Le 31 août 2005, la Société s’est adressée au Vétérinaire cantonal pour lui faire part de sa déception. Elle l’a prié de reconsidérer sa décision, à défaut, de transmettre son courrier comme recours au Tribunal administratif. Elle a réitéré son intention de tout mettre en œuvre pour rendre l’abattoir conforme aux normes; c’était d’ailleurs là le sens de son courrier du 16 août 2005. Elle a demandé que l’autorisation d’exploiter soit maintenue et la décision du 24 août 2005 rapportée. Elle a requis l’effet suspensif.

Le 2 septembre 2005, le Vétérinaire cantonal a transmis l’écriture du 31 août 2005 au Tribunal administratif, comme objet de sa compétence. Il a proposé le rejet de la demande d’effet suspensif, lequel a été accordé à titre provisoire le 6 septembre 2005.

Le 14 septembre 2005, le Juge instructeur a confirmé l’octroi de l’effet suspensif.

La Société s’est déterminée le 29 septembre 2005. Elle a souhaité que le Service vétérinaire lui donne la garantie que l’exploitation de l’abattoir puisse se poursuivre. Elle s’est déclarée prête à réaliser les travaux nécessaires, dans un délai expirant à fin avril 2006.

Le Vétérinaire cantonal ne s’est pas déterminé dans le délai qui lui avait été imparti à cet effet.

Considérant en droit

Le Service vétérinaire a, le 26 juin 1999, autorisé la recourante à exploiter l’abattoir de Savigny, jusqu’au 1er juillet 2008. Cette autorisation était subordonnée à diverses charges et conditions, portant notamment sur les travaux à entreprendre pour assurer la conformité de l’installation et de l’exploitation aux dispositions légales. A cet égard, la décision du 24 août 2005, portant sur l’arrêt immédiat de l’exploitation de l’abattoir (ch. 1 du dispositif) équivaut à une révocation de l’autorisation du 26 juin 1999, en tant que celle-ci produisait ses effets jusqu’au 1er juillet 2008.

a) Il découle du caractère impératif du droit public et de la nature même des intérêts publics qu’un acte administratif, qui ne concorde pas avec le droit édicté, soit modifié. Il incombe à l’autorité de mettre en balance d’une part l’intérêt qui s’attache à une application correcte du droit objectif, d’autre part les exigences de la sécurité du droit, qui veut qu’un acte constatant ou créant une situation juridique ne soit pas remis en cause. L’intérêt lié à la protection de la sécurité du droit l’emporte en principe lorsque la décision contestée a créé un droit subjectif au profit de son destinataire, que celui-ci a fait usage d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d’une procédure dans le cadre de laquelle tous les intérêts en présence ont fait l’objet d’un examen approfondi. Cette règle n’est cependant pas absolue; la révocation peut être ordonnée même dans l’un de ces trois cas de figure, lorsqu’elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, en cas de survenance de faits nouveaux ou de changement de législation, ou encore lorsqu’il existe un motif de révision (ATF 127 II 306 consid. 7a p. 313/314 ; 121 II 273 consid. 1a/aa p. 276 ; 119 Ia

305 consid. 4c p. 310, et les références citées; le Tribunal administratif a fait siens ces principes développés dans la jurisprudence fédérale, cf. en dernier lieu l’arrêt AC.1999.0027 du 30 septembre 2005, consid. 4c).

b) Les abattoirs doivent être construits et installés de manière à ce que les activités propres soient systématiquement séparées des sales, afin de prévenir le risque de souillure des carcasses et abats (art. 5 al. 1 OHyV). Les abattoirs ne doivent pas être construits à proximité de sources d’émissions dont les influences peuvent être dommageables aux carcasses et abats (art. 6 OHyV). L’abattoir de Savigny ne répond pas à ces exigences, du fait qu’il est installé dans les locaux d’un garage, à proximité immédiate de la station de lavage et des véhicules qui encombrent l’esplanade. A cela s’ajoute que, selon le rapport établi le 29 juin 2004, les locaux mêmes de l’abattoir présentent de nombreux défauts, du point de vue de l’hygiène et de la salubrité. La recourante ne le conteste pas, au demeurant.

Depuis 1998, le Service vétérinaire a multiplié les démarches à l’égard de la recourante, pour amener celle-ci à remédier aux défauts constatés. Les agents du Service vétérinaire et le Vétérinaire cantonal lui-même se sont rendus plusieurs fois sur les lieux, afin d’examiner avec les représentants de la recourante les travaux qu’il convenait d’entreprendre pour rétablir une situation conforme au droit. Ces efforts louables ont été consentis en vain. On peut d’ailleurs se demander si le Service vétérinaire, plutôt que d’accorder une autorisation assortie de réserves et de conditions, le 26 juin 1999, n’aurait pas dû refuser purement et simplement à la recourante l’autorisation d’exploiter l’abattoir à cette époque déjà.

Au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, on ne se trouve pas dans le cas où la recourante pourrait se prévaloir d’un droit subjectif (acquis). Le sort de l’autorisation d’exploiter un abattoir, comme autorisation de police, dépend du respect des conditions nécessaires à la préservation des biens juridiques en jeu – en l’occurrence l’hygiène et la salubrité publiques, ainsi que la protection des consommateurs. Or, cette exigence n’a jamais été remplie en l’espèce. L’intérêt public, lié à une correcte application des prescriptions de l’OHyV, imposait au Service vétérinaire d’intervenir. C’est ce qu’il a fait. Constatant que les conditions posées par l’autorisation du 26 juin 1999 n’étaient pas respectées, il est intervenu à plusieurs reprises. Il a entendu les représentants de la recourante, les a invités à lui soumettre des projets de rénovation, leur a accordé des délais, les a avertis de la possibilité du retrait de l’autorisation d’exploiter. Il a ainsi agi avec mesure et retenue, avant de devoir se rendre à l’évidence que la recourante ne manifestait pas l’empressement nécessaire à la sauvegarde de l’intérêt public compromis par le maintien de l’exploitation de l’abattoir. Sur le vu du dossier, on peut même se demander si la recourante n’a pas délibérément rechigner à s’exécuter, soit parce qu’elle n’envisageait pas sérieusement de faire les investissements nécessaires, soit parce qu’elle spéculait sur le fait qu’à la longue, l’administration finirait par se lasser. Quoi qu’il en soit, la recourante n’est pas en mesure de prétendre que l’exploitation de l’abattoir pourrait se poursuivre jusqu’au terme fixé par la décision du 26 juin 1999, ni que les travaux indispensables pour rendre l’installation conforme aux exigences légales auraient d’ores et déjà été effectués, voire même qu’ils seraient en passe de l’être. Eu égard aux intérêts publics en jeu et à la passivité de la recourante, le Vétérinaire cantonal était en droit d’intervenir pour mettre fin à l’utilisation de l’abattoir, et révoquer l’autorisation du 26 juin 1999. Il aurait violé les obligations que la loi lui impose s’il n’avait pas agi de la sorte et continué à tolérer un tel état de fait.

c) La recourante s’est engagée à se soumettre aux conditions du Service vétérinaire et à exécuter les travaux exigés. Elle a toutefois fait dépendre cet engagement de la garantie que l’autorisation lui soit octroyée, d’une part, et demandé un délai supplémentaire à avril 2006 pour s’exécuter, d’autre part.

Sur le premier point, la recourante fait une confusion. L’autorisation d’exploiter l’abattoir, comme autorisation de police, ne peut être délivrée qu’après que les conditions légales sont remplies. Il incombe au requérant de démontrer que tel est le cas. L’administration ne peut accorder une autorisation en quelque sorte par avance. Tout au plus peut-elle indiquer au requérant que si les conditions légales sont remplies et que la loi ne lui concède à cet égard aucune marge d’appréciation ou pouvoir discrétionnaire, elle lui accordera l’autorisation. Pour ce qui concerne la recourante, une fois les exigences de l’OHyV remplies, l’octroi d’une nouvelle autorisation d’exploiter pourrait entrer en ligne de compte. La décision attaquée considère expressément cette possibilité (ch. 4 du dispositif). Il n’y a rien à y ajouter. Cela présuppose toutefois que les travaux soient exécutés avant la demande d’autorisation, de manière à ce que le Service vétérinaire puisse vérifier qu’ils ont été effectués correctement et complètement. Si la recourante n’entend pas réaliser les rénovations nécessaires, il lui faudra envisager la fermeture définitive de l’abattoir et son démantèlement (ch. 5 du dispositif de la décision attaquée).

S’agissant du second point, il convient de considérer que le Service vétérinaire a accordé plusieurs délais à la recourante pour se plier à ses injonctions, sans succès. La recourante a ainsi bénéficié d’une situation illégale depuis plus de sept ans. La patience a ses limites et sous l’angle de la proportionnalité, la mesure contestée échappe à la critique. Il ne peut être question, dans ces conditions, de favoriser des atermoiements supplémentaires.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée dans tous les points de son dispositif, sous la réserve toutefois que le délai pour le démantèlement éventuel de l’abattoir, fixé initialement au 30 septembre 2005, sera prolongé d’un mois à compter de la notification du présent arrêt. Les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.

II. Le délai fixé pour l’éventuel démantèlement de l’abattoir, selon le ch. 5 du dispositif de la décision attaquée, est prolongé d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

III. Un émolument de 1500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

Lausanne, le 11 novembre 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)