CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2007
Composition
recourante
Municipalité de Concise, à Concise, représentée par l'avocat Jean ANEX, à Aigle,
autorité intimée
Département des infrastructures, représentée par l'avocat Jean Jacques SCHWAAB, à Lausanne,
Objet
Signalisation routière
Décision du Département des infrastructures du 10 août 2005 (délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de localité)
Vu les faits suivants
A. Le 16 février 2005, le Département des infrastructures (ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise, qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes. Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en application de la modification du règlement d'application de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la décision annoncée à l'endroit de la Commune de Concise.
Trente municipalités ou communes ont recouru contre la décision les concernant. Elles en demandaient l'annulation ou la remise en état préalable de la route. Deux recours ont été déclarés irrecevables. Le Tribunal administratif a accordé effet suspensif à tous les autres et joint toutes les causes, sauf celle de Concise qui avait demandé la récusation du juge instructeur.
Par arrêt du 21 décembre 2005 (GE.2005.0097), le Tribunal administratif a rejeté les recours en question - hormis celui déposé par la Commune de Concise, demeuré pendant. Il a considéré en bref que pour la délimitation des tronçons de route cantonale "en traversée de localité" qui sont à la charge des communes selon la loi sur les routes de 1991, l'autorité cantonale dispose, comme en matière de subventions, d'un large pouvoir d'appréciation qui lui permet de se fonder sur l'emplacement des panneaux d'entrée de localité. Au sujet du grief relatif à la remise en état des tronçons tranférés, le tribunal a considéré ce qui suit (considérant XIV) :
"Certaines recourantes invoquent l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 février 1998 portant sur le transfert de routes cantonales aux communes (ROLV 1998 p. 143, RS 725.01.3), mais on ne peut rien en tirer car cet arrêté prévoyait que le règlement sur la classification des routes cantonales serait modifié pour tenir compte de ces transferts (art. 2 de l'arrêté): le Conseil d'Etat agissait dans le cadre de la compétence de l'art. 5 al. 2 LRou qui l'astreint à régler la classification des routes cantonales. Ce transfert ne portait pas sur les traversées de localité litigieuses dans la présente cause. Il faut d'ailleurs signaler que cet arrêté du 25 février 1998 avait été précédé d'un décret du Grand Conseil du 23 septembre 1997 accordant un crédit pour le réfection de routes cantonales à transférer aux communes (ROLV 1997 p. 520; on notera au passage que dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif audit décret, le Conseil d'Etat précisait que l'extension des traversées de localité devait être envisagée et qu'elle interviendrait "pour tenir compte de l'extension des secteurs construits", v. BGC septembre 1997 p. 1835). C'est l'adoption de ce décret accordant un crédit qui a permis au Conseil d'Etat, dans son arrêté du 25 février 1998, de prévoir expressément que les secteurs à transférer seraient remis en état (art. 4 de l'arrêté). Cependant, même si un député a pu exposer qu'il s'agissait du transfert d'un bien "conformément au Code des obligations" (BGC septembre 1997 p. 1858), il n'en est rien: la question de savoir si un tel décret de financement doit être adopté à l'occasion de la nouvelle délimitation des traversées de localité dépend de pures considérations d'opportunité politique, dont le tribunal n'a pas à connaître. Pour les mêmes motifs, on ne peut pas non plus appliquer à cet égard le principe de proportionnalité: en l'absence d'une règle de droit public qui prévoirait la remise en état des tronçons litigieux dans la présente cause, les communes ne peuvent pas y prétendre."
Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006; 1A.22/2006; 1A.26/2006; 1P.60/2006; 1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.
B. La demande de récusation du juge instructeur a été suivie de demandes de récusation dirigée contre six des juges du tribunal mais celle-ci a été rejetée par la Cour plénière (statuant sans le concours des juges intimés) par arrêt du 24 octobre 2006 (CP.2006.0001). La demande de récusation contre le juge instructeur de la présente cause a été retirée et la cause pendante devant la Cour plénière (CP.2005.0015) a été rayée du rôle le 4 décembre 2006.
Reprenant la cause, le juge instructeur a constaté que celle-ci ne paraissait pas pouvoir être jugée sans que soient élucidés la nature et le fondement juridique de ce que la décision attaquée et la réponse au recours désignaient comme "approche différente", qui semblait d'ailleurs en cours de négociation à lire le courrier du conseil de la recourante du 14 novembre 2006. La cause a été suspendue puis l'autorité intimée a été invitée à renseigner le tribunal sur l'issue des négociations apparemment conduites par les parties et, si la cause avait encore un objet, à expliquer la nature et le fondement juridique de ce que la décision attaquée et la réponse au recours désignent comme "approche différente".
C. S’agissant de cette « approche différente », il y a lieu de rappeler les éléments suivants :
a) Dans la décision attaquée du 10 août 2005, le département intimé expose à la commune recourante ce qui suit :
"Vous nous signalez, suite à l'augmentation du trafic poids lourd engendrée par les grands chantiers de ces dernières années (Rail 2000 et A5), [que] le secteur de la RC 401a qui vous serait remis se trouve fortement dégradé. Vous demandez une remis en état avant le transfert.
D'une manière générale, pour ce qui concerne l'Etat de Vaud, les tronçons transférés ne sont pas remis en état.
Vous bénéficiez cependant d'une approche différente, étant donné que les dégâts peuvent être attribués à une cause bien précise à savoir les grands chantiers précités.
Comme mentionné dans le procès-verbal de la séance du 5 juillet 2005 tenue à Onnens, relative à la requalification de la RC 401 a, un dossier comprenant l'ensemble des aménagements à réaliser dans les communes concernées sera adressé à l'OFROU pour approbation et demande de participation financière.
Lors de la séance précitée, vous avez émis les souhaits suivants:
remise en état de la traversée sans réduction de gabarit, suite au trafic lourd généré par les travaux récents de Rail 2000 et de l'A5
suppression du giratoire ouest et le rétablissement d'un carrefour conforme au schéma directeur
Vous avez en outre fait part de vos réflexions sur le maintien ou non du mini-giratoire central et le positionnement des arrêts de bus
Nous relevons que ces travaux et aménagements sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux communes."
b) Dans ses déterminations du 2 décembre 2005 sur le recours, le département intimé (p. 4, ch. 6) se réfère simplement au passage cité ci-dessus.
c) Dans un courrier du 14 décembre 2006 déposé durant la procédure de récusation, le conseil de la recourante rappelle que la commune recourante bénéficie d’une approche différente et déclare que les contacts et pourparlers entre la commune et le Service des routes n’ont pas été interrompus mais poursuivis, et que certains éléments d’accord paraissent avoir été trouvés.
d) Invité à se déterminer à ce sujet après la reprise de l’instruction, le département intimé expose, par lettre de son conseil du 2 juillet 2007, ce qui suit :
« S’agissant de « l’approche différente » de cette affaire, elle tient aux indemnités versées tant par l’OFROU que par les CFF pour les différents chantiers de la N5 et de Rail 2000. Ces indemnités sont toutefois sans influence sur le transfert aux communes concernées de la charge d’entretien de nouveaux tronçons de routes compris entre les panneaux d’entrée des localités, selon la décision litigieuse.
Le Service des routes ne voit aucune raison pour traiter différemment la Commune de Concise de toutes les autres communes qui avaient recouru, jusqu’au Tribunal fédéral, contre la décision du Département des infrastructures du 10 août 2005 et l’arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre de la même année. »
Se déterminant à son tour le 2 août 2007, le conseil de la commune recourante expose que les indemnités en question, si elles n’ont peut être pas d’incidence sur la question du principe du transfert, sont déterminantes sur les conditions de ce transfert et sur l’état des biens à transférer. Il demande que la base légale et l’affectation de ces indemnités soient instruites, examinées et vérifiées avant qu’un délai lui soit fixé pour déposer des déterminations complémentaires.
Les parties ont été informées que le dossier de la cause serait soumis à une section du tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l’instruction.
Considérant en droit
Il n’est plus temps de revenir sur le principe du transfert des tronçons litigieux dans le cadre de la nouvelle délimitation des "traversées de localité". La compétence et le large pouvoir d’appréciation du département intimé dans ce domaine ont été confirmés par l’arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005. Cela résulte de l'abrogation de l'art. 1 du règlement d'application de la loi sur les routes, qui prévoyait que les limites de traversées de localité sont indépendantes de l'emplacement des signaux d'indication de début et de fin de localité et qu'elles seront révisées périodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation. Le département intimé pouvait donc décider de faire concorder la délimitation de la "traversée de localité" avec l'emplacement des signaux d'indication de début et de fin de localité. Les communes qui ont portés le litige devant le Tribunal fédéral n’ont pas été admises à invoquer leur autonomie communale dans ce domaine.
Au reste, la Commune de Concise ne paraît pas tant critiquer le principe du transfert que la charge de remise en état des tronçons litigieux qui ont été endommagés – cela ne semble pas contesté – lors des chantiers de Rail 2000 et de construction de l’autoroute A5.
La décision attaquée expose que les tronçons transférés de l’Etat aux communes ne sont pas remis en état mais que la Commune de Concise bénéficie d’une "approche différente" en raison des dégâts causés par les chantiers en question. Du point de vue du principe de la bonne foi, on aurait pu s’attendre à ce que l’autorité intimée, au moins dans le cadre de la procédure de recours, s’explique sur la nature et le fondement juridique de ce qu’elle désigne, tant dans la décision attaquée que dans sa réponse au recours, comme une "approche différente". A bien y regarder cependant, la décision attaquée ne fait qu’évoquer une demande de participation financière adressée à l’Office fédéral des routes dans le cadre de la "requalification de la RC 401a". Cependant, sur le fond même de la décision, on ne trouve pas d’éléments susceptibles de conférer à la décision attaquée un autre caractère que celui d’une décision de transfert pure et simple des tronçons litigieux. Au contraire, la décision attaquée expose qu’aussi bien la remise en état que les modifications éventuelles (giratoire, arrêt de bus) sont indépendants de la procédure de transfert de routes aux communes. Le département ne viole donc pas le principe de la bonne foi en concluant au maintien de sa décision.
On retiendra donc en définitive que la décision du département qui transfère un tronçon de route cantonale à une commune comme "traversée de localité" est indépendante de la question de savoir si une indemnité peut être réclamée à l'auteur des dégâts subis par ce tronçon. Peu importe ainsi qu'en l'espèce, le département annonce le dépôt d'une demande de participation financière auprès d'un tiers (en l'occurrence l'Office fédéral des routes, les dégâts paraissant imputables au chantier de l'autoroute). Force est en conséquence de s’en tenir aux considérants de l’arrêt du 21 décembre 2005 qui constate l’absence de règle permettant aux communes d’exiger que les tronçons qui leur sont transférés le soient dans un niveau d’entretien déterminé.
Sans doute peut-on se demander quel serait le sort d'un éventuelle indemnité, si elle était obtenue par l'Etat qui semble l'avoir demandée ou envisage de le faire, dès lors que les tronçons considérés auraient entre-temps passé sous l'administration de la commune et devraient être entretenus par celle-ci. Cette question sort cepdendant de l'objet du litige et, impliquant les éventuelles obligations d'un tiers quant à la réparation d'un préjudice causé par lui, ne relève pas de la loi sur les routes.
Quant à la possibilité pour la commune recourante d'obtenir en nature la remise en état du tronçon, elle ne peut pas non plus être fondée sur la loi sur les routes. On observe pour le surplus qu’il n’est pas certain que la remise en état d’une route ou d’un ouvrage d’art puisse faire l’objet d’une décision susceptible de recours au Tribunal administratif. Si ce dernier peut sans doute être saisi d’un recours contre les mesures de signalisation routière (telle qu’une limitation de vitesse ou de poids) motivée par le mauvais état de l’installation en cause, la question de savoir si les usagers ou les communes peuvent exiger la remise en état de cette dernière dans le cadre d’une procédure de recours est délicate et n’a pas à être examinée ici.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un émolument, identique à celui qui a été mis à la charge des vingt-quatre autres communes ayant fait l’objet de l’arrêt du 21 décembre 2005, sera mis à la charge de la Commune de Concise, qui n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des infrastructures du 10 août 2005 est maintenue.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Concise.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 16 août 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.