CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Projet d’Arrêt du 1891 décembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Anne-Lise Gudinchet et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
Marlien KOERSX._______, à 1._______Boussens, représentée par Jean HEIM, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service de la santé publique, Département de la santé et de l’action sociale, à Lausanne
Objet
Santé publiqueAutorisation de pratiquer la profession d'ostéopathe
Recours Marlien KOERSX._______ c/ décision du Service de la santé publique du 20 mai 2005 (autorisation de pratiquer l'ostéopathie)
Vu les faits suivants
A. Marlien KoersX., née le 7 mars 1964, a déposé le 28 août 2004 auprès du Service de la santé publique (ci-après : le service de la santé) une demande d’autorisation de pratiquer l’ostéopathie. Elle précise qu’elle exerce cette profession depuis juillet 1997. Marlien KoersX. est de nationalité hollandaise et elle est titulaire d’un permis C.
B. a) Selon le curriculum vitae annexé à sa demande, son cursus de formation et son parcours professionnel sont les suivants :
« 1982-1987 Haute école professionnelle. SAFA, physiothérapie à Amsterdam, Pays-Bas (annexe 2)
1987-1997 CHUV, Lausanne. Physiothérapeute au service respiratoire puis traumatologie/orthopédie et adjoint-chef de 1994-1997
Divers cours post-gradués comme Bobath, Cyriax, crochetage myo-faciale, drainage lymphatique et ostéopathie.
1997-ce jour Activité indépendante dans mon cabinet privé à 70% comme ostéopathe et physiothérapeute.
Divers cours post-gradués à Lyon et à Misery
1993-1997 Ostéopathic Research Institute à Lyon France. Obtention du diplôme en ostéopathie en juin 1997 (annexe 3)
2000-2003 Phyo-ostéopathie. Certificat de fin de formation obtenu en 04-12-2002 (annexe 4)
La formation est transférée à la L.U. de S., libre université à Pazzallo (Tessin).
25 juin 2004 Docteur en ostéopathie obtenu à la L.U. de S. à Pazzallo Suisse, après la défense de la thèse : La normalisation sous-astragalienne peut-elle modifier le conflit du flexor hallucis longus dans le diagnostic de l’hallux rigidus fonctionnel ?
(annexe 5)
Membre des associations professionnelles : F.S.P. / S.S.P.D.O. / S.I.S.M.O. »
b) Divers documents supplémentaires permettent d’avoir une vue plus complète du parcours de Marlien KoersX._______ : son diplôme de physiothérapeute obtenu en 1987, son enregistrement auprès de la Croix-Rouge suisse le 6 août 1993 en qualité de physiothérapeute diplômée, son autorisation de pratiquer comme physiothérapeute dans le canton de Vaud exclusivement au CHUV à Lausanne, délivrée le 2 octobre 1987, son certificat d’inscription au Register of osteopaths (ICO) du 30 juin 1997, l’attestation selon laquelle elle a accompli 512 heures d’enseignement + 150 heures de travail personnel au Richard’s Osteopathic Research Institute (ci-après : RORI), son certificat de fin de formation PHYO-ostéopathie du 4 décembre 2002 attestant d’une formation de 1'056 heures au minimum, un cursus d’études auprès de la formation PHYO de septembre 2000, divers certificats de présence à des séminaires de formation postgrade et autres attestations d’inscription à des associations professionnelles, le titre de docteur en ostéopathie (« Laurea di Dottore in Osteopatia ») délivré par la Libera Universita ‘ Degli Studi Di Scienze Umane e Tecnologiche (ci-après : L.U.de.S.), et des certificats d’études établis par la L.U.de.S.
C. Le rapport sur la reconnaissance de l’ostéopathie dans le canton de Vaud (janvier 2001 ; rapport MarcerD./WaldburgerA.) comporte notamment les éléments suivants :
"Nous remarquons en Suisse, qu'en dehors de l'Ecole Suisse d'Ostéopathie de Belmont, les formations à temps partiel, destinées principalement aux physiothérapeutes, sont lacunaires et insuffisantes, même si l'on accorde un crédit à la formation antérieure de physiothérapeute. Nous avons fait l'exercice d'analyser branche par branche le programme de formation de l'Ecole Cantonale Vaudoise de Physiothérapeutes de Lausanne (ECVP) afin de définir ce que l'on peut créditer pour la formation en ostéopathie. Sur 2006 heures de cours, nous avons pu retenir 1207 heures utiles à la formation d'ostéopathe (Annexe2). Ce crédit ajouté aux cours théoriques et pratiques des formations à temps partiel, montre que l'Ecole d'Ostéopathie de Genève se rapproche du total des écoles à plein temps (Annexe 3). En revanche, pour la formation PHYO-SSPDO, on obtient un total de 2263 heures, soit un manque d'environ 1000 heures(Annexe 4). Nous pensons toutefois qu'en plus du crédit de la période de formation en physiothérapie, le physiothérapeute pourrait également bénéficier de crédits pour son expérience clinique post-graduée pour autant qu'il ait pratiqué au moins 2 ans dans un hôpital universitaire ou général (cas de rhumatologie, d'orthopédie, de traumatologie, de neurologie et cardio-respiratoires). Ce crédit pourrait être évalué à environ 400 heures, ce qui fait un manque pour la formation PHYO-SSPDO d'environ encore 600 heures".
Ce document compare également les heures de formation de chaque école, ainsi qu'il suit:
ESO de Maid-stone (plein temps)
Ecole Suisse d'Osté-opathie de Belmont (plein temps)
EOG de Genève (temps partiel)
PHYO-SSPDO (temps partiel)
3'295 heures
3'580 heures
1'987 heures
1'056 heures
D. a) Le 3 septembre 2004, le service de la santé a soumis le dossier de Marlien KoersX._______ à la Commission intercantonale de reconnaissance pour l’exercice de l’ostéopathie (ci-après : CIREO). L’intéressée a complété spontanément son dossier en adressant à la CIREO le 24 septembre 2004 des documents fournissant des précisions au sujet des heures suivies et des crédits obtenus auprès de la L.U.de.S. La CIREO a communiqué un premier préavis au service de la santé le 10 novembre 2004, qui a été transmis à Marlien KoersX._______ le 29 novembre 2004. Ce préavis a la teneur suivante :
« La candidate, diplômée en physiothérapie depuis 1987, a par la suite suivi à temps partiel d’abord une formation auprès de l’ORI (Osteopathic Research Institute) à Lyon terminée en 1997 et totalisant environ 500 heures de cours pratiques et théoriques. Par la suite, elle a effectué une formation complète à temps partiel en ostéopathie auprès de la filière PHYO (SolèreB.____) sur une durée de 4 ans, totalisant 1'056 heures de cours pratiques et théoriques. Le diplôme est obtenu en 2002. Cette candidate a suivi donc 2 formations en ostéopathie dont l’enseignement ne se complète pas forcément. Il n’est donc pas possible de cumuler simplement les heures de ces 2 écoles et la CIREO estime pouvoir accorder un crédit pour la plus longue formation, soit celle de la PHYO (SolèreB._____) qui totalise 1'056 heures de cours pratiques et théoriques.
Par la suite, cette candidate a encore effectué une formation auprès de la L.U.de.S. à Lugano en obtenant en 2004 le titre de « Laurea di Dottore in Osteopatia ». Malheureusement les documents fournis ne font pas de différence entre les équivalences reconnues par la L.U.de.S. (qui n’engage qu’elle-même) concernant la formation PHYO et les cours effectivement suivis et validés par le requérant. Il entre justement dans les compétences de la CIREO de délivrer une reconnaissance de la formation suivie en ostéopathie sur la base d’un dossier complet conformément aux principes d’égalité de traitement de tous les requérants.
Afin de pouvoir apprécier la formation de Mme KoersX._______, il est ainsi nécessaire qu’elle fournisse, en ce qui concerne la formation complémentaire de la L.U.de.S. la liste des cours effectivement suivis et validés avec le nombre d’heures de cours, le nombre de crédits ECTS accordés et le titre exact du cours.
Sans ces renseignements complémentaires, la CIREO ne peut pas statuer actuellement ».
b) Marlien KoersX._______ a alors transmis au service de la santé des documents établis par la L.U.de.S. attestant qu’elle avait été admise à entrer directement en 4ème année d’une formation qui en compte cinq au total. La L.U.de.S. l’avait donc astreinte à 3'000 heures supplémentaires. Durant les deux années de formation accomplies à la L.U.de.S., l’intéressée avait suivi deux fois 750 heures de formation théorique, respectivement de stages pratiques, pour un total de 3'000 heures. Ces documents ont été transmis à la CIREO le 10 décembre 2004, qui a encore demandé le 24 février 2005 par l’intermédiaire du service de la santé le point suivant : *« Quel type d’activité avez-vous exercé et à quel pourcentage durant les deux ans qui ont précédé l’obtention de votre diplôme « Laurea di Dottore in Osteopatia » de la L.U.de.S.».*En réponse à cette question, Marlien KoersX._______ a indiqué au service de la santé le 1er mars 2005 qu’elle avait progressivement commencé à pratiquer l’ostéopathie de manière indépendante depuis juin 1997. Elle a précisé qu’elle avait toujours limité son taux d’activité à 70% (depuis environ trois ans : 30% de physiothérapie et 40% d’ostéopathie), que sa formation à la L.U.de.S. lui avait imposé des absences nombreuses et prolongées, ce qui avait contribué à diminuer son taux d’activité, et qu’elle avait consacré ses week-ends et ses vacances pour étudier à la L.U.de.S. Ce courrier a été transmis par le service de la santé à la CIREO le 21 mars 2005, qui a rendu un second préavis le 7 avril 2005, dont la teneur est la suivante :
« Il s’agit d’une candidate physiothérapeute, ayant suivi une formation PHYO ou équivalente qui lui a permis d’entrer directement en 4ème année du cursus complet de la L.U.de.S. Elle y a donc effectué les 4ème et 5ème années et la L.U.de.S. lui atteste 750 heures de cours théoriques et 750 heures de cours pratiques par année, soit au total pour les 2 ans 3'000 heures de cours. Ceci équivaudrait à une formation à plein temps à raison de presque 40 heures/sem, 40 semaines/an.
Or cette candidate, dans une information complémentaire, atteste que pendant ces deux mêmes années elle a exercé pratiquement à plein temps une activité de physiothérapeute ou d’ostéopathe, ce qui rend peu crédible l’attestation de formation détaillée fournie par la L.U.de.S.
La CIREO n’a pas le mandat de vérifier la véracité des attestations fournies mais a le devoir d’avertir les Services de Santé publique de ce problème. Ce dernier la met en effet dans une situation fort délicate dans la mesure où elle émet ses préavis en fonction (notamment) du nombre d’heures de formation effectivement suivies par les candidats à l’autorisation de pratique.
Dans le cas d’espèce et en fonction des pièces déposées au dossier, notre impression est qu’en réalité la candidate a suivi un nombre d’heures de formation insuffisant, qui même ajoutées aux 1'056 heures de crédit accordé à la formation PHYO, ne permet pas d’atteindre les 2'000 heures requises après un diplôme de physiothérapeute.
C’est pourquoi, jusqu’à preuve du contraire, la CIREO a décidé d’émettre un préavis négatif concernant cette candidature ».
c) Il ressort notamment d’un courrier transmis le 14 mars 2005 par la CIREO au service de la santé que :
"Les critères de reconnaissance adoptés par la CIREO ressortent d'une part du premier rapport sur la reconnaissance de l'ostéopathie "Marcer-D.-WaldburgerA." de janvier 2001 et d'autre part d'un consensus entre les différents membres de cette Commission qui sont résumés dans le rapport "Prise de position de la CIREO quant à la reconnaissance de la formation d'ostéopathe (mars 2002)".
Le nombre d'heures de formation pratique et théorique en tant que tel a déjà toute sa justification. Malgré les crédits accordés pour une formation préalable de physiothérapeutes, l'analyse sur le plan national et international des formations en osthéopathie ou équivalentes pour l'exercice d'une telle formation en premier recours montre qu'une formation complémentaire minimale de 2000 heures est nécessaire pour un physiothérapeute.Toute formation en dessous de ces exigences montre des lacunes que ce soit dans le domaine de certains aspects théoriques, cliniques ou dans le domaine de la pratique. Ce critère quantitatif est suffisant pour statuer et la CIREO n’a pas à se justifier pour l’instant sur d’autres critères. En effet, elle n’a pas reçu le mandat de signifier de manière précise à chaque candidat ses insuffisances et le programme exact des cours complémentaires qu’il devrait suivre".
E. Le 20 mai 2005, le service de la santé a informé Marlien KoersX._______ que son Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département de la santé) s’apprêtait à lui délivrer une autorisation de pratiquer à titre indépendant selon les dispositions transitoires de l’article 53 du règlement du 10 septembre 2003 concernant l’exercice des professions de la santé (ci-après : REPS), moyennant qu’elle s’acquitte d’un émolument de 450 fr. et qu’elle retourne un formulaire de certificat médical. Le département de la santé a ensuite délivré une autorisation de pratiquer la profession d’ostéopathe à titre indépendant fondée sur les dispositions transitoires de l’article 53 REPS. Cette autorisation est datée du 20 mai 2005 et elle a été notifiée le 27 juin 2005 par le service de la santé. Il est précisé sur ce document sous la rubrique « Titre professionnel » que la formation d’ostéopathe suivie par l’intéressée a été partiellement reconnue par la CIREO le 7 avril 2005. Il est encore indiqué que cette autorisation est valable uniquement dans le canton de Vaud.
F. a) Marlien KoersX._______ a recouru contre cette décision d’autorisation de pratiquer le 13 juillet 2005 auprès du Tribunal administratif en concluant à ce qu’elle soit autorisée à pratiquer l’ostéopathie à titre définitif en vertu du régime ordinaire de l’article 122f de la loi sur la santé publique du 29 mai 1985. Elle se prévaut en substance de la violation du droit d’être entendu ainsi que d’un excès et abus du pouvoir d’appréciation de la part de la CIREO.
b) Le chef du département de la santé a sollicité le 26 août 2005 la suspension de la procédure jusqu’à droit connu sur le réexamen par la CIREO de la formation suivie au Tessin, en collaboration avec la L.U.de.S. Compte tenu de l’accord de Marlien KoersX._______, l’instruction de la cause a été suspendue.
c) Le 15 décembre 2005, la CIREO a transmis au service de la santé son rapport à la suite des réunions qui avaient été organisées les 23 juin et 23 novembre 2005 avec la L.U.de.S. Il ressort notamment de ce rapport les éléments suivants :
« 3 Comptabilisation du programme en heures ou crédits :
Pour la L.U.de.S., un crédit correspond à 25 heures d’activité didactique. Cette dernière comprend aussi bien les heures de cours théoriques directs (contact), de théorie guidée et de pratique clinique.
En 4ème et 5ème année, les cours-contact à la L.U.de.S. se concrétisent par 6 séminaires d’une semaine comptabilisant environ 42 heures/semaine, ce qui correspond à 250 heures/année. A cela s’ajoutent le travail personnel des étudiants et la pratique clinique. Pour cette dernière, les heures passées en cabinet, avec ou sans supervision, sont comptabilisées pour autant qu’elles aient été consacrées exclusivement à l’ostéopathie. Le règlement d’Etudes le prévoit expressément et la L.U.de.S. procède à des inspections périodiques dans les lieux de pratique des étudiants, en principe tous les 2 mois (annexe 3).
Pour la reconnaissance de crédits antérieurs à l’admission permettant d’entrer en 3ème 4ème ou 5ème année, la L.U.de.S. explique qu’elle ne prend en considération les heures de formation que si elles ont été sanctionnées par l’obtention d’un diplôme.
4 Validation en heures-contact de la formation L.U.de.S. par la CIREO :
A la création de la CIREO en juin 2001, le système des crédits n’était de loin pas encore généralisé et notamment les Ecoles de Physiothérapie consultées n’étaient pas en mesure de fournir le décompte de leur programme en crédits. D’ailleurs, ce système a été seulement introduit avec les HES en 2002 et la première volée de diplômés HES ne sortira qu’en 2006. De plus, à ce stade, la plupart des Ecoles d’Ostéopathie à temps partiel comptabilisaient toujours leur formation en heures et pas en crédits.
C’est pourquoi, la CIREO a formulé ses critères de reconnaissance en tenant compte uniquement d’heures de cours-contact en excluant les heures de travail personnel et la pratique clinique non supervisée. La seule exception est la comptabilisation possible d’une thèse ou d’un travail de mémoire conséquent que la CIREO a évalué à environ 300 heures.
Ainsi, la CIREO ne peut créditer en fait que les 250 heures annuelles de cours-contact annoncées par la L.U.de.S. dans ses murs à Lugano. Selon ses critères, le travail personnel de l’étudiant n’est pas comptabilisé. En ce qui concerne la pratique clinique, il s’est révélé que la plupart des étudiants n’ont matériellement pas pu exercer exclusivement de l’ostéopathie puisqu’ils pratiquaient également (parfois essentiellement) de la physiothérapie le plus souvent dans leur propre cabinet de physiothérapie. Une attestation de leur pratique clinique exclusivement en ostéopathie, validée par leur « maître de stages » n’est pas disponible. Dans ces conditions, la CIREO ne peut pas retenir les heures de pratique clinique dans le décompte des heures de formation qui ne devaient par ailleurs être consacrées qu’à l’ostéopathie. Ceci apparaît d’autant plus justifié qu’un étudiant, n’ayant accompli que 250 heures de formation en ostéopathie, ne peut prétendre exercer à titre exclusif une profession qu’il est précisément en train d’apprendre. La L.U.de.S. dit procéder à des inspections périodiques dans les lieux de pratique clinique des étudiants, en principe tous les 2 mois, ce qui correspond à un maximum, compte tenu des vacances, de 4 à 5 interventions par année. Ceci pourrait correspondre à un crédit maximum de 50 heures de formation pratique supervisée.
Sur le plan pratique, la CIREO est confrontée à trois cas d’espèce concernant les candidats diplômés de la L.U.de.S.
A/ un physiothérapeute diplômé ayant suivi la formation complète PHYO et entrant directement en 5ème année (dernière année) de la formation L.U.de.S. avec rédaction d’une thèse et l’obtention de la « Laurea di Dottore in Osteopatia »
B/ un physiothérapeute diplômé n’ayant suivi que partiellement la formation PHYO en ostéopathie entrant en 4ème année et obtenant, après la fin de sa 5ème année et la rédaction d’une thèse, la « Laurea di Dottore in Osteopatia »
C/ un physiothérapeute n’ayant aucune formation en ostéopathie préalable et entrant en 3ème année pour obtenir, à la fin de la 5ème année, avec rédaction d’une thèse, la « Laurea di Dottore in Osteopatia »
Décompte cas d’espèce A :
formation PHYO complète 1056 heures
L.U.de.S 5ème année : cours-contact 250 heures
supervision clinique 50 heures
mémoire-thèse 300 heures
Total : 1656 heures
Décompte cas d’espèce B :
formation PHYO partielle (3 ans) env. 700 heures
L.U.de.S. 4ème année : cours-contact 250 heures
supervision clinique 50 heures
supervision clinique 50 heures
mémoire-thèse 300 heures
Total : 1600 heures
Décompte cas d’espèce C :
supervision clinique 50 heures
supervision clinique 50 heures
supervision clinique 50 heures
mémoire-thèse 300 heures
Total : 1200 heures
CONCLUSION
Par équité vis-à-vis des autres candidats et autres formations validées, la CIREO se doit de comptabiliser les heures de formation de la L.U.de.S. selon ses critères en heures-contact ou heures de pratique clinique supervisée et non en crédits. En effet, les autres formations ne se sont pas vues accréditer des heures supplémentaires pour le travail personnel et pour la pratique clinique non supervisée. Malgré cela de nombreux candidats physiothérapeutes ayant fait l’effort de suivre une formation complète et adéquate en ostéopathie, se sont vu attribuer sans contestations un préavis positif par la CIREO.
A l’heure actuelle, la formation L.U.de.S. ne remplit pas les critères de la CIREO qui demande une formation théorique et pratique en ostéopathie d’au moins 2000 heures pour un physiothérapeute (heures-contact). Toutefois, les candidats ayant suivi une formation PHYO, complétée de la 5ème, voire de la 4ème et 5ème année L.U.de.S., s’en rapprochent passablement, n’étant plus que respectivement à 350 heures et 400 heures du compte.
D’autre part, il faut savoir que le futur examen national pour ostéopathes proposé par la CDS (Conférence des Directeurs Sanitaires) n’exigera pour un physiothérapeute que 1800 heures de formation pratique et théorique préalables pour s’y inscrire. Des cours passerelles de 200 à 300 heures permettront aux candidats L.U.de.S de combler leur lacune et se préparer à cet examen. Le titre de « diplômé en ostéopathie » octroyé par la CDS sera intercantonal et le plus vraisemblablement adopté dès son introduction par tous les cantons dans leur loi sur les professions de la santé.
Au vu de ce qui précède, la CIREO est en mesure de vous fournir ses remarques concernant l’argumentaire du recours de :
Mme KOERS MarlienX._______, GE.2005.0105 (EB)
[…]
C 1. La formation (R)ORI
La CIREO ne reconnaît que des formations structurées et complètes, aboutissant à l’octroi d’un diplôme. Les formations de base en ostéopathie se recoupent forcément avec des répétitions de sujets et ne peuvent donc pas être cumulées. Ainsi, pour la CIREO, une formation préalable à l’ORI de 512 heures a certainement facilité le suivi des études à la PHYO. Peut-être que cette filière aurait pu (ou a éventuellement) attribuer (ué) des crédits à Mme Marlien KoersX._______ pour son admission à la PHYO.
Un mémoire aurait été effectué pendant ses cours à l’ORI, représentant 150 heures de travail personnel. Ce mémoire ne peut pas être comptabilisé plusieurs fois puisqu’il le sera sous forme d’une thèse à la L.U.de.S. présentée à la fin de la 5ème année et représentant 300 heures de crédits.
C2. La formation « SolèreB._______/PHYO »
Au 1er paragraphe [du recours], il est fait état que le diplôme d’ostéopathie PHYO que la recourante n’a pas obtenu, sanctionne une formation de 4 ans qui comprend 2086 heures d’enseignement théorique, pratique, clinique et de travail personnel corrigé. Sur ce décompte, la CIREO reste sur sa position, la formation PHYO ayant été évaluée par une audit ainsi qu’une analyse des descriptifs du cursus d’études issus des responsables mêmes de cette formation qui comprenait, en dehors du mémoire, 1056 heures de cours-contact (version 2000). Il n’est pas admissible pour leurs auteurs de produire rétrospectivement un document (antidaté de septembre 2000 !) corrigé à la hausse en y incluant des heures de travail personnel (bien que contrôlé et corrigé) (annexe 4).
Après les éclaircissements apportés par la L.U.de.S. lors de nos réunions, on doit noter que la requérante n’avait pas terminé sa formation PHYO et n’était donc même pas titulaire d’un DO de la PHYO en ayant accompli en fait que les 3 premières années totalisant environ 700 heures de formation théorique et pratique et non les 1056 heures que la CIREO a cru devoir prendre en compte.
Au 2ème paragraphe [du recours], la candidate confond formation continue ou perfectionnement avec formation de base pré-graduée qui elle seule peut être comptabilisée.
C3. La formation « L.U.de.S
La recourante n’a donc effectué que partiellement sa formation PHYO (3 premières années) et n’a donc été admise qu’en 4ème année de la L.U.de.S. Elle correspond donc au décompte cas d’espèce B d’une candidate devant effectuer les deux dernières années de la L.U.de.S. et présenter un mémoire. Ce cursus a été réalisé avec l’obtention d’un diplôme de maîtrise (Laurea di Dottore in Osteopatia) le 25 juin 2004. Les heures de cours-contact à l’Ecole à Lugano se résument à 2x 250 heures pendant ces deux ans. A cela s’ajoute une supervision tous les deux mois au cabinet du candidat, ce qui correspond à des cours pratiques supervisés de 2x 50 heures et une thèse (mémoire) de 300 heures ce qui permet de totaliser chez une telle candidate 700
La candidate certifie qu’elle a travaillé pendant cette période à 40% dans le domaine de l’ostéopathie. Selon ses propres dires (annexe 3), la L.U.de.S. exige de ses étudiants qu’ils pratiquent exclusivement à plein temps l’ostéopathie dans leur cabinet s’ils veulent bénéficier de crédits. D’autre part, un étudiant en formation ne peut pas prétendre exercer à titre exclusif une profession qu’il est précisément en train d’apprendre. Finalement, sur le plan éthique, il est discutable, sans supervision permanente, de traiter seule des patients alors que l’on n’est pas encore diplômée en ostéopathie. Dans toute autre forme d’enseignement, les travaux pratiques ou les stages pratiques se font par encadrement, sous surveillance et sous la responsabilité d’un formateur ou d’un cadre de la profession (chef de clinique, moniteur physiothérapeute, physiothérapeute-chef….).
[…]
Remarque
En conclusion, la CIREO reconnaît une formation pratique et théorique de 1600 heures pour cette candidate. Le règlement du futur examen intercantonal pour ostéopathe, tenant compte du contrôle propre de la compétence par l’examen, a baissé les exigences de la CIREO à 1800 heures pour s’y inscrire.
Cette candidate a donc la possibilité, après un cours passerelle de 200 heures pour combler ses lacunes et se préparer à l’examen, de s’y inscrire probablement en 2006, voire 2007.
La CIREO maintient son préavis exprimé dans son prononcé du 07 avril 2005 en corrigeant toutefois l’erreur de surestimation de la formation PHYO non complétée qu’elle avait estimée à 1056 heures au lieu de 700 heures (annexe 5) ».
d) Le 11 janvier 2006, le chef du département de la santé s’est déterminé sur le recours en concluant à son rejet et au maintien de sa décision. Il s’est notamment référé aux déterminations déposées par la CIREO le 15 décembre 2005.
e) Marlien KoersX._______ a déposé un mémoire complémentaire le 24 mars 2006 en maintenant intégralement les conclusions prises dans son recours.
G. a) A la demande du juge instructeur, l’ancien directeur des cours de la formation PHYO-ostéopathie a précisé au tribunal le 19 août 2006 que Marlien KoersX._______ avait suivi un cursus complet auprès de cette formation, mais qu’elle n’avait pas obtenu de diplôme puisqu’elle avait choisi d’obtenir un diplôme académique au sein de la L.U.de.S., lequel ne pouvait être délivré par la formation PHYO-ostéopathie. Il est encore indiqué que cette formation était formée de deux volets, soit d’une part les cours magistraux pour un total de 1'056 heures, et d’autre part les travaux de recherche pour un total de 1'030 heures. Ces travaux sont composés d’un travail écrit d’analyse et de synthèse qui consiste à répondre à des questions compilées dans six cahiers de travaux dirigés, ainsi que de rapports sur des cas cliniques traités en cabinet de soins, puis enfin d’une thèse ou d’un mémoire correspondant à un travail de recherche rendu en fin de formation. Ces heures de travail didactique représentaient une partie essentielle de la formation, permettant, à côté des heures d’enseignement théorique, d’intégrer la masse importante d’informations que le cursus contenait. Marlien KoersX._______ avait suivi le cursus dans son intégralité et elle avait réussi les examens intermédiaires comme les examens finaux.
b) Toujours à la demande du juge instructeur, le service de la santé a fourni diverses précisions au tribunal le 25 août 2006 par la transmission de déterminations du Dr WaldburgerA., Président de la CIREO. S’agissant des critères qui conduisent à considérer que la formation suivie par Marlien KoersX. auprès du Richard’s Osteopathic Research Institute (RORI) se recoupe avec la formation SolèreB./PHYO, M. Waldburger A. s’est déterminé de la manière suivante :
« Il s’agit là de deux formations de base adressées à des physiothérapeutes diplômés n’ayant aucune formation préalable en ostéopathie. Par l’analyse des programmes de cours de ces deux formations, on remarquera que les disciplines enseignées sont similaires, comportant des éléments d’anatomie, de physiologie, de sémiologie, de radiologie, de biomécanique, de principes ostéopathiques… . Ces deux filières de formation ont toujours été indépendantes et ne se sont jamais concertées pour une complémentarité mutuelle. La CIREO a été confrontée à plusieurs candidatures où la formation RORI, probablement jugée insuffisante par ses diplômés, a été complétée par la suite par une formation PHYO. La formation PHYO reprend les concepts de base de l’ostéopathie et les rappels physiologiques, anatomiques et sémiologiques. Les différentes Ecoles d’ostéopathie peuvent avoir des approches un peu différentes mais les cours de base doivent suivre un standard si l’on veut admettre que l’ostéopathie existe en tant que discipline médicale et thérapeutique. Il n’est pas admissible que chaque Ecole d’Ostéopathie se prévaut d’une formation très particulière et différente des autres. Cela voudrait tout simplement dire qu’une ostéopathie universelle n’existe pas et qu’en matière de Santé publique, sa reconnaissance devient impossible. Ainsi, la CIREO ne peut reconnaître une formation de base suivie que dans une Ecole donnée et qu’elle crédite, à l’avantage du candidat, toujours la formation la plus longue ».
S’agissant ensuite des motifs qui justifieraient le refus de prise en considération des cours pratiques (heures d’exercices ; sans la pratique clinique supervisée et non supervisée) suivis par Marlien KoersX._______ dans le cadre de sa formation auprès de la L.U.de.S., M. Waldburger A._______ se détermine comme suit :
« Les travaux pratiques (cours cliniques pratiques) suivis à la L.U.de.S. sont en fait déjà comptabilisés dans les 250 heures annuelles de cours-contact pris en considération par la CIREO. Les cours-contact ne concernent pas uniquement des cours théoriques ex cathedra mais également des exercices pratiques avec patients ou étudiants supervisés par un professeur ou un moniteur. Les cours-contact à la L.U.de.S. se concrétisent par six séminaires de 1 semaine, comptabilisant chacun environ 42 heures/semaine, ce qui correspond à nos 250 heures/année. Jusqu’à preuve du contraire, les élèves et la L.U.de.S. n’ont pas fait la preuve d’autres cours pratiques supplémentaires effectués dans leur « mur ». Le descriptif de la formation L.U.de.S. année par année décrivant 750 heures de théorie directe et guidée à l’Université, c’est-à-dire dans leur « mur » ne correspond pas à la réalité. Sous ce label sont probablement créditées également des heures de travail personnel, d’étude à domicile. Nous tenons à rappeler qu’au moment où la CIREO a édité ses critères de reconnaissance, la convention de Bologne et les crédits ECTS n’étaient de loin pas officialisés. Ainsi, dans l’ancien système, seulement les cours théoriques et pratiques en présence d’un professeur, d’un moniteur ou d’un superviseur étaient comptabilisés bien que les étudiants fournissaient en plus un important travail de préparation à domicile. D’ailleurs, à l’époque, la plupart des Ecoles d’ostéopathie fournissaient des attestations d’études en heures de cours et non en ECTS. C’est ainsi que la CIREO a émis son exigence de 2000 heures de cours contact théoriques et pratiques en ostéopathie en complémentarité à une formation préalable de physiothérapeute. Si elle avait dû émettre ses exigences en ECTS, il se serait agi probablement d’environ 5000 heures, soit environ 180 ECTS. Cette extrapolation n’est de toute manière pas possible rétrospectivement et pratiquement toutes les Ecoles d’ostéopathie sont privées et n’ont pas encore bénéficié de validation officielle de leur crédit ECTS ».
H. Le tribunal a tenu audience le 8 novembre 2006. Le compte rendu résumé de cette audience a la teneur suivante :
« Le représentant du Service de la santé publique explique que la nécessité de réglementer la profession d'ostéopathe est apparue dans le courant des années 90. Le Service de la santé publique a alors demandé aux différents partenaires concernés d'élaborer des propositions en vue d'une réglementation. Le groupe de travail comportait d'une part des ostéopathes formés par des écoles et inscrits au registre suisse des ostéopathes et d'autre part des physiothérapeutes bénéficiant d'un diplôme en ostéopathie. Mais une dissension entre la Société suisse des physiothérapeutes diplômés en ostéopathie (SSPDO) et la Société vaudoise d'ostéopathie n'a pas permis d'aboutir à une proposition commune. Le Service de la santé publique a alors désigné une commission ad hoc présidée par le Dr. WaldburgerA., rhumatologue à l'hôpital cantonal de Fribourg mais intéressé aux pratiques de l'ostéopathie. Le Dr. Waldburger A. est par la suite devenu le président d'une commission intercantonale de reconnaissance pour l'exercice de l'ostéopathie (CIREO). Mais un désaccord interne est aussi intervenu au sein de la CIREO et un de ses membres, M. SolèreB._______, directeur de la formation PHYO, a quitté la commission. Selon la recourante, l’objet du désaccord concernerait le nombre d’heures minimales préalables à imposer aux physiothérapeutes. Il n'y a ainsi plus de représentants de la Société suisse des physiothérapeutes (SSPDO) au sein de la CIREO.
La réglementation cantonale en matière d'ostéopathie reprend pour l'essentiel les travaux du groupe de travail présidé par le Dr. Waldburger A._______ et elle est inspirée de la réglementation bernoise.
Lorsque la recourante avait débuté sa formation PHYO, elle ne savait pas que celle-ci serait par la suite transférée à la L.U.de.S. Elle ne l’avait appris que deux semaines avant les examens finaux. Il lui avait été dit que la L.U.de.S. lui permettrait d’obtenir un master qui serait reconnu par les accords de Bologne et qu’ainsi, elle n’aurait plus de problème en matière de reconnaissance. En raison du transfert de la promotion à la L.U.de.S., aucun diplôme ne lui avait été délivré par la formation PHYO. Elle avait effectué le programme de quatre ans en trois années. Elle avait suivi le cursus de la formation PHYO dans sa totalité (1'056 heures de formation), en participant déjà, par exemple, aux cours de 3ème année pendant la 1ère année. Le cursus de quatre ans avait donc été ramené à trois ans. L'étude de cas cliniques était pratiquée par groupes de 5 étudiants et supervisée de manière ponctuelle (2-3 fois/an). La recourante ne se souvient pas d’avoir vu le programme des cours produit sous chiffre 10 du bordereau.
Concernant la L.U.de.S., la recourante devait suivre six stages par an de 8 jours par an sur deux ans et rédiger une thèse pour pouvoir obtenir le master, en raison du fait qu’elle avait déjà effectué la formation PHYO. Les stages se déroulaient de 08h00 à 13h00, puis de 15h00 à 20h00, et même plus tard dans la soirée. La moyenne était donc de 10 à 12 heures par jour sur 8 jours pour un stage (« full immersion »), soit environ 480 heures par an pour les six stages. Une centaine d’étudiants participaient à chaque stage. La recourante reconnaît avoir beaucoup plus appris par la formation PHYO qu’auprès de la L.U.de.S. et que cette dernière école lui a fait perdre du temps et de l’argent (15'000 fr.). Elle ajoute que le nombre d’heures indiquées par la L.U.de.S. est exagéré ; elle revendique en revanche les 480 heures par année et les 300 heures pour la thèse. M. Golaz C._______ précise que la L.U.de.S. n’est pas représentée au sein de la CIREO, pour le motif que cette école a refusé de s’engager par écrit à respecter les exigences minimales posées par la commission. D’autre part, le physiothérapeute-chef de M. Waldburger A._______ avait obtenu son master auprès de la L.U.de.S., alors qu’il n’avait que ses vacances à disposition comme temps libre. Ces éléments démontreraient le flou qui règne auprès de cette école.
S’agissant du recoupement qui existerait entre les formations (R)ORI et PHYO, la recourante explique que le cours « Etude des systèmes énergétiques » n’est pas proposé à la formation (R)ORI, alors qu’il l’est à la formation PHYO à raison de 50 heures. En outre, les cours « Principes et concepts ostéopathiques » et « Anatomie du crâne et des nerfs crâniens » sont donnés de manière plus pointue à PHYO. En définitive, (R)ORI s’occupe davantage d’ostéopathie médicale, alors que PHYO met l’accent sur l’ostéopathie fonctionnelle. Les formations sont ainsi complémentaires car leur angle d’approche est différent ; les méthodes pour poser un diagnostic ne sont pas les mêmes. Si la formation (R)ORI apprend à lire une pathologie, la formation PHYO correspond à une méthode d'enseignement protégée qui ne traite pas des cas irréversibles. La recourante ajoute que ces deux angles d’approche lui sont très utiles dans sa pratique, ce qu’elle constate tous les jours ».
La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu résumé d’audience et Marlien KoersX._______ a encore produit divers documents à la demande du juge instructeur le 24 novembre 2006.
Considérant en droit
a) La profession d'ostéopathe s'est développée tout d'abord à l'étranger, puis dans notre pays surtout dès le milieu des années huitante. Si la Confédération a renoncé à insérer cette profession dans le projet de nouvelle loi fédérale sur les professions médicales, certains cantons ont décidé de la reconnaître et de lui donner un statut légal. Parmi eux figure le canton de Vaud, lequel a édicté une telle réglementation notamment en réponse à la motion Jacques Perrin du 18 mai 1999 demandant "que la loi vaudoise sur la santé publique reconnaisse la profession d'ostéopathe de manière claire pour le patient et fondée sur une formation exigeante et de qualité". La profession d'ostéopathe est ainsi régie par les articles 122e à f de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP), introduits par la novelle du 19 mars 2002 entrée en vigueur le 1er janvier 2003. L'exposé des motifs du projet de loi modifiant la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (BGC 2001, p. 5113 ss) précise qu'il existe deux filières de formation: la première conduit à un diplôme de niveau universitaire après une formation à l'Ecole de Belmont; la seconde exige une formation préalable en physiothérapie et offre un perfectionnement en cours d'emploi. Le programme de l'Ecole suisse d'ostéopathie de Belmont est étoffé. Il a été agréé par une université britannique reconnue dans son pays. Toutefois, la majorité des ostéopathes exerçant dans le canton de Vaud ont complété une formation de physiothérapeute par des cours d'ostéopathie. Les deux filières de formation paraissent offrir des garanties suffisantes de sécurité pour les patients et de qualité de soins. Il convient cependant de préciser le niveau de connaissances exigé pour obtenir le droit de pratique vaudois. Le Conseil d'Etat propose par conséquent de n'exclure aucune de ces deux filières de formation à l'ostéopathie, mais une intervention doit être conduite pour que les différentes écoles se mettent d'accord sur un niveau de formation déterminé en commun (BGC 2001, p. 5141-5142).
b) Les alinéas 1 à 4 de l'article 122e LSP définissent la profession d'ostéopathe de la manière suivante:
"1 L'ostéopathe est habilité à prendre des mesures prophylactiques, et à traiter des troubles fonctionnels qui proviennent de modifications réversibles des structures de l'organisme, ceci selon les règles établies par l'ostéopathie.
2 L'ostéopathe est notamment autorisé à traiter des états tissulaires se traduisant par des restrictions de mobilité et par des dysfonctionnements de l'organisme à l'aide des techniques et des manipulations ostéopathiques.
3 L'ostéopathe doit attirer l'attention du patient sur l'opportunité d'en référer à un médecin lorsque son état exige un examen ou un traitement d'ordre médical; cette indication figure au dossier du patient.
4 L'ostéopathe n'est pas habilité à procéder à d'autres interventions, à prescrire, à remettre ou administrer des médicaments ni à pratiquer des actes de radiologie et de laboratoire."
Selon l'art. 122f LSP, l'autorisation de pratiquer ordinaire peut être octroyée au requérant titulaire d'un certificat de capacité reconnu par le Département (al. 1); le requérant doit avoir achevé une formation garantissant l'acquisition des connaissances et aptitudes établies selon les règles de l'ostéopathie (al. 2); il doit en outre avoir exercé sa profession pendant au moins une année à temps plein sous la surveillance d'un professionnel titulaire d'un certificat de capacité reconnu (al. 3); les exigences de formation sont fixées en coordination avec d'autres cantons" (al. 4).
c) Le régime ordinaire d’autorisation de la profession d’ostéopathe est complété par un régime de droit transitoire prévu par les art. 53 et 54 du règlement du 10 septembre 2003 concernant l'exercice des professions de la santé (ci-après : REPS), entré en vigueur le 1er octobre 2003.. Ces deux dispositions s’appliquent aux personnes qui pratiquaient déjà l’ostéopathie avant l’entrée en vigueur de la réglementation introduite en 2002, mais qui ne peuvent justifier d’une formation conforme aux exigences posées par l’article 122f LSP et l’article 26 REPS. Ces personnes disposaient d’un délai d’une année à compter de l’entrée en vigueur du REPS, soit le 1er octobre 2003, pour demander l’autorisation de pratiquer prévue à l’article 122f LSP. L'art. 53 REPS s’applique aux personnes ayant exercé à titre indépendant une activité principale en ostéopathie depuis plus de cinq ans, à compter de l'entrée en vigueur du règlement, et l’art. 54 REPS lorsque l'activité principale en ostéopathie dure depuis moins de cinq ans. Ce régime transitoire permet la délivrance d'une autorisation de pratiquer si le requérant est titulaire d'une formation de base en ostéopathie ou d'une formation de physiothérapeute complétée par une formation en ostéopathie (art. 53 al. 3 et 54 al. 4 REPS), même si sa formation n'est pas conforme aux règles de la LSP, à condition que l'exercice de sa profession soit conforme aux pratiques généralement reconnues par la profession (art. 53 al. 2 et 54 al. 2 REPS). Les autorisations basées sur les articles 53 al. 2 et 54 al. 2 REPS sont considérées par le département comme « spéciales ». Pour les deux types d'autorisations, le département doit requérir le préavis de la CIREO (art. 53 al. 2 REPS; art. 26 al. 1 REPS), chargée d'évaluer la formation des candidats.
a) La CIREO a été créée par la Conférence romande des affaires sanitaires et sociales (CRASS), à la demande de la Conférence suisse des directeurs cantonaux des affaires sanitaires (CDS). Elle a avant tout pour but de garantir une certaine uniformité de la réglementation en matière d'ostéopathie; il s'agit d'un organe exclusivement consultatif dont les avis ne lient pas les autorités cantonales (arrêt non publié du Tribunal fédéral 2P.117/2002 du 9 décembre 2002). Sa tâche consiste, notamment, à délivrer des préavis sur les demandes d'autorisation de pratiquer présentées par les ostéopathes et, d'élaborer des critères de reconnaissance tant qualitatifs que quantitatifs. Ces critères conservent leur pleine valeur à ce jour, même siIl faut toutefois indiquer que la CDS a entre-temps adopté le 23 novembre 2006 le principeun règlement qui va entrer en vigueur le 1er janvier 2007 concernant l’examen intercantonal pour ostéopathes en Suisse de l'introduction d'un examen intercantonal unifié pour ostéopathes, dont la réussite estserait une condition indispensable à l'obtention d'une autorisation de pratiquer l'ostéopathie en Suisse (cf. www.gdk-cds.ch); le projet de règlement y relatif a été mis en consultation du 7 avril 2005 au 8 juillet 2005, sans qu'une version définitive n'ait encore été adoptée). Dans le cas d’espèce, le tribunal applique le droit en vigueur au moment où il statue et il ne va donc pas anticiper sur la situation future, puisqu’il ignore au stade actuel dans quelle mesure le Canton de Vaud va modifier ses exigences actuelles de reconnaissance. En effet, il ne s’agit que d’une recommandation à l’égard des cantons, mais qui sera susceptible d’avoir une influence sur leur futur pouvoir d’appréciation.
b) Selon la CIREO, la formation minimale théorique et pratique d'un candidat au certificat de capacité en ostéopathie doit atteindre environ 2'000 heures si le requérant bénéficie déjà d'une formation préalable, en principe de physiothérapeute ou de médecin. A défaut, elle doit compter environ 3'500 heures et constituer un ensemble structuré. La recourante conteste ce seuil des 2'000 heures de formation et elle soutient qu’il représenterait une exigence contraire au principe de la proportionnalité. L'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.) prévoit que la liberté économique est garantie et qu'elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst; ATF 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités).
aa) Une restriction à la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, Traité de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). En l'espèce, l’art. 122f LSP prévoit que l’autorisation de pratiquer l’ostéopathie est accordée au requérant titulaire d’un certificat de capacité reconnu par le Département de la santé et de l’action sociale (alinéa
bb) A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et références citées) ; puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). De plus, la notion d'intérêt public doit avoir une certaine intensité, justifiant l'intervention des organes étatiques, soit les ordres ou les défenses qu'ils émettent, soit les prestations qu'ils fournissent. Il doit ainsi toucher un grand nombre d'administrés, devenant ainsi la somme d'intérêts privés, mais pouvant parfois diverger avec l'un d'eux. Les cantons peuvent apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public; les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques; elles doivent se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 100 Ia 175 consid.3a, 99 Ia 373 consid.2).
cc) La jurisprudence reconnaît aux cantons le droit d'imposer le régime de la patente ou du certificat de capacité dans le choix de certaines activités, dont il importe de réserver l'exercice aux personnes qui en sont capables, la délivrance du certificat étant généralement subordonnée à la réussite d'un examen d'aptitude (ATF 103 Ia 262). Le Tribunal fédéral a déjà admis que tel était le cas des guides de montagne (ATF 53 I 118 consid. 3), des professeurs de ski (ATF 55 I 162 s. consid. 2), des colporteurs (ATF 55 I 76 et 77), des sages-femmes (ATF 59 I 183 consid. 1), des chiropraticiens (ATF 80 I 16 consid. 4), des agents immobiliers (ATF 65 I 76 consid.2), des mécaniciens-dentistes (ATF 80 I 135 consid. 1), des chauffeurs de taxi (ATF 79 I 339 s. consid. 4b), des installateurs d'appareils électriques (ATF 88 I 67 consid. 5) et des directeurs d'écoles de ski (ATF 100 Ia 176 s. consid. 4a).
L'exigence d'un certificat de capacité se justifie aussi pour la profession d'esthéticienne; même limitée aux seuls soins de beauté du visage et du corps (à l'exclusion de tous soins à caractère médical ou paramédical), l'activité professionnelle apparaît susceptible de mettre en danger la santé des clients, notamment par l'utilisation d'instruments spécifiques et de cosmétiques ; cette activité peut s'avérer dangereuse si elle est pratiquée par une personne inexpérimentée et ignorante des risques encourus (ATF 103 I 265). Il en va de même pour l'hygiéniste dentaire, qui ne dispose pas de la formation médicale nécessaire pour éviter certains risques auxquels est exposée la santé des patients lors de la manipulation d'appareils spécifiques ou de l'application locale de médicaments (en particulier le fluor) (JdT 1992 I p.16).
dd) En l’espèce, la profession d’ostéopathe présente des risques indéniables pour les patients si les praticiens sont insuffisamment formés, en particulier en raison des dangers de manipulations de la colonne vertébrale et notamment de la colonne cervicale. Il existe ainsi un intérêt public important de santé publique à ce qu’il soit vérifié qu'un ostéopathe dispose des connaissances et aptitudes nécessaires à l’exercice de cette profession.
c) Pour respecter le principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés. Le principe de proportionnalité doit ainsi être respecté pour déterminer si une restriction au droit fondamental se justifie. Pour cela, l'intervention étatique en question doit être appropriée, c'est-à-dire apte à réaliser l'objectif qui lui est assigné (critère d’aptitude), mais elle doit aussi être nécessaire (critère de nécessité), et elle doit éviter de porter à ce droit constitutionnel une atteinte excessive par rapport au but prévu (principe de la proportionnalité au sens étroit).
En l'espèce, les heures de formation complémentaire imposées aux physiothérapeutes sont nécessaires car d’une part, les professions d’ostéopathe et de physiothérapeute reposent sur des concepts médicaux différents, et d’autre part, la profession d’ostéopathe présente un degré de gravité supplémentaire par le fait qu’elle s’exerce hors prescription médicale. Cette formation complémentaire imposée aux physiothérapeutes respecte également le critère d’aptitude, puisqu’elle permet de remplir une fonction de contrôle indispensable des connaissances des requérants. Enfin, s’agissant du principe de la proportionnalité au sens étroit, le Président de la CIREO , qui est l’expert romand en la matière, a indiqué que l’analyse sur le plan national et international des formations en ostéopathie ou équivalentes pour l’exercice d’une telle profession démontrait qu’une formation complémentaire minimale de 2'000 heures était nécessaire pour un physiothérapeute. Toute formation qui ne respecterait pas cette exigence montrerait des lacunes. Le tribunal n’a pas à se substituer sur ce terrain à une commission de professionnels en la matière formée dans le but de poser des exigences minimales de reconnaissance pour l’exercice de l’ostéopathie. Par ailleurs, il n’apparaît pas que l'autorité cantonale aurait excédé ou abusé du pouvoir d’appréciation en reprenant l'exigence des 2’000 heures proposée par la CIREO.
La recourante se plaint aussi d'un excès et abus du pouvoir d’appréciation par l’autorité intimée dans le cadre de l’application de l’article 122f LSP. Il convient de déterminer si la formation suivie par la recourante est suffisante par rapport à l'exigence des 2’000 heures requise par le département. A cet égard, la CIREO a crédité à l’actif de la recourante 1'600 heures ; il lui manquerait ainsi 400 heures pour pouvoir obtenir l’autorisation de pratiquer l’ostéopathie à titre indépendant en vertu de l’art. 122f LSP.
a) La recourante a suivi quatre années de formation auprès du RORI, ce qui représente 512 heures d’enseignement et 150 heures de travail personnel (mémoire). Dans son premier préavis du 10 novembre 2004, la CIREO, suivie par l’autorité intimée, a considéré qu’il ne fallait pas comptabiliser ces heures, car il ne serait pas possible de les cumuler avec les heures effectuées par la recourante au cours de la formation PHYO. Il ressort de la prise de position de la CIREO quant à la reconnaissance de la formation d’ostéopathe (de mars 2002) que la voie de formation susceptible d’être reconnue doit avoir un contenu essentiellement spécifique de manière à ne pas faire double emploi avec une voie de formation déjà existante [ch. 1.4.3. : Situation par rapport aux autres formations (délimitation, perméabilité)]. La CIREO estime en substance que les deuxformations en ostéopathie RORI et PHYO ne se distinguent pas de manière suffisante pour être cumulées. Cependant, la recourante a expliqué lors de l’audience que les formations RORI et PHYO se complétaient et abordaient l’ostéopathie sous un angle différent. Les matières enseignées sont également différentes; par exemple, le cours « Etude des systèmes énergétiques » n’est pas proposé à la formation RORI, alors qu’il l’est à la formation PHYO à raison de 50 heures. En outre, les cours « Principes et concepts ostéopathiques » et « Anatomie du crâne et des nerfs crâniens » sont donnés de manière plus pointue à PHYO. En définitive, RORI s’occupe davantage d’ostéopathie médicale, alors que PHYO met l’accent sur l’ostéopathie fonctionnelle. Les formations sont ainsi complémentaires car leur angle d’approche est différent ; les méthodes pour poser un diagnostic ne sont pas les mêmes. Si la formation RORI apprend à lire une pathologie, la formation PHYO correspond à une méthode d'enseignement protégée qui ne traite pas des cas irréversibles. Dans ces conditions, le tribunal considère que l'autorité cantonale ne peut se référer sans autre à l'avis consultatif de la CIREO selon laquelle les deux formations feraient double emploi. La formation RORI devrait en tous les cas être prise en compte dans une certaine proportion (50% par exemple) pour évaluer le niveau de formation de la recourante. Le dossier de la CIREO ne comporte d'ailleurs aucune étude objective, sérieuse et détaillée, qui démontrerait que les voies de formation RORI et PHYO seraient identiques. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que ces deux voies de formation se complètent, à tout le moins de manière partielle, et ne font ainsi pas double emploi. Elles ont apporté à la recourante un enrichissement dans sa formation et des aptitudes complémentaires permettant de distinguer deux approches dans l’exercice de l’ostéopathie, qui amènent un meilleur niveau de compétence Il appartiendra à l’autorité intimée de compléter l’instruction sur ce point et d’examiner en particulier dans quelle proportion la formation RORI doit être prise en considération.
b) S’agissant de la formation PHYO, seules 700 heures ont été comptabilisées par le préavis de la CIREO; il est reproché à la recourante de n'avoir pas terminé cette formation, qui totalise 1'056 heures, en poursuivant ses études à la L.U.de.S.
aa) La recourante conteste d’abord la prise en compte de 700 heures. Elle soutient en effet qu’elle aurait terminé sa formation PHYO, ce qui aurait été rendu possible puisqu’il s’agissait d’une formation à temps partiel ; le cursus de quatre ans aurait donc été ramené à trois ans. Elle aurait par exemple suivi les cours de 3ème année pendant la 1ère année et ceux de la quatrième année pendant la première et la deuxième années. La recourante a produit à cet égard le 24 novembre 2006 une attestation de paiement du 18 septembre 2001 (pièce 45) certifiant qu’elle avait suivi des stages du 7 au 12 juin 2001 ainsi que du 13 au 18 septembre 2001 destinés à l’étude de l’ostéopathie crânienne. Or, selon le programme des cours PHYO produit par la recourante le même jour (pièce 44), ces stages étaient prévus en 3ème année. D’ailleurs, le certificat de fin de formation du 4 décembre 2002 atteste d’un minimum de 1'056 heures. Enfin, l’ancien directeur des cours de la formation PHYO-ostéopathie a indiqué que la recourante avait suivi un cursus complet et qu’elle avait réussi les examens intermédiaires comme les examens finaux. Il a encore précisé qu’elle n’avait pu obtenir de diplôme de la formation PHYO, en raison du transfert de la formation à la L.U.de.S. L'autorité cantonale ne peut donc non plus adhérer sans vérification au préavis schématique de la CIREO selon lequel seules 700 heures peuvent être comptabilisées. Il incombera donc à l’autorité intimée de compléter également l'instruction de la cause sur ce point .
bb) La recourante soutient encore qu’il faudrait ajouter aux 1'056 heures mentionnées 1'030 heures. En effet, selon un cursus d’études produit directement par le conseil de la recourante (pièce 10), la formation PHYO comprendrait deux volets : des cours de 1'056 heures, ainsi que des travaux de recherche de 1'030 heures. Selon ce document, ces travaux comprendraient 630 heures correspondant à des cahiers de travaux dirigés, 100 heures d'étude de cas cliniques, et enfin 300 heures pour un travail de thèse. La recourante a toutefois reconnu lors de l’audience n’avoir jamais eu connaissance du plan du cursus d'études produit par son avocat. Il est par ailleurs constaté que les cahiers de travaux dirigés produits par la recourante (pièce 38) ne comportent pas formellement l'attestation d'une évaluation par un professionnel responsable de la formation; il est ainsi douteux que de tels travaux puissent être pris en considération. Il incombera ainsi à l’autorité intimée d'instruire aussi cet aspect, afin de vérifier s'ils ont fait l'objet d'un contrôle et dans l'affirmative, si et dans quelle mesure ces travaux peuvent être pris en considération. S’agissant de l’étude de cas cliniques, la recourante a indiqué lors de l’audience qu’elle était pratiquée par groupes de 5 étudiants et supervisée de manière ponctuelle à raison de 2 à 3 fois par an. A défaut d’être supervisée avec davantage de rigueur, l’étude de cas cliniques ne sera pas comptabilisée. Enfin, concernant la recherche concrétisée par la rédaction d'un mémoire de thèse, le tribunal constate que le sujet traité diffère de celui étudié dans la thèse rédigée par la recourante dans le cadre de sa formation auprès de la L.U.de.S. En effet, le sujet de la thèse PHYO (pièce 46) est le suivant : « Douleurs mécaniques pelviennes, Peri- ou postpartum (PPPP) ou l’instabilité du bassin » et celui de la thèse L.U.de.S. (pièce 47) : « La normalisation sous-astragalienne peut-elle modifier le conflit du flexor hallucis longus dans le diagnostique de l’hallux rigidus fonctionnel ? Evaluation par la méthode de l’empreinte podale et par la mesure goniométrique ». Les thèmes abordés sont donc radicalement différents et ils ne se recoupent donc nullement. Le tribunal considère ainsi que le travail de thèse élaboré lors de la formation PHYO ne peut pas être purement et simplement écarté pour le motif qu’une thèse a déjà été comptabilisée dans le cadre de la formation L.U.de.S. Il appartiendra à l’autorité intimée d’évaluer dans quelle proportion il convient de tenir compte de la thèse en question.
cc) La recourante conteste également le fait que les divers séminaires de formation auxquels elle a participé n’ont pas été mis à son actif. Ces différents cours de perfectionnement représenteraient 82 heures de formation. Selon la CIREO, la formation continue ne pourrait être comptabilisée. Le tribunal se rallie à la position adoptée par la CIREO à ce sujet, car des séminaires de formation équivalant à de la formation continue ne peuvent être assimilés à une formation de base.
c) S’agissant de la formation auprès de la L.U.de.S., cette école a attesté que la recourante aurait effectué 750 heures de cours théoriques et 750 heures de cours pratiques par année, soit au total pour les deux ans 3'000 heures de cours. Seules 250 heures par année ont été comptabilisées à l’actif de la recourante, afin de tenir compte uniquement des heures de « cours-contact » (cours théoriques directs), et non des heures de travail personnel et ni de la pratique clinique supervisée (cf. rapport du 15 décembre 2005). 300 heures ont encore été créditées à l’actif de la recourante pour tenir compte de la rédaction de son mémoire-thèse, et 100 heures relatives à la pratique clinique supervisée.
aa) Concernant la pratique clinique, la L.U.de.S. a la particularité de comptabiliser en crédit de formation des heures de pratique que le candidat prétend avoir effectuées dans son cabinet privé sans supervision de la L.U.de.S. La CIREO considère qu’il serait contraire au principe de l’égalité de traitement de comptabiliser de telles heures, car les autres formations ne se sont pas vues accréditer des heures supplémentaires pour la pratique clinique non supervisée. En outre, même si ces heures devaient être comptabilisées, elles ne pourraient l’être que dans la mesure où elles auraient été consacrées exclusivement à l’ostéopathie. Or, ainsi qu’elle l’a précisé le 1er mars 2005, la recourante répartit son taux d’activité limité à 70% par 30% de physiothérapie et 40% d’ostéopathie depuis environ trois ans. La CIREO précise à ce sujet dans son rapport du 15 décembre 2005 qu’il n’est pas possible de se voir délivrer une attestation de la pratique clinique des candidats exclusivement en ostéopathie. Dans ces conditions, il est justifié de ne pas comptabiliser la totalité des heures effectuées au titre de la pratique clinique, qui ne peuvent être attestées par un « maître de stage » contrairement à un étudiant dont le stage de clinique pratique est supervisé par un tel responsable. Il apparaît toutefois arbitraire de ne pas du tout tenir compte de telles heures. Or, la CIREO prend justement en considération ces cours pratiques à concurrence de 50 heures par année (donc 100 heures dans le cas d’espèce), car une supervision est effectuée tous les deux mois au cabinet du candidat. La CIREO justifie sa position de la manière suivante (rapport du 15 décembre 2005, p. 2, ch. 4 in fine) : *« La L.U.de.S. dit procéder à des inspections périodiques dans les lieux de pratique clinique des étudiants, en principe tous les 2 mois, ce qui correspond à un maximum, compte tenu des vacances, de 4 à 5 interventions par année. Ceci pourrait correspondre à un crédit maximum de 50 heures de formation pratique supervisée ».*Cette manière de procéder doit être confirmée.
bb) S’agissant des 250 heures par année de « cours-contact », la CIREO justifie sa position en soutenant que le nombre d’heures alléguées par la L.U.de.S. ne correspondrait pas à la réalité. Il règnerait un flou sur la méthode adoptée par la L.U.de.S. de comptabilisation de ses heures d’enseignement. Il faut relever à ce sujet que la recourante a indiqué lors de l’audience qu’elle avait suivi six stages par an à raison de 10 à 12 heures par jour sur 8 jours pour un stage, soit environ 480 heures par an pour les six stages, en raison du fait qu’elle avait déjà effectué la formation PHYO. Elle précise pour le surplus que le nombre total d’heures allégué par la L.U.de.S., soit 3'000 heures pour les deux ans, est irréaliste ; elle confirme ainsi les doutes émis par la CIREO à ce sujet. En revanche, le tribunal considère qu’il doit être tenu compte des heures effectives de stage accomplies par la recourante. Il incombera donc à l’autorité intimée de compléter l’instruction sur ce point et de vérifier si le nombre d’heures alléguées par la recourante, soit 960 heures pour les deux ans, est conforme à la réalité. Si tel devait être le cas, il lui faudra les comptabiliser au crédit de la recourante.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et le dossier comprenant également les pièces produites par la recourante retourné à l’autorité intimée pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
La décision attaquée demeure en vigueur jusqu’à droit connu sur la décision à venir. Le présent arrêt sera rendu sans frais et une indemnité arrêtée à 750 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Le dossier est retourné au Service de la santé publique pour compléter l'instruction de la cause dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Service de la santé publique est débiteur de la recourante d'une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
san/Lausanne, le 19 décembre 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.