CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 juin 2006
Composition
M. P.-A. Berthoud, président; Mme Ninon Pulver et Mme Caterina Meister, assesseurs; M. Gilles-Antoine Hofstetter, greffier.
recourant
X., à 1., représenté par l'avocat Denis MERZ, Rue de Bourg 33, 1002 Lausanne,
autorité intimée
Police cantonale du commerce, Département de l'économie, Rue Caroline 11, 1014 Lausanne
Objet
Recours X._______ c/ décision rendue en date du 23 juin 2005 par le Chef de la Police cantonale du commerce refusant avec effet immédiat d'autoriser X._______ à exercer l'activité de courtier en crédit à la consommation.
Vu les faits suivants:
A. X._______, ressortissant portugais né en 1956, exploite depuis 1990 (selon ses dires) un négoce d'intermédiaire bancaire en matière de petits crédits à la consommation. Il a également dirigé jusqu'en 2004 une agence immobilière au Portugal.
B. Dans le courant de l'année 2002, X._______ a fait publier un prospectus publicitaire auquel était annexé un formulaire de réponse en langue portugaise. Il ressort de ce document que l'intéressé a offert à ses compatriotes des crédits à la consommation à un taux de 8,4 %, ce taux étant significativement mis en évidence par sa taille et par son emplacement.
Statuant sur une requête de Y., concurrent également actif comme intermédiaire de petits crédits, le Président du Tribunal d'arrondissement de la Côte a, par ordonnance de mesures provisionnelles du 13 septembre 2002, interdit à X., sous la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du code pénal, de distribuer, diffuser ou remettre à des tiers tous documents de nature publicitaire offrant un taux d'intérêt en matière de crédit à la consommation inférieur à celui du contrat offert. Cette interdiction a été confirmée au fond d'abord par l'autorité précitée en date du 9 février 2004, puis par la Chambre des recours du Tribunal cantonal en date du 29 avril 2004.
Le jugement du 9 février 2004 retient en substance que la publicité litigieuse contrevenait à la LCD aussi bien dans sa version primitive mentionnant un taux d'intérêt à 8,4 % que dans sa version corrigée, suite à l'ordonnance de mesures provisionnelles, où X._______ a fait écrire "dès 8,4%".
En dépit de l'interdiction prononcée, X._______ a fait parvenir à des tiers de la publicité interdite les 8 novembre 2002, 25 novembre 2002, 27 février 2003 et 1er avril 2003. Pour ces faits, le Tribunal de police de l'arrondissement de la Côte l'a condamné le 8 juillet 2004 pour concurrence déloyale et insoumission à une décision de l'autorité à 45 jours d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans, 1'500 francs d'amende et au paiement des frais de la cause.
C. Le 14 juillet 2004, soit 6 jours après sa condamnation pénale, X._______ a sollicité auprès de la police cantonale du commerce l'autorisation d'exercer l'activité de courtier en crédit à la consommation. Par lettre du 31 mars 2005, l'organisme précité, par la plume de son chef A._______, s'est adressé à l'intéressé en ces termes :
"Monsieur,
Les articles 39 et 40 de la loi fédérale du 23 mars 2001 sur le crédit à la consommation (LCC) sont entrés en vigueur le 1er janvier 2004. Selon ces dispositions, les cantons doivent soumettre à l'autorisation l'octroi de crédit à la consommation et le courtage en crédit exercés à titre professionnel. Les conditions de l'autorisation, d'ordre personnel, économique et professionnel font l'objet des articles 6 à 8 de l'ordonnance du 6 novembre 2002 relative à la loi fédérale sur le crédit à la consommation (OLCC).
Ces conditions ont été partiellement contestées et ont engendré d'importants problèmes pratiques. Rendu attentif à ces difficultés, l'Office fédéral de la justice a procédé à une nouvelle analyse du droit en vigueur et envisage l'ouverture prochaine d'une procédure de consultation destinée à en modifier la teneur. L'entrée en vigueur des nouvelles dispositions est attendue pour le 1er juillet 2005.
Au vu de ce qui précède, nous vous informons que la demande d'autorisation que vous nous avez adressée au cours de l'année 2004 sera traitée à la lumière du nouveau droit et devra pour ce faire être complétée en temps opportun. Pour l'heure et jusqu'à cette échéance, comme ce fut du reste le cas lors de l'année écoulée, les activités que vous exercez dans le domaine du crédit à la consommation sont tolérées, sous réserve d'éventuels abus portés à notre connaissance.
(...)"
D. Par décision du 23 juin 2005, le Chef de la Police cantonale du commerce a refusé d'octroyer à X._______ une autorisation d'exercer l'activité de courtier de crédit à la consommation, a ordonné la fermeture immédiate de son commerce situé à 1._______ et lui a interdit la poursuite de ses activités liées au crédit à la consommation sous menace des peines de l'art. 292 du Code pénal. A l'appui de cette décision, le Chef de la Police cantonale du commerce alléguait que l'intéressé avait fait l'objet d'une condamnation pénale présentant un lien avec l'activité de courtier en crédit dans les 5 ans précédant la demande, qu'une nouvelle plainte pénale était pendante devant le Juge d'instruction de l'Ouest vaudois à Morges, qu'en conséquence, il ne jouissait pas d'une bonne réputation et ne présentait pas toutes les garanties d'une activité irréprochable en application de l'art. 4 al. 1 de l'Ordonnance fédérale du 6 novembre 2002 sur le crédit à la consommation et que l'art. 4 al. 2 de l'ordonnance était par ailleurs applicable.
X._______ a déféré cette décision au Tribunal administratif par acte du 4 juillet 2005, par l'intermédiaire de l'avocat Denis Merz. Il allègue notamment qu'il est harcelé par son concurrent direct, Y., tant sur le plan personnel que judiciaire, qu'il n'a jamais enfreint les injonctions du juge à compter du 29 avril 2004, date à laquelle la chambre des recours s'est déterminée de manière définitive sur le plan civil, qu'il ne fait donc aucune annonce publique au sens de la LCD ou de la jurisprudence en ce sens qu'il ne s'adresse jamais à des personnes déterminées, que les faits querellés sont antérieurs au durcissement de la loi sur les crédits à la consommation, qu'il apparaît dès lors arbitraire de vouloir lui faire cesser son activité avec effet immédiat, que cette mesure est au demeurant disproportionnée et contraire à la liberté du commerce et de l'industrie, qu'il doit à tout le moins pouvoir bénéficier de la prolongation légale accordée à pratiquer son métier jusqu'au 31 décembre 2005 de l'art. 9 de l'Ordonnance d'exécution de la loi fédérale sur le crédit à la consommation entré en vigueur le 1er janvier 2003. X. conclut à l'annulation de la décision attaquée.
L'intimé a déposé ses déterminations sur le recours en date du 5 août 2005, aux termes desquelles il a conclu au rejet de celui-ci.
Par décision sur effet suspensif du 15 août 2005, le juge instructeur de la cause a confirmé l'effet suspensif accordé au recours à titre préprovisoire en date du 7 juillet 2005.
Pour sa part, X._______ a encore déposé un mémoire et des pièces complémentaires en date du 2 décembre 2005.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
F. Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
Déposé dans la forme et le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable.
Aux termes de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (let. c).
Se pose en premier lieu la question du droit applicable à la présente espèce.
La loi fédérale sur le crédit à la consommation du 23 mars 2001 (ci-après : LCC) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003. Cette loi remplace la loi fédérale homonyme du 8 octobre 1993. Les art. 39 et 40 LCC ainsi que les art. 4 à 9 de l'Ordonnance d'exécution du 6 novembre 2002 y relative (ci-après : OLCC) règlent les conditions d'octroi de l'autorisation d'exercer l'activité de courtier en crédit. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2004. Elles sont donc antérieures à la condamnation pénale du 8 juillet 2004 ainsi qu'à la demande d'autorisation du 14 du même mois.
Partant, le nouveau droit est applicable à la présente espèce.
Il importe peu à cet égard que, ainsi que le soutient le recourant, les actes qui lui sont reprochés soient antérieurs à la "nouvelle loi" (le recourant fait probablement allusion aux art. 39 et 40 LCC et 4 à 9 OLCC), puisque les critères fixés par la réglementation en vigueur ne se rapportent pas aux faits incriminés, mais à la situation du requérant au moment du dépôt de la demande d'autorisation.
Le recourant sollicite l'autorisation légale d'exercer son activité jusqu'au 31 décembre 2005 en vertu de l'art. 9 OLCC.
Cette requête n'a aujourd'hui plus d'objet puisque, le pourvoi ayant été muni de l'effet suspensif, l'intéressé a pu poursuivre son activité au-delà de la date butoir prévue par cette disposition transitoire.
Quoiqu'il en soit, l'application au recourant de l'art. 9 OLCC, qui prévoit que l'autorisation d'exercer accordée avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance échoit au plus tard le 31 décembre 2005, paraît douteuse en l'espèce, l'intéressé ayant toujours pratiqué sans autorisation (mais non illégalement, puisqu'avant l'adoption de l'art. 39 al. 1 LCC imposant au canton le régime de l'autorisation, la législation vaudoise ne soumettait pas l'exercice de l'activité de courtier en crédit à l'octroi d'une autorisation).
Il convient maintenant d'examiner la décision attaquée à l'aune des règles régissant l'autorisation d'exercer l'activité de courtier en crédit.
L'art. 40 al. 1 LCC règle les conditions d'octroi de l'autorisation. Celle-ci est accordée si le demandeur est fiable et que sa situation économique est saine (let. a), s'il possède les connaissances et la technique commerciale et professionnelle nécessaires à l'exercice de l'activité (let. b) et s'il dispose d'une assurance responsabilité civile professionnelle suffisante (let. c).
L'exercice de l'activité de courtier en crédit est également soumis à des conditions d'ordre personnel régies par l'art. 4 OLCC. Cette disposition a la teneur suivante :
"Le requérant doit jouir d'une bonne réputation et présenter toutes garanties d'une activité irréprochable.
Il ne doit pas avoir subi, durant les 5 années qui précèdent la demande d'autorisation, de condamnation pénale présentant un lien avec l'activité soumise à autorisation.
Il ne doit pas exister d'acte de défaut de biens à son encontre."
En l'espèce, le recourant a fait diffuser dès 2001 un prospectus publicitaire dans lequel il proposait à ses compatriotes des crédits à la consommation à un taux de 8,4 % qu'il n'était pas en mesure d'offrir. Ces agissements ont conduit le Président du tribunal d'arrondissement de la Côte à lui interdire de distribuer à des tiers tous documents de nature publicitaire offrant un taux d'intérêt en matière de crédits à la consommation inférieure à celui du contrat offert. On notera que, dans son jugement du 9 février 2004, le tribunal a fustigé l'attitude du recourant, qu'il a qualifiée de peu scrupuleuse et de peu respectueuse des décisions de l'autorité, ce qui a d'ailleurs amené cette autorité judiciaire à évoquer un risque de récidive.
A cela s'ajoute que le 8 juillet 2004, le recourant a été condamné par le tribunal de police à une peine de 45 jours d'emprisonnement avec sursis pendant 2 ans pour concurrence déloyale et insoumission à une décision de l'autorité pour avoir fait parvenir de la publicité interdite à des tiers à quatre reprises au moins entre le mois de novembre 2002 et le mois d'avril 2003 (les 8 et 25 novembre 2002 ainsi que les 26 et 1er avril 2003), ce en violation de l'ordonnance provisionnelle du 13 septembre 2002.
Le tableau du recourant dépeint dans ce jugement n'est pas reluisant, c'est le moins que l'on puisse dire. Le jugement impute ainsi à l'intéressé une culpabilité non négligeable au vu de la durée des actes incriminés et compte tenu du fait qu'il ne paraissait guère enclin à se soumettre à des décisions judiciaires. Il met également en exergue, exemples à l'appui, l'amateurisme avec lequel le recourant a exercé son activité (étroitesse de son bureau, désordre qui y règne, désorganisation administrative, etc).
Cette constellation d'éléments amène le tribunal à considérer que ni le comportement du recourant, ni l'exercice de son activité courante, qui apparaît singulièrement lacunaire, ne sont compatibles avec la profession de courtier en crédit.
Aussi, force est d'admettre en définitive que l'intéressé ne remplit pas, loin s'en faut, les conditions posées par l'art. 40 al. 1 let. a LCC (en tant qu'il n'offre pas toutes les garanties de fiabilité) et par l'art. 4 al. 1 et 2 OLCC (en tant qu'il ne jouit pas d'une bonne réputation, ne présente pas toutes les garanties d'une activité irréprochable et a subit dans les cinq années précédant la demande d'autorisation une condamnation pénale présentant un lien avec l'activité soumise à autorisation).
De ce point de vue là, la décision attaquée s'avère donc indéniablement bien fondée.
Le recourant soutient également que le refus attaqué viole le principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). Elle protège également le droit de faire de la publicité, en particulier le droit d'apposer de la publicité pour le compte d'un mandant (ATF 128 I 3 consid. 3a p. 9, 295 consid. 5b p. 308 et les références citées). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (cf. le Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 179; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, no 605, p. 315).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, op. cit., no 684 ss, p. 351). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée). La jurisprudence développée sous l'angle de l'art. 31 al. 2 aCst. demeure applicable sous l'empire de l'art. 27 Cst. (ATF 2P.48/2000 du 27 juillet 2000, consid. 2b).
A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et références citées); par la suite, elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67). Les mesures de politique sociale sont celles qui tendent à procurer du bien être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien être par l'amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs (SJ 1997, 421, 428). Ont été considérées comme des mesures de politique sociale les prescriptions cantonales relatives à la fermeture des magasins (ATF 97 I 505), les normes tendant à combattre la pénurie de logements et à protéger les locataires (ATF 99 Ia 604), celles qui visent à protéger les consommateurs, par exemple contre un endettement excessif (ATF 120 Ia 299), celles qui sont censées protéger les jeunes et les faibles contre la passion du jeu et la perte d'argent (ATF 120 Ia 126), les dispositions qui limitent le droit des médecins de vendre des médicaments afin de maintenir un réseau de pharmaciens (ATF 119 Ia 433), la prescription réservant la vente des comprimés de vitamine C aux seules pharmacies et droguerie (ATF 99 Ia 370) (pour cette énumération, v. Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 354). Plus largement encore, d'autres intérêts publics, tels que l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement, la politique énergétique, la protection d'une langue minoritaire, etc., peuvent justifier une restriction à la liberté économique (cf. Jean-François Aubert, Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich, Bâle, Genève 2003 p. 243). En revanche, le Tribunal fédéral a toujours exclu des intérêts publics susceptibles de justifier une atteinte à la liberté économique les mesures qu'il qualifiait, sous l'empire de la Constitution de 1874, de "mesures de politique économique" (Jean-François Aubert, Pascal Mahon, ibidem). Sont ainsi prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) Dans le cas particulier, la révision de la loi fédérale sur le crédit à la consommation du 8 octobre 1993 tendait d'une part à garantir que tous les crédits à la consommation accordés en Suisse soient régis par les mêmes règles, d'autre part à améliorer la protection du consommateur dans le sens d'un renforcement de ses droits lors de la conclusion d'un contrat de crédit à la consommation (cf. Message du Conseil fédéral du 14 décembre 1998 concernant la modification de la loi fédérale sur le crédit à la consommation du 8 octobre 1993, FF 1999 II/1 p. 2880, ci-après : le Message). C'est dans cette perspective qu'a été adopté l'art. 40 al. 1 let. a LCC, qui fait dépendre l'octroi d'une autorisation à la fiabilité du courtier en crédit. Il s'agit donc là d'un critère déterminant dans l'examen des conditions d'octroi de l'autorisation, tout comme le sont d'ailleurs ceux qui sont prévus à l'art. 4 de l'ordonnance d'application, étant donné qu'il aménage une cautèle ayant pour vocation de protéger la partie supposée la plus faible dans le cadre du rapport contractuel, savoir le consommateur. Il apparaît dans ces conditions tout à fait admissible, sous l'angle de l'intérêt public, de refuser d'octroyer une autorisation à un requérant qui n'offre pas toutes les garanties de fiabilité requise.
Sous cet angle, force est de reconnaître que la décision attaquée repose sur une base légale claire et répond à un intérêt public pertinent et prépondérant.
c) Reste à examiner si elle respecte le principe de la proportionnalité.
Selon ce principe, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 I a 318 cons. 4b et les références citées). L'adéquation d'une mesure à son but est un aspect de ce principe (ATF 112 I a 70 consid. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (cf. arrêt TA du 27 juin 2005 GE.2005.0031).
En l'espèce, le comportement du recourant décrit dans le jugement civil du 9 février 2004 et le jugement pénal du 8 juillet 2004 n'est de loin pas celui que l'on peut attendre d'un professionnel du courtage en crédit. L'intéressé a gravement fauté et il l'a fait dans la durée. Son activité s'est révélée par ailleurs lacunaire, ce qui est inquiétant si l'on pense que celle-ci concerne une branche, le crédit à la consommation, dans laquelle entrent en jeu des intérêts financiers et, partant, qui nécessite un minimum de professionnalisme de ce point de vue là.
Ces éléments conduisent le tribunal à considérer que le refus d'octroyer l'autorisation litigieuse fondé à la lueur des exigences posées par les art. 40 al. 1 let. a LCC et 4 al. 1 et 2 OLCC ne va manifestement pas au-delà de ce qui est nécessaire à la prévention du danger que peut représenter l'exercice de l'activité de courtier en crédit à l'égard du consommateur, dont la LCC modifiée cherche précisément à améliorer la protection. Ainsi, en se bornant à appliquer sans abus et sans excès ces normes au recourant qui n'en remplissait manifestement pas les critères fixés, l'autorité n'a pas enfreint le principe de la proportionnalité.
Reste qu'effectivement, le refus attaqué pourrait entraîner de lourdes conséquences pour le recourant, qui perdrait alors une source de revenu découlant d'une activité qu'il exerce depuis plus de quinze ans, à satisfaction semble-t-il (cf. la lettre du 3 février 2006 de B.), si l'on excepte bien entendu les faits qui ont motivé la décision attaquée. Il faut également ajouter à cela le contexte particulier de rivalité qui l'oppose depuis plusieurs années déjà à son concurrent Y., lequel paraît avoir fait feu de tout bois pour le discréditer et lui nuire, par des procédés qui ont dans une certaine mesure porté leurs fruits puisque Y._______ est à l'origine des mesures de nature civile et pénale prononcée à l'encontre du recourant.
Cela étant, mis en balance avec le but visé par le législateur qui est de protéger le consommateur, ces éléments ne permettent pas de retenir une autre solution, la gravité des actes dont le recourant s'est rendu coupable devant prendre le pas sur les circonstances personnelles qu'il allègue.
En définitive, il résulte des considérants qui précèdent que ni la décision attaquée, ni les normes sur lesquelles elle se fonde, n'enfreignent la liberté économique.
Pour ce motif également, le recours s'avère donc mal fondé.
Le tribunal tient encore à rappeler qu'il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ainsi, si comme l'affirme le recourant, son concurrent direct Y._______ fait également paraître des annonces proposant un taux avantageux ne correspondant pas à ce qu'il est en mesure d'offrir ou si l'intéressé ne remplit pas les conditions posées à l'exercice de l'activité de courtier en crédit à la consommation, l'autorité intimée ou tout autre organisme compétent ne manqueront pas de prendre les mesures qui s'imposent à l'encontre de ce justiciable.
En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue du recours, il convient de mettre les frais de justice à la charge du recourant. Ce dernier n'a par ailleurs pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par le Chef de la Police cantonale du commerce en date du 23 juin 2005 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 16 juin 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)