CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er novembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; Dina Charif Feller et Pascal Langone, assesseurs; greffière : Aurélie Tille, stagiaire .
recourants
Naim BENMAYOR, Borade SA, à Lausanne, représenté par Laurent TRIVELLI, Avocat, à Lausanne,
Filippo VARIOLA, Borade SA, à Lausanne, représenté par Laurent TRIVELLI, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service juridique de la ville de Lausanne, à Lausanne,
autorité concernée
Police cantonale, Centre Blécherette, à Lausanne
Objet
Notion de décision au sens de l'art. 29 LJPA
Recours Naim BENMAYOR et consort c/ décision de la Municipalité de Lausanne (déplacement "ferme" des marginaux et drogués de la Place St-Laurent vers la Promenade de la Solitude)
Vu les faits suivants
A. Le 3 mai 2005 est paru dans le journal "24 heures" un article annonçant la "décision" de la municipalité lausannoise sur le durcissement des mesures envers les toxicomanes et marginaux présents quotidiennement à la place St-Laurent. Il s'agirait, pour l'Unité d'intervention socio-éducative (UnISET), d'intervenir systématiquement en cas de contravention, mais surtout de pousser ces personnes à quitter les lieux et se déplacer vers la promenade de la Solitude, où leur présence serait "moins perturbante", selon la direction de la Sécurité sociale. Cette position de la municipalité a été reprise dans différents quotidiens romands ("le Temps" du 6 mai 2005).
B. Naim Benmayor et Filippo Variola ont formé, le 12 mai 2005, un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de la Municipalité de Lausanne, telle qu'elle apparaissait dans la presse. Ils ont obtenu un permis de construire des logements sur la parcelle n°10420, dont ils sont propriétaires, sise rue Caroline 15-17, séparée seulement par une vingtaine de mètres de la promenade de la Solitude. Ils se plaignent des nuisances qu'engendrerait la présence de nombreux toxicomanes et marginaux à cet endroit. Ils concluent à l'admission du recours, et à l'annulation de toute décision de la municipalité ayant pour conséquence le déplacement des toxicomanes et marginaux du secteur St-Laurent à la promenade de la Solitude. Ils demandent aussi que toute décision ultérieure contribuant à l'occupation de ladite promenade par ces personnes soit interdite. Les recourants requièrent également l'octroi de l'effet suspensif, requête rejetée le 2 juin 2005 par le magistrat instructeur.
C. Le 26 mai 2005, la municipalité s’est déterminée sur le recours, qu'elle estime irrecevable; la prise de position de l'autorité municipale mise en cause par les recourants n'aurait pas la portée d'une décision administrative au sens de la Loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA).
D. Les recourants, dans un courrier du 10 juin 2005, ont requis la production, par la municipalité, des documents utiles à une parfaite connaissance des faits ou du droit nécessaires. La municipalité a répondu le 24 juin 2005 qu'elle n'avait formulé qu'une suggestion en parlant de la promenade de la Solitude, après avoir chargé l'UnISET de négocier un nouveau lieu de rassemblement. Par ailleurs, elle n'envisageait pas de prendre d'autres mesures de contrainte que celles déjà mises en place.
E. Dans leur mémoire complémentaire du 28 juillet 2005, les recourants font valoir que la municipalité, par son communiqué de presse du 2 mai 2005, aurait admis avoir pris une décision en utilisant la formulation suivante:
"les groupes constituant une gêne seront fermement invités à se déplacer à la promenade de la Solitude",
Selon les recourants, le fait d'inviter la force publique à agir serait la preuve d'une décision. Les recourants mentionnent également une phrase dans un article du quotidien le "Temps" du 6 mai 2005, reprenant les propos d'un municipal qui aurait parlé de "mesure d'urgence" et de "déménagement".
Considérant en droit
La loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) régit l'organisation des autorités et la procédure applicable aux recours interjetés contre les décisions administratives (art. 1 LJPA). Selon l'art. 29 de la même loi, une décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet notamment de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits, ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. Cette disposition reprend, pour le droit cantonal, les principes posés par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA) concernant le droit fédéral.
a) Une décision, au sens du droit administratif, est un acte étatique (Hoheitsakt) concernant un particulier, par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit administratif, est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 Ia 73). La doctrine met notamment en évidence trois éléments dans la décision: elle est unilatérale, elle a un ou des destinataires déterminés, elle est destinée à produire des effets juridiques (Moor, Droit administratif, vol. II p. 106; Giacomini, ZBl 94/1993 p. 237 ss). Une décision peut être expresse, c'est-à-dire exprimée par écrit ou oralement, ou implicite, si, sans rien dire, l'autorité saisie accorde au requérant les avantages qu'il réclamait. Elle est formatrice lorsqu'elle porte sur la formation de droits ou d'obligations, et de constatation lorsqu'elle ne fait que constater ou rejeter l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 866). La décision administrative se distingue par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent pas les droits ou les obligations des administrés, comme par exemple des renseignements ou des avertissements dépourvus de conséquences juridiques. De manière plus générale, la décision doit être distinguée des actes matériels, soit une catégorie d'actes de l'autorité, dont la caractéristique commune est de ne pas avoir pour objet de produire un effet juridique (voir à ce sujet Moor, op. cit., p. 26ss et 156ss). Les décisions visées par l'art. 5 al. 1er PA (par extension art. 29 LJPA), sont caractérisées par le fait qu'elles lient aussi bien l'administration que les personnes touchées.
b) C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication de l'autorité qui n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87; TA, arrêts GE.2005.0043, du 17 mai 2005 et PS.2003.0182, du 22 juin 2004). Selon la jurisprudence, le fait que le Département fédéral de justice et police confirme l'approbation donnée par le Bureau fédéral des assurances sur le tarif de certaines primes constitue une décision au sens de l'art. 5 PA (ATF 99 Ib 51). Par contre, les mesures d'organisation, tel que le changement de nom d'un bureau de poste, ne sont pas assimilées à des décisions, parce qu'elles ne créent ni droits ni obligations (109 Ib 253).
c) En l'espèce, la municipalité conteste avoir émis une décision administrative. Elle considère le déplacement des toxicomanes et des marginaux à la promenade de la Solitude comme une suggestion. Les recourants soutiennent en revanche que le communiqué de presse de la municipalité fait sans ambiguïté état d'une décision.
aa) Selon l'art. 2 al. 2 let. d. de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC), les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics sont du ressort des autorités communales. Les tâches de police à charge de la municipalité ont notamment pour objet la sécurité, l'ordre et le repos publics, à savoir entre autres la protection des personnes et des biens (art. 43 al. 1 ch.1 let. a LC), ainsi que la salubrité, notamment les mesures relatives à la propreté des voies et places publiques (art. 43 al. 1 ch. 3 let. c LC). Elles sont définies et précisées par le règlement général de police de la commune de Lausanne du 27 novembre 2001 entré en vigueur le 1er mai 2003 (RPC). Ce règlement institue la police locale au sens de la loi sur les communes, qui a pour objet le maintien de la sécurité et de l'ordre publics, le respect des bonnes mœurs, ainsi que la sauvegarde de l'hygiène et de la salubrité publiques, en application ou en complément des dispositions de droit fédéral ou cantonal (art. 1er RPC). L'art. 8 RPC attribue expressément à la municipalité la compétence de prendre les mesures nécessaires au maintien de la tranquillité, de la sécurité et de l'ordre publics, au respect des bonnes mœurs et à la sauvegarde de l'hygiène et de la salubrité publiques (al. 1); elle dispose à cet effet de la force publique, dont l'usage doit être proportionné aux circonstances (al. 2). En ce qui concerne le maintien de la tranquillité et de l'ordre publics (titre II chap. V), l'art. 26 RPC interdit tout acte de nature à troubler la tranquillité et l'ordre publics, la police pouvant appréhender et conduire au poste de police, aux fins d'identification et d'interrogatoire, toute personne qui contrevient à cette règle (art. 27 RPC); il peut en aller de même pour toute personne qui n'ait pu justifier de son identité. Il en va aussi de même pour tout acte ou habillement contraire à la décence ou à la morale publiques (art. 54 et 55 RPC). La police a également la faculté d'intervenir contre tout acte portant atteinte à la sécurité publique (art. 66 RPC).
bb) Les obligations de police à la charge de la municipalité concernent également le domaine public, en particulier les voies publiques, les promenades et parcs publics, destinés au commun usage de tous (art. 81 RPC). Toute utilisation du domaine public de nature à restreindre de quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement cet usage commun, est soumise à l'autorisation préalable de la municipalité (art. 82 RPC). En outre, tout acte de nature à gêner ou entraver le commun usage de la voie publique ou à compromettre la sécurité de cet usage est interdit (art. 87 RPC). Il est de plus interdit de salir la voie publique de quelque manière que ce soit (art. 105). La municipalité peut donc entreprendre toute mesure de police qu'elle juge nécessaire à l'ordre public.
cc) Le rassemblement permanent de toxicomanes sur le domaine public entraîne de nombreux comportements non conformes au règlement général de police par la multiplication d'actes de nature à troubler la tranquillité et l'ordre publics; de tels rassemblements sont aussi propres à mettre en danger la sécurité publique et entravent l'usage commun du domaine public par l'appropriation d'un espace que les personnes concernées estiment leur être réservé. Par ailleurs, le toxicomane est une personne dont la capacité de discernement est fortement altérée par l'obsession permanente de rechercher l'argent nécessaire à l'achat des produits dont il est dépendant. Cette situation a par ailleurs pour conséquence de créer et d'organiser des réseaux de distribution et de trafic de drogue aux alentours des lieux de rassemblement des toxicomanes, favorisant ainsi une délinquance contre laquelle l'Etat doit lutter par tous les moyens disponibles. En définitive, le toxicomane doit être conseillé et dirigé auprès des institutions expérimentées dans le traitement des problèmes de dépendance. Il appartient donc à la municipalité de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire observer les prescriptions du règlement général de police, afin d'éviter la création de tels lieux de rassemblement, et d'assurer ainsi le maintien de l'ordre et de la sécurité publics. Les mesures mises en cause par les recourants font partie des dispositions prises par la municipalité pour assurer le respect du règlement général de police. Elles sont applicables à l'ensemble des toxicomanes qui stationnent sur le domaine public sans créer ou modifier des droits ou des obligations touchant directement les recourants. Elles s'insèrent dans la politique de lutte et de prévention contre la toxicomanie et relèvent des mesures générales d'application du règlement de police et ne constituent pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA. En particulier, aucune disposition concrète n'a été prise par l'autorité municipale pour regrouper et laisser stationner les toxicomanes sur le domaine public à la promenade de la Solitude.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable à défaut d'une décision attaquable au sens de l'art. 29 LJPA. Compte tenu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1’000 fr., à la charge des recourants solidairement entre eux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1’000 (mille) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
Lausanne, le 1er novembre 2005/ar
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.