CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 décembre 2004
Composition
M. François Kart, président, Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs
recourants
X.________, à Annecy - France,
Y.________, Annecy - France,
autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce,
I
Objet
Recours Y.________ et X.________ contre décisions de la Police cantonale du commerce du 14 juillet 2004 (retrait de l'autorisation de pratiquer le commerce itinérant)
Vu les faits suivants
A. Y., né 8 novembre 1955 et son fils X., né le 6 décembre 1977, sont tous deux domiciliés à Annecy en France. En date du 14 juin 2004, la Préfecture d’Aubonne leur a délivré une carte de commerçant itinérant valable huit jours sur le territoire suisse durant la période du 14 juin 2004 au 13 juin 2005 pour la vente par déballage de produits de Provence et de confiseries diverses.
B. Le 15 juin 2004, Y.________ et X.________ se sont rendus sur le parking des centres commerciaux « 1.********» à Bussigny afin d’y vendre de la confiserie, soit du nougat avec, en supplément gratuit, un petit drapeau. A un moment donné, ils ont été interpellés par deux agents de la police intercommunale de Bussigny. Après leur audition au poste de police de Bussigny, leur carte de commerçant itinérant a été saisie.
En date du 30 juin, la police intercommunale de Bussigny a établi un rapport dont la teneur, pour l'essentiel, est la suivante :
« Concerne :
Au jour et à l’heure précités, lors d’une patrouille motorisée (patrouille civile), notre attention a été attirée par deux individus interpellant des véhicules sur le parking des commerces « 1.********», obstruant la circulation des usagers. Après les avoir observés un moment, nous avons constaté que les intéressés bloquaient la circulation afin de proposer à la vente du nougat et des petits fanions.
Concerne (suite)
Nous avons alors décidé de les interpeller, les identifier et leur faire cesser de bloquer la circulation à tout moment sur ledit parking.
Ils ont été identifiés, sur la base de leurs cartes de commerçants itinérants et leurs passeports, comme étant les nommés X.________ et Y.________, domiciliés en France.
Précisons que l’app Dubois ainsi que d’autres collègues ont déjà eu affaire à M. X.________ pour les mêmes motifs. Cette personne avait été priée, à plusieurs reprises, de ne plus agir de la sorte, notamment en se « jetant » devant les véhicules.
Relevons que les intéressés n’ont à aucun moment demandé l’autorisation au gérant du site de vendre leur marchandise sur ce parking.
Il est à signaler que X.________ a, il y a quelques mois, été expulsé par le personnel du magasin « 1.******* », ceci en la présence de l’app Dubois et de l’agt Freihofer.*
Au vu de ces éléments, la Préfecture du district de Morges a été contactée et informée des faits.
L’entrave à la circulation a été dénoncée par un rapport à leur attention. A la demande de la préfecture, nous avons contacté la police cantonale du commerce.
Mme Z.________ a été renseignée des faits. A sa demande, nous avons acheminé les intéressés au poste de police de Bussigny-près-Lausanne, endroit où ils ont été auditionnés par procès-verbal d’audition. Toujours à la demande de Mme Z.________, nous avons saisi les cartes de légitimation pour commerçants itinérants, celles-ci sont jointes au présent écrit.
Au terme de l’audition, les deux protagonistes ont été laissés aller.
Remarque(s)
M. X.________ a adopté une attitude polie et correcte à notre encontre, durant notre intervention. Quant à M. Y.________, il a adopté une attitude négative et oppositionnelles ».
X.________ et Y.________ ont été entendus par la Police cantonale du commerce en date du 21 juin 2004. Interpellé à ce sujet par la Police cantonale du commerce le 5 juillet 2004, le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) a préavisé le 9 juillet 2004 en faveur d'un retrait immédiat de l'autorisation et de la carte de légitimation pour commerçants itinérant. Le préavis du Seco contient notamment les considérations suivantes:
"La personne qui détient une carte de légitimation LCI donne la garantie au public qu'elle remplit les conditions légales pour exercer l'activité de commerce itinérant. Le consommateur et les autorités attendent du commerçant itinérant au bénéfice de ladite carte qu'il exerce son activité conformément à l'ordre et à la tranquillité publics. Lorsque le commerçant itinérant importune voire agresse les consommateurs sur le domaine public et les commerçants dans leur établissement, de sorte que la police est contrainte d'intervenir, il y a lieu de considérer que les règles de bonne conduite et les usages en vigueur dans le commerce ne sont plus respectées. Tel est le cas en l'espèce.
Par conséquent, étant donné que M. X.________ a violé à plusieurs reprises les règles de bonne conduite, malgré les avertissements de la police, et que M. Y.________ ne pouvait pas ignorer que son comportement était répréhensible, nous vous proposons de retirer à ces deux personnes l'autorisation et la carte LCI, avec effet immédiat."
C. En date du 14 juillet 2004, le chef de la Police cantonale du commerce a rendu deux décisions, par lesquelles il a :
confirmé la saisie de la carte de légitimation pour commerçants itinérants de Y.________ et de X.________ ;
retiré avec effet immédiat l’autorisation pour l’exercice de pratiquer le commerce itinérant délivrée à Y.________ et à X.________ ;
interdit pendant deux ans à Y.________ et à X.________ toute activité liée au commerce itinérant sur le territoire suisse.
Y.________ et X.________ se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 juillet 2004. La Police cantonale du commerce a transmis son dossier au Tribunal administratif le 1er septembre 2004, en s’en remettant à justice.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 25 novembre 2004 en présence du recourant Y., qui a indiqué représenter son fils X.. Y.________ a indiqué à cette occasion que son fils n’était pas en mesure de se présenter pour des raisons de santé. Le tribunal a procédé à l’audition de deux témoins cités d’office, à savoir Francesco Sgoifo, agent de police à Bussigny, et Cédric Dubois, appointé à la police de Bussigny.
Considérant en droit
Le recours a été déposé dans les délais et formes prévus par l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA). Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le fond.
a) Selon l’art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 176).
Aux termes de l’art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale et les restrictions graves doivent être prévues par une loi, les cas de dangers sérieux, directs et imminents étant réservés. Toute restriction d’un droit fondamental doit au surplus être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst). Selon le principe de la proportionnalité, une restriction au droit constitutionnel doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure ; une restriction n'est par conséquent pas conforme à ce principe s’il est possible d’atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24 ; 129 V 267 consid. 4.1.2 p. 271 ; 128 I 92 consid. 2b p. 95, et les arrêts cités) et il doit exister un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics et privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 ; 124 I 40 consid. 3e p. 44/45 ; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités).
b) Il convient d'examiner en premier lieu si les décisions attaquées reposent sur une base légale suffisante et répondent à un intérêt public.
aa) A teneur de l’art. 2 de la loi fédérale du 23 mars 2001 sur le commerce itinérant (ci après: LCI) :
« Doit être titulaire d’une autorisation délivrée par l’autorité cantonale compétente toute personne qui, à titre lucratif :
a) prend commande de marchandise auprès des consommateurs ou leur en vend, que ce soit par une activité itinérante, par la sollicitation spontanée de particuliers à domicile ou par un déballage de durée limitée en plein air, dans un local ou à partir d’un véhicule ;
b) offre aux consommateurs des services en tous genres, que ce soit par une activité itinérante ou par la sollicitation spontanée de particuliers à domicile ;
c) exerce une activité foraine ou exploite un cirque.
Le canton désigne l’autorité compétente. »
L’art. 10 LCI prévoit ce qui suit :
« L’autorité cantonale compétente retire l’autorisation :
a) Lorsque les conditions exigées pour l’obtenir cessent d’être remplies ;
b) lorsqu’il n’est plus garanti que le commerce itinérant est pratiqué conformément aux règles en vigueur.
L’autorité cantonale compétente peut demander un préavis à l’autorité fédérale prévue à l’art. 7 al. 2, qui s’applique par analogie.
Les cartes de légitimation remises par les entreprises et les associations économiques sont retirées par celles-ci.
L’habilitation à remettre la carte de légitimation est retirée à l’entreprise ou à l’association économique qui n’est plus à même de garantir le respect des conditions fixées par la loi.»
L’art. 10 de l’ordonnance du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 sur le commerce itinérant précise pour sa part que : si les conditions d’octroi ne sont pas (art. 4 de la loi) ou plus (art. 10 de la loi) réunies, l’autorité cantonale compétente refuse ou retire l’autorisation en exigeant la restitution de la carte de légitimation.
bb) Dans le cas d’espèce, les décisions par lesquelles l’autorité intimée a retiré aux recourants leurs autorisations d’exercer le commerce itinérant se réfèrent plus particulièrement à l’art. 10 al. 1 litt. b LCI, à savoir la disposition qui prévoit que l’autorité cantonale compétente retire l’autorisation d’exercer le commerce itinérant lorsqu’il n’est plus garanti que ce dernier est pratiqué conformément aux règles en vigueur. L’autorité intimée fonde ses décisions sur le rapport de la police intercommunale de Bussigny-Crissier du 30 juin 2004 dont il ressort que les recourants, d’une part, n’auraient pas demandé l’autorisation des gérants du site avant de vendre leur marchandise sur le parking des centres commerciaux « 1.********» et, d’autre part, auraient l’habitude de se « jeter » devant les véhicules circulant sur le parking, ce qui aurait pour conséquence d’obstruer la circulation des usagers. Le rapport de police souligne également que, préalablement à son intervention du 15 juin 2004, X.________ aurait déjà été prié à plusieurs reprises de ne plus agir de la sorte.
Il résulte de ce qui précède qu’à priori, les décisions querellées reposent sur une base légale suffisante. Si l'on s'en tient aux motifs invoqués, elles sont au surplus justifiées par un intérêt public pertinent, à savoir la protection de l'ordre public et plus particulièrement de la tranquillité publique, voire de la sécurité publique
c) Reste à examiner si ces décisions respectent le principe de la proportionnalité. S'agissant de décisions ayant le caractère de sanctions administratives, ce principe à une importance particulière en limitant le choix des mesures et de leur quotité. L'autorité doit ainsi prendre celle qui, en fonction du but visé, porte l'atteinte la plus faible aux intérêts de l'administré et la sanction doit se fonder sur la gravité objective de la violation et celle de la faute (Cf. Pierre Moor, Droit administratif. Vol. II p. 102).
aa) S’agissant du comportement reproché aux recourants, les deux policiers entendus lors de l’audience ont expliqué que l’intervention de ces derniers auprès des automobilistes sur le parking du centre commercial « 1.» pour vendre leur marchandise avait tendance à provoquer la création d’une file de voitures jusque sur la route, ce qui était susceptible de provoquer un problème de sécurité. Les policiers ont également évoqué les méthodes de vente « offensives » utilisées par les recourants, ce qui aurait semble-t-il provoqué la réaction de certains clients du centre commercial. En outre, a été évoqué le fait que les recourants n’auraient pas demandé l’autorisation du gérant avant d’exercer leur activité sur le parking. Enfin, les policiers entendus ont confirmé que les recourants auraient persisté dans leurs agissements alors qu’ils avaient été mis en garde précédemment (l’agent Dubois a notamment évoqué à cet égard une discussion avec X.________ alors que ce dernier exerçait son activité sur le parking du centre 2. à la fin de l’année 2003 ou au début de l’année 2004).
Les éléments mis en avant par les deux policiers entendus doivent être relativisés. S’agissant de la sécurité publique, il est notoire qu’une file de voiture se forme à l’entrée du parking des centres commerciaux « 1.********» aux heures de pointe et plus particulièrement le samedi, sans que ceci ne soulève a priori un problème de sécurité. On peut au demeurant se demander si les agissements des recourants sont véritablement susceptibles d'avoir un impact sur la formation de la file de voitures. S’agissant des méthodes de vente utilisées, celles-ci sont, en tous les cas en partie, inhérentes au type d'activité commerciale pratiquée par les recourants. Enfin, selon les explications fournies à l’audience, ces derniers, en tous les cas le jour de leur interpellation, se seraient efforcé d'obtenir l’accord du gérant du centre commercial et n’auraient pas été en mesure de le faire en raison de son absence.
bb) Tout bien considéré, le tribunal estime que, vu les faits qui peuvent être reprochés aux recourants, la décision consistant à leur retirer immédiatement leur autorisation de pratiquer le commerce itinérant et à leur interdire toute activité liée au commerce itinérant sur le territoire suisse pendant deux ans s'avère excessive par rapport à la gravité des fautes commises. Le tribunal ne remet pas en cause les témoignages des deux policiers selon lesquels les recourants auraient tendance à utiliser des méthodes de vente susceptibles d’être perçues comme dérangeantes par certains clients. On peut également concevoir que ces méthodes puissent entraver, d’une certaine manière, la circulation sur les parking des centres commerciaux sur lesquels ils exercent leur activité. Ce comportement n’est toutefois pas d’une gravité telle qu’il puisse justifier un retrait immédiat de l'autorisation d'exercer leur activité professionnelle en suisse, ceci sans aucun avertissement préalable. En application du principe de la proportionnalité, il appartenait plutôt à l'autorité intimée, dans un premier temps, d’informer clairement les recourants qu’en cas de récidive, notamment en cas de nouvelles plaintes des clients ou des commerçants concernés, leur autorisation serait retirée. On note à cet égard que les interventions de la police auprès du recourant X.________ ne sauraient constituer un tel avertissement puisqu'elles n'émanent pas de l'autorité compétente pour décider cas échéant du retrait de l'autorisation et que, selon les déclarations des policiers entendus lors de l'audience, l'attention du recourant n'aurait jamais été attirée sur le fait qu'il risquait un retrait de son autorisation en cas de poursuite de ses agissements.
Vu ce qui précède, les décisions querellées ne sont pas conformes au principe de la proportionnalité et, partant, les restrictions qu'elles impliquent en ce qui concerne la liberté économique des recourants garantie par l’art. 27 Cst. ne sont pas admissibles.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues le 14 juillet 2004 par le Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce, sont annulées, la cause étant renvoyée à ce dernier pour nouvelles décisions au sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
do/Lausanne, le 22 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)