CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T du 23 février 2005
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente ; Mme Dina Charif Feller et M. Pascal Langone, assesseurs.
recourante
Nathalie KOCHER, MCS Sécurité, à Renens, représentée par Christophe PIGUET, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la sécurité et de l'environnement, représenté par le Secrétariat général du DSE, à Lausanne,
I
Objet
Recours interjeté le 21 juillet 2004 par Nathalie KOCHER c/ décision du Chef du Département de la sécurité et de l'environnement de l’Etat de Vaud du 30 juin 2004 prononçant un avertissement.
Vu les faits suivants
A. Nathalie Kocher dirige à Renens, sous la raison individuelle MCS SECURITE (ci-après : MCS), une entreprise de sécurité et de surveillance de manifestations sportives et culturelles. A ce titre, elle a obtenu en décembre 1999 une autorisation, valable jusqu'au 31 décembre 2003, d’exploiter une entreprise de sécurité en application du Concordat intercantonal sur les entreprises de sécurité du 18 octobre 1996 (ci-après : le Concordat). Cette autorisation a été renouvelée le 19 janvier 2004 jusqu'au 31 décembre 2007.
B. Le 22 avril 2004, le Département de la sécurité et de l’environnement (ci-après : le département) a adressé à la recourante la lettre suivante :
" Madame,
En date du 21 avril 2004, la police cantonale a procédé à un examen attentif des diverses autorisations délivrées à l’entreprise MCS SECURITE pour l’engagement d’agents de sécurité, ceci dans le cadre du renouvellement quatriennal desdites autorisations. A ce sujet, l’article 12 du Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité (le concordat) stipule à son alinéa 2 que l’autorisation est valable quatre ans et renouvelable sur demande du titulaire. En l’occurrence, il s’avère que bon nombre des accréditations délivrées à MCS SECURITE sont parvenues à échéance, sans pour autant avoir été renouvelées selon la procédure en vigueur ni avoir fait l’objet d’une annonce de départ.
Par conséquent, des mesures administratives semblent devoir être prises à votre encontre en application de l’article 13 du concordat. Une dénonciation pénale pour infraction à l’article 22 alinéa 1, lettre a du concordat est en outre réservée.
Au préalable, vous avez la possibilité d’être entendue en vertu de l’article 3 du règlement du 23 décembre 1998 d’application de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité.
(…)."
Entendue par la police cantonale le 5 mai 2004 conformément au règlement précité, Nathalie Kocher, qui avait déjà retourné, à réception du courrier susmentionné, 20 cartes d’accréditation a encore remis à cette occasion la carte d’un collaborateur dont l’annonce de départ avait déjà été envoyée. Elle a déclaré que les agents concernés n’avaient travaillé à son service que durant la saison de hockey, arrivée à son terme respectivement le 29 février 2004 pour ce qui concerne la saison régulière et le 15 mars 2004 en ce qui concerne Lausanne, et enfin que MCS avait travaillé en effectif réduit du 29 février au 15 mars 2004*.*
C. Par décision du 30 juin 2004, le chef du département a prononcé un avertissement à l’encontre de Nathalie Kocher, estimant en substance que cette dernière n’avait pas rempli son obligation légale (art. 11 al. 1 du Concordat) de communiquer à la police cantonale toute modification de l’état du personnel de son entreprise, soit l'annonce du départ de 23 agents de sécurité, ni procédé au renvoi des cartes de légitimation de ces derniers.
D. Nathalie Kocher a recouru contre cette décision le 21 juillet 2004 en concluant à son annulation. Elle allègue en substance que le retour des cartes périmées n'est nullement exigé par l'art. 11 du Concordat. Le but de cette disposition est, selon elle, de permettre à l'autorité de vérifier le respect des conditions d'octroi des autorisations de sorte que la péremption des cartes ne pouvait plus donner lieu à un quelconque examen de leur validité par l'autorité. Subsidiairement, dans l'hypothèse où le tribunal confirmerait l'existence d'une obligation de renvoyer les cartes échues, elle considère que la sanction infligée est disproportionnée et qu'elle entraîne pour elle des conséquences particulièrement lourdes (soit une dénonciation pénale pouvant aboutir à un non-renouvellement de son autorisation d'exploiter) alors qu'elle n'a commis, cas échéant, qu'une erreur dans l'interprétation d'une disposition peu claire du Concordat.
E. La recourante s’est acquittée en temps utile de l’avance de frais requise.
F. L’autorité intimée s’est déterminée le 23 août 2004 en concluant au rejet du recours. Elle expose que le texte de l'art. 11 du Concordat est tout à fait clair et qu'il prévoit sans aucune ambiguïté l'obligation, nullement excessive au regard de l'intérêt public en jeu, de renseigner l'autorité sur l'effectif du personnel. S'agissant du renvoi des cartes échues, elle estime qu'il découle de l'art . 18 du Concordat interprété a contrario et que cette obligation s'exécute au moyen de la formule d'annonce de départ d'un collaborateur, laquelle précise expressément que la carte doit être retournée à l'autorité. Un risque d'abus dans l'utilisation d'une carte échue justifie pleinement une telle exigence. Quant à la sanction administrative prononcée à l'égard de la recourante, elle est suffisante de sorte qu'il n'y a aucun risque que l'autorité ne lui en inflige une autre à la suite d'une éventuelle condamnation pénale.
Elle a joint à ses écritures diverses pièces dont la liste des collaborateurs de MCS. Ce document fait notamment apparaître le nom des 23 agents de sécurité dont l'autorisation était arrivée à échéance avant que la décision litigieuse n'ait été prise. Il s'avère ainsi que six de ces agents étaient titulaires d'autorisations quadriennales valables jusqu'au 31 janvier 2004, huit jusqu'au 29 février 2004 et neuf jusqu'au 30 avril 2004.
G. Nathalie Kocher a déposé un mémoire complémentaire le 8 octobre 2004, en contestant à nouveau l'obligation de retourner à l'autorité les cartes périmées. A ses yeux, seules les cartes des agents quittant la société doivent être retournées lorsqu'elles ne sont pas encore échues, dans le but de prévenir tout risque d'abus en relation avec l'utilisation d'une carte valide dont le détenteur aurait cessé son activité au sein de l'entreprise de sécurité concernée. Dans le cas concret, il n'y avait de toute façon aucun risque puisque la recourante avait exigé de la part des agents en cause la restitution de leurs cartes échues. Elle en veut pour preuve le fait qu'elle a immédiatement retourné ces dernières lorsque l'autorité intimée le lui a demandé. Par ailleurs, elle se réfère au Règlement sur les entreprises de sécurité dans sa nouvelle teneur du 7 juillet 2004, entré en vigueur le 1er juillet 2004 - qui prévoit désormais à son art. 2 al. 3, 1ère phrase, que dans les cas où les autorisations deviennent caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à la police cantonale les cartes concordataires - alors que tel n'était pas le cas sous l'emprise de l'ancien règlement du 23 décembre 1998. Elle considère dès lors qu'il n'y avait pas, au moment des faits, de base légale pour exiger la restitution spontanée des cartes périmées. Quant à l'aspect pénal du dossier, elle précise avoir déjà été citée à comparaître devant le Préfet de Lausanne, qui a toutefois accepté de suspendre la cause jusqu'à droit connu sur l'issue de la procédure administrative. Nathalie Kocher a enfin requis son audition personnelle par le tribunal afin d'être entendue en présence des représentants de l'autorité intimée. Cette requête a été écartée le 5 novembre 2004 par le juge instructeur, au motif que l'autorité de recours disposait des renseignements nécessaires pour statuer sans procéder à une telle mesure d'instruction et que l'intéressée avait été en mesure de faire valoir ses moyens dans le cadre de l'échange des écritures. Elle a produit diverses pièces, dont la formule d'annonce de départ du responsable d'entreprise de sécurité, adopté sur la base de l'art. 11 du Concordat.
H. Le chef du département a déposé des observations finales le 29 octobre 2004 en maintenant sa position.
I. La recourante a complété ses écritures le 12 novembre 2004 pour tenir compte du fait qu'elle ne serait pas entendue. Elle a insisté sur l'opportunité qu'aurait offert cette audience de démontrer le comportement irréprochable dont elle et ses agents avaient fait preuve durant de nombreuses années.
J. A la requête du juge instructeur, l'autorité intimée a encore produit, en date du 17 novembre 2004, ses dossiers originaux et complets concernant MCS. Ceux-ci ont été remis en consultation à la recourante qui les a retournés au Tribunal administratif le 23 novembre 2004.
K. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
L. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) Dans le cas présent, on peut se demander si la décision incriminée, qui a été prise par le chef du département, a été rendue par l'autorité compétente puisque, comme exposé ci-dessus, c’est à la police cantonale qu'il appartient de prononcer un avertissement en matière d’autorisation d’exploiter.
L'incompétence fonctionnelle ou matérielle de l'autorité se juge différemment suivant les situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est dans une relation de supériorité hiérarchique avec la compétente, la sanction sera l'annulabilité. Le vice n'est en effet pas grave, ni le plus souvent manifeste. Il y aura cependant nullité si, faute de possibilité de recours, l'acte échappe au contrôle du juge matériellement compétent. Il n'y a en revanche aucun vice si l'autorité hiérarchique dispose d'un pouvoir d'évocation, lequel ne peut être exercé que de manière tout à fait exceptionnelle, soit lorsque cela est nécessaire au respect de la loi (tel est le cas par exemple lorsque l'autorité inférieure reste passive alors qu'elle est tenue d'agir ou lorsqu'elle manifeste clairement son intention d'agir illégalement). L'autorité supérieure intervient alors pour corriger une irrégularité (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 314 + réf. cit., et vol. III, p. 21; B. Bovay, Procédure administrative, p. 281 + réf. cit.). L'exclusion du pouvoir d'évocation est cependant indispensable dans l'hypothèse où l'autorité supérieure a la fonction d'autorité de recours, de sorte qu'en se substituant à l'autorité inférieure, elle prive l'administré d'une possibilité de contrôle. Dans ce cas là également, la sanction reste quand même l'annulabilité et non pas la nullité (P. Moor, op. cit., vol. III, p. 21 + réf. cit.).
b) En l'occurrence, le fait que le département ait statué en lieu et place de la police cantonale n'entraîne aucune conséquence au sens décrit ci-dessus, la seule voie de recours contre les décisions de la police cantonale étant celle auprès du tribunal de céans (art. 24 al. 1 LESéc; cf. chiffre 2 ci-après). De plus, la recourante, pourtant assistée d'un mandataire professionnel, n'a nullement allégué le vice entachant à cet égard la décision attaquée. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de prononcer la nullité de la décision du 30 juin 2004.
Aux termes de l’art. 24 LESéc, les décisions prises en application de cette législation peuvent faire l’objet d’un recours conformément à la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (litt. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'occurrence, la LESéc ne contenant aucune indication à ce sujet
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).
Dans son mémoire complémentaire, la recourante a requis la tenue d'une audience afin de pouvoir encore s'exprimer oralement en présence des représentants de l'autorité intimée. Cette requête a été rejetée par la magistrat instructeur.
Aux termes de l'art. 44 al. 1 LJPA, la procédure est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un échange d'écritures. L'art. 49 al. 1 LJPA dispose que, d'office ou sur requête motivée, le magistrat instructeur peut fixer des débats. Quant à l'art. 29 al. 2 Cst relatif à la garantie du droit d'être entendu, il suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Par ailleurs, cette garantie n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208, 122 V 157 et 119 Ib 492).
En l'espèce, on relèvera tout d'abord que les parties se sont livrées à un double échange d'écritures, la recourante ayant même encore eu la faculté de se déterminer après le rejet de sa requête. Elle s'est en outre vu adresser copie de toutes les pièces versées au tribunal de céans par l'autorité intimée durant la procédure de recours. Il apparaît donc que le tribunal de céans pouvait se faire une idée très précise de la situation sur la base du seul dossier de la cause, qui était tout à fait complet. De plus, l'audience dont l'intéressée avait requis la tenue aurait dû, selon elle, offrir la possibilité de démontrer le comportement irréprochable dont elle et ses collaborateurs auraient fait preuve depuis de nombreuses années (cf. écritures de la recourante du 12 novembre 2004). Or, cet élément n'est pas litigieux, le chef du département n'ayant à aucun moment, ni dans la décision incriminée ni dans ses écritures devant le tribunal, mis en cause une telle appréciation quant à la réputation des intéressés. Il en résulte que la tenue d'une audience dans le but d'entendre les parties n'était pas indispensable pour permettre au tribunal de former son opinion.
b) S'agissant de l'autorisation d'engager du personnel, l'art. 9 al. 1 du Concordat définit à quelles conditions cette autorisation peut être délivrée. Il faut ainsi que l’agent de sécurité, c'est à dire toute personne physique chargée, comme membre d’une entreprise de sécurité, d’assurer des activités de surveillance, de protection ou des transports de sécurité (art. 6 al. 1 litt. b du Concordat), soit de nationalité suisse, ressortissant d’un membre de l’Union européenne ou de l’Association européenne de libre-échange ou, pour les ressortissants d’autres Etats étrangers, titulaire d’un permis d’établissement ou d’un permis de séjour depuis deux ans au moins, ait l’exercice des droits civils, offre, par ses antécédents, par son caractère et son comportement, toute garantie d’honorabilité concernant la sphère d’activité envisagée - la commission concordataire édictant des directives à cet égard - et, enfin, soit solvable ou ne fasse pas l’objet d’actes de défaut de biens définitifs. Quant à leur légitimation, les personnes exerçant leur activité en dehors des locaux de l’entreprise doivent être munies d’une carte de légitimation, délivrée par l’autorité compétente, exposant le dispositif de l’autorisation (art. 18 al. 1 première phrase du Concordat).
c) Sous la rubrique "Communication des entreprises de sécurité", l’art. 11 al. 1 du Concordat dispose que les entreprises de sécurité communiquent immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute modification de l’état de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier le retrait d’une autorisation.
Pour permettre une application uniforme du Concordat dans les cantons signataires, une commission concordataire (dont les membres sont désignés par la Conférence des chefs des départements de police de Suisse romande) établit les directives nécessaires et donne aux autorités compétentes, sur requête, des instructions dans des cas d’espèce (art. 26 et 28 al. 1 du Concordat). C’est ainsi qu’une "formule d’annonce de départ du responsable d’entreprise[sic[ (Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité, art. 11" a été adoptée par les cantons concordataires, à une date ne ressortant toutefois pas des pièces du dossier. Ce document, qui doit être rempli et signé par un responsable de l'entreprise de sécurité, comprend diverses rubriques, soit notamment la date à partir de laquelle le responsable d'entreprise a cessé ses fonctions au sein de l’entreprise concernée, ainsi que la cause de sa vacance ou de son indisponibilité (cessation d'activité de l'entreprise, rupture du contrat de travail, décès, fusion, rachat d'entreprise, incapacité ou absence due à des motifs de force majeure tels que maladie, accident, etc., disparition, absence ou enfin autre cause à préciser). Il est en outre expressément mentionné sur cette formule que la carte de légitimation concordataire doit être annexée dans tous les cas à l’annonce du départ.
a) L’art. 11 al. 1 du Concordat a, on le rappelle, la teneur suivante:
"Les entreprises de sécurité communiquent immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute modification de l’état de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier le retrait d’une autorisation."
Les termes dont l'interprétation est litigieuse sont ceux relatifs à la communication de "toute modification de l'état du personnel". Selon la doctrine et la jurisprudence, il n’est en principe admis de s’écarter du sens clair d’une disposition que si son interprétation, quoique conforme à sa teneur littérale, se révèle arbitraire en ce sens qu’elle en dénature le but ou la portée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l’égalité de traitement (ATF 108 Ia 80 ; ATF 109 Ia 19). Ainsi, il n’y a lieu de s’écarter du sens littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu’il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137 ; ATF 113 Ia 114 ; ATF 112 V 171 ; P. Moor, Droit administratif. vol. I, 2ème édition, p. 142 plus réf. cit. ; cf. également arrêts TA AC 1992/316 du 11 mai 1993 et AC 2004/0054 du 28 juin 2004).
b) En l’occurrence, la disposition litigieuse prescrit, comme rappelé ci-dessus, l’obligation pour les entreprises de sécurité de communiquer immédiatement aux autorités cantonales compétentes "toute modification de l’état de leur personnel", ainsi que "tout fait pouvant justifier le retrait d’une autorisation". Si le terme de "toute modification" ne prête en l'occurrence pas à discussion - les parties admettant, implicitement du moins, qu'il s'agit de tout changement - il en va différemment en ce qui concerne les termes d'"état du personnel". Sur le plan purement linguistique, le premier de ces termes recouvre divers sens, soit la manière d’être d’une personne ou d’une chose, sa situation et, par extension, tout écrit qui constate, décrit un état de chose à un moment donné (voir compte-rendu, description, exposé, mémoire, bordereau, bulletin, inventaire, liste, note, statistique, tableau, bilan, estimation; cf. dictionnaire Robert). C’est ainsi que ce terme est souvent utilisé accompagné des adjectifs tels que "descriptif", "comparatif, "nominatif" ou "quantitatif" (cf. dictionnaire Robert). Dans le cas présent, il s'avère évident que le terme d"état" (du personnel)doit être compris dans le sens d’un inventaire descriptif, ou à tout le moins, nominatif. Quant à la notion de "personnel", on voit mal qu'elle englobe autre chose que l'ensemble des personnes employées dans l'entreprise de sécurité, le but visé par l'art. 11 al. 1 du Concordat étant sans aucun doute de permettre aux autorités cantonales compétentes de vérifier, pour des motifs d'ordre et de sécurité publics évidents (nécessité pour la police cantonale de savoir qui travaille au sein d'une entreprise de sécurité et qui n'y travaille plus), le respect des conditions d'octroi des autorisations telles qu'énumérées aux art. 8 et 9 du Concordat (BGC septembre 1998, p. 2262). Or, ce contrôle ne peut s'exercer correctement que si les autorités précitées connaissent l'état exact du personnel des entreprises de sécurité et, partant, sont tenues au courant des changements qui interviennent dans l'effectif du personnel (état nominatif). S'agissant en revanche de la situation personnelle de chaque membre de l'entreprise, l'art. 11 al. 1 in fine du Concordat n'exige que la communication de tout fait pouvant justifier le retrait d'une autorisation.
Le fait que, dans le cas présent, les autorisations des agents concernés aient été, comme le soutient la recourante, sur le point de prendre fin ne change rien à ce qui précède. La formule susmentionnée doit, comme son texte l'indique, être retournée quelle que soit la cause de la vacance de l'agent. On relèvera enfin, indépendamment des considérants précités, que les autorisations de six agents n'étaient déjà plus valables un mois avant la fin de la saison de hockey (autorisations échues le 31 janvier 2004 alors que la saison a pris fin au plus tôt le 29 février 2004), de sorte que comme l'intéressée affirme n'avoir travaillé en effectif réduit que du 29 février 2004 au 15 mars 2004, il est permis d'en déduire qu'à tout le moins durant le mois de février 2004, près d'un quart des agents en cause a travaillé avec des cartes périmées.
On relèvera par ailleurs que la formule "d’annonce de départ du responsable d’entreprise (Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité, art. 11") - produite par Nathalie Kocher qui admet ainsi en avoir eu connaissance quand bien même on ignore à quelle date cette formule a été adoptée - a précisément pour objectif, selon le département, de renseigner l'autorité sur les mouvements de personnel au sein des entreprises de sécurité. Ce document est toutefois peu clair, puisqu'il ne mentionne que l'hypothèse du départ du "responsable d'entreprise" et non pas de l'agent de sécurité. On ne saurait dès lors en tirer de quelconques conséquences quant à l'obligation de la recourante d'informer l'autorité du départ d'un de ses collaborateurs.
c) En d'autres termes, les exigences prescrites à l'art. 11 al. 1 du Concordat sont totalement dépourvues d'ambiguïté et l'interprétation que tente d'en faire la recourante ne résiste pas à l'examen. Au surplus, elles ne sont nullement contraires au principe de la proportionnalité, en vertu duquel, l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés et doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est donc au regard de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que l’obligation imposée aux entreprises de sécurité de tenir les autorités compétentes au courant de l'évolution dans l'effectif de leur personnel doit être examinée. Or, compte tenu de l'objectif à atteindre (protection de l'ordre et de la sécurité publics) et des mesures à disposition pour arriver à ce but (obligation de renseigner), la mesure litigieuse ne viole nullement le principe de la proportionnalité, l’intérêt privé de la recourante à gérer son entreprise en toute liberté devant céder le pas devant l'intérêt public poursuivi par le législateur.
b) L'art. 18 du Concordat stipule ce qui suit:
"Les personnes exerçant leur activité en dehors des locaux de l'entreprise doivent être munies d'une carte de légitimation, délivrée par l'autorité compétente, exposant le dispositif de l'autorisation. L'art. 12 al. 2 est réservé.
Ils (sic) présentent ce document sur réquisition de la police ou de tout intéressé.
Les cartes de visite, le matériel de correspondance et la publicité commerciale ne doivent pas faire naître l'idée qu'une fonction officielle est exercée.
Toute forme de publicité inconvenante ou fondée sur l'exacerbation d'un sentiment d'insécurité est interdite."
L'art. 12 al. 2 du Concordat dispose pour sa part que:
"L'autorité compétente peut, s'il s'agit d'une manifestation déterminée, accorder pour les agents de sécurité une autorisation limitée dans le temps. Dans ce cas, aucune carte de légitimation n'est délivrée et un émolument réduit est perçu."
Le but de ces dispositions est incontestablement de fournir une preuve, tant pour le public que pour l'agent lui-même, que ce dernier est titulaire d'une autorisation officielle de pratiquer son activité. Quant à l'obligation de retourner les cartes échues, elle tend à prévenir le risque, non négligeable, que des agents continuent d'utiliser leur carte après leur échéance, de manière illégale, le public faisant généralement confiance à l'aspect officiel des cartes de légitimation qui leur sont présentées et n'ayant pas toujours le réflexe d'en contrôler la date d'expiration. Or, il existe un intérêt public important à ce que seuls des agents dûment autorisés procèdent à des interventions de sécurité au sens du Concordat (art. 4) et l'unique moyen d'éviter des abus est sans aucun doute de récupérer immédiatement les cartes périmées. De leur côté, ni l'entreprise de sécurité ni l'agent n'ont un quelconque intérêt à conserver de telles cartes. A tout le moins la recourante n'en a-t-elle pas démontré l'existence. En outre, si, comme Nathalie Kocher le prétend, tous les agents concernés ne travaillaient que pour le Lausanne Hockey Club, dont la saison avait pris fin le 15 mars 2004 au plus tard, il n'en reste pas moins que neuf d'entre eux disposaient encore d'une autorisation valable jusqu'au 30 avril 2004, de sorte que tout risque d'abus consistant cette fois à utiliser une carte de légitimation en dehors du cadre pour lequel elle avait été délivrée ne pouvait être écarté. Certes, à en croire l'intéressée, ce risque n'était que théorique compte tenu de la situation des agents, qui étaient tous de jeunes apprentis ou étudiants bénévoles passionnés de hockey pouvant ainsi assister gratuitement aux matchs. Par ailleurs, elle affirme avoir exigé de la part des agents la restitution de leurs cartes échues. Ce fait n'a cependant nullement été établi. Quoi qu'il en soit, on ne saurait attendre de l'autorité intimée, sauf à violer le principe de l'égalité de traitement, qu'elle applique un traitement différencié entre, d'une part, les agents ne présentant apparemment aucun risque de commettre des abus qui seraient autorisés à conserver leurs cartes jusqu'à l'échéance, et, d'autre part, les agents moins fiables, dont les cartes devraient être retournées sans délai dès la fin de leur activité.
Ainsi, dans son principe, l'exigence de renvoyer les cartes échues à l'autorité compétente est pleinement justifiée. Il reste cependant à examiner si cette obligation repose sur une base légale et, cas échéant, si celle-ci est suffisamment claire.
b) Cependant, le règlement sur les entreprises de sécurité en vigueur au moment où les cartes des agents sont arrivées à échéance (respectivement à fin janvier 2004 pour six agents, fin février 2004 pour huit agents et fin avril 2004 pour neuf agents), soit celui du 23 décembre 1998 (Recueil officiel de la législation vaudoise 1998, t. 195, p. 601 ss), ne contenait aucune disposition sur l'obligation litigieuse. Ce n'est que le 7 juillet 2004 que des dispositions détaillées sur la cessation d'activité (art. 2), plus particulièrement sur l'obligation de restituer les cartes échues, ont été prises dans le nouveau règlement sur les entreprises de sécurité. Désormais, l'art. 2 al. 3 dudit règlement prévoit en effet que "Dans les cas où les autorisations deviennent caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à la police cantonale les cartes concordataires. (…)." L'adoption de cette nouvelle disposition démontre que le sens de l'art. 18 du Concordat ainsi que celui de sa directive interprétative n'était pas aussi clair que l'affirme l'autorité intimée, faute de quoi il n'aurait pas été indispensable de modifier le règlement susmentionné. Dans ces circonstances, on doit considérer que l'obligation litigieuse n'était pas décrite de manière suffisamment compréhensible au moment des faits en cause ou, à tout le moins, qu'un doute existait sur sa portée exacte. Par analogie avec la notion d'erreur de droit du Code pénal, on peut admettre que Nathalie Kocher avait des raisons suffisantes de se croire en droit d'agir comme elle l'a fait et que sa méprise ne peut lui être reprochée (cf. sur cette notion, arrêt TA CR 1999/0189 du 25 octobre 2000
a) Sous la rubrique "Mesures administratives", l'art. 13 al. 1 à 3 du Concordat prévoit ce qui suit:
"L'autorité qui a accordé l'autorisation doit la retirer lorsque les conditions prévues aux art. 8, 9 et 10a ne sont plus remplies ou lorsque son titulaire contrevient gravement ou à de réitérées reprises aux dispositions du présent concordat.
L'autorisation est en outre retirée lorsqu'elle cesse d'être utilisée ou lorsqu'il n'en est pas fait usage dans les six mois à compter de sa délivrance.
L'autorité peut également prononcer un avertissement ou une suspension de l'autorisation de un à six mois.
(…)."
Dans le chapitre relatif aux dispositions pénales et administratives, l'art. 22 du Concordat, consacré aux contraventions, prévoit que :
"Est passible des arrêts ou de l'amende celui qui:
a. pratique, emploie du personnel ou utilise un chien, sans être au bénéfice d'une autorisation.
b. contrevient aux dispositions des articles 11, 15a, 16, 17, 18, 19, 20 et 21 alinéa 2.
Les dispositions du Code pénal suisse relatives aux contraventions sont applicables au présent concordat. La négligence, la tentative et la complicité sont toutefois punissables."
b) Dans le cas présent, le département a fait usage de la faculté prévue à l'art. 13 al. 3 susmentionné, estimant - à juste titre - que cette disposition visait les cas de violation, peu grave et non répétée, du Concordat (art. 13 al. 1 du Concordat a contrario; BGC septembre 1998, p. 2263). La prise d'une mesure à l'encontre de la recourante se situe ainsi dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de l'autorité intimée, laquelle doit examiner dans chaque cas s'il est opportun de prendre telle décision ou non (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, No 161ss, sp. No 163, p.35). En effet, on ne se trouve pas ici dans une hypothèse où la réglementation applicable, procédant elle-même à la pesée des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions auxquelles une sanction et, cas échéant, sa gravité doit être prise (voir à ce sujet arrêt TA AC 1996/045 du 16 octobre 1996). Or, le grief de l'inopportunité de la décision attaquée en tant que telle est irrecevable devant le Tribunal administratif, à moins qu'une loi spéciale ne le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (art. 36 litt. c LJPA). Cependant, les considérants exposés ci-dessus démontrent que l'on n'est plus en présence que d'une seule violation (non communication des modifications dans l'état du personnel) au lieu de deux comme l'a considéré l'autorité intimée. Il s'agit au surplus d'une violation très légère, de sorte qu'indépendamment des conséquences qu'il pourrait, le cas échéant, entraîner pour la recourante, un avertissement s'avère manifestement disproportionné au regard de l'ensemble des circonstances. Il se justifie par conséquent de libérer l'intéressée de toute sanction.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 30 juin 2004 est annulée.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à charge du Département de la sécurité et de l'environnement.
do/Lausanne, le 23 février 2005/gz
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.