ARRET du 11 avril 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

ARRET du 11 avril 2005

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Charles-Henri Delisle et Patrice Girardet, assesseurs; Greffière: Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines

Recourant

X.________, 33, avenue Rambert, 1815 Clarens, représenté par Me Romano Buob, avocat, à Vevey

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux

Objet

Recours X.________ contre décision du 28 mai 2004 de la Municipalité de Montreux (résiliation des rapports de travail)

Vu les faits suivants

A. X., né le 29 novembre 1952, ******** de formation, a été engagé le 8 avril 1991 par contrat de droit privé d'une durée indéterminée par la Municipalité de Montreux (la municipalité) en qualité de concierge "B" à l'équipe mobile du service d'entretien, son entrée en fonction étant fixée au 15 avril 1991. Conformément à la condition posée lors de son engagement, X. s'est soumis à un examen médical auquel a procédé le Dr Hubert Suter, médecin spécialiste FMH en médecine interne à Clarens. Le certificat médical établi le 13 mai 1991 par ce praticien est ainsi libellé : "Patient présentant actuellement un état de santé psychosomatique normal".

Le 21 décembre 1992, la municipalité a nommé X.________ à titre définitif avec effet au 1er janvier 1993.

Par lettre du 6 octobre 1994, la direction des domaines et bâtiments de la municipalité s'est adressée en ces termes à X.________ :

"…

Comme nous vous l'avons indiqué, nous pensons que vous avez toutes les compétences nécessaires pour remplir à notre meilleure satisfaction la fonction de concierge "B" auprès de l'équipe mobile des concierges. Cependant, nous attendons de votre part plus d'assiduité au travail, une motivation accrue et des initiatives en relation avec vos tâches. Dans le but de vous aider à atteindre cet objectif, vous travaillerez dorénavant seul et serez astreint à des ordres de travail plus généraux.

Nous avons pris bonne note de votre sentiment de ne pas être entendu par M. R. B.________, chef des concierges, et comme convenu, une séance sera agendée afin de rétablir au mieux le dialogue. Ce sera également l'occasion de discuter de la compensation des heures supplémentaires. Nous vous informerons bientôt de la date qui sera retenue à cet effet.

…"

A l'issue de la séance du 25 octobre 1994 à laquelle ont pris part le chef des concierges, l'intéressé et le chef du service des domaines et bâtiments de la municipalité, ce dernier a constaté que la communication entre le chef des concierges et l'intéressé était "agréablement rétablie".

Le 7 octobre 1997, le chef des concierges s'est adressé au chef du service des domaines et bâtiments en relevant que "Le comportement de M. X.________ s'était encore amélioré, ceci aussi bien au point de vue de ses prestations que de sa ponctualité. La reprise de ses heures supplémentaires demeur(ant) néanmoins un problème délicat, ainsi que ses relations avec ses collègues". Il a ajouté que, contrairement à ce qui se passait jusqu'alors, X.________ avait pris, l'après-midi du 2 octobre 1997, un congé sans en avertir préalablement ses supérieurs.

Le 2 mars 1998, X.________ s'est vu attribuer, dès le 1er avril 1998, la nouvelle fonction de concierge "B" à 90% au collège A.________ et de concierge "B" à 10% à l'équipe mobile des concierges.

B. L'intéressé a été convoqué à une séance qui s'est tenue le 1er mai 2000 et à laquelle ont participé le directeur, le doyen et un enseignant du collège A., ainsi que le chef du service des domaines et bâtiments et le chef des concierges. L'objet de la séance était les relations marquées par l'agressivité que X. entretenait avec certains enseignants et élèves. A cette occasion, le doyen a relevé que les relations qu'il entretenait avec l'intéressé étaient parfois conviviales, parfois très conflictuelles et qu'il avait l'impression qu'il possédait deux personnalités, son défaut principal étant de ne pas accepter d'avoir des différends.

A la suite de cette séance, le service des domaines et bâtiments a infligé, le 5 mai 2000, un avertissement à X.________ en précisant qu'"une autre intervention du corps enseignant consécutive à une attitude inacceptable de (sa) part serait considérée comme une récidive" et déboucherait sur un renvoi pour justes motifs.

Le 12 décembre 2000, le service des domaines et bâtiments a averti l'intéressé qu'il serait renvoyé pour justes motifs s'il ne présentait pas des excuses au chef de ce service suite "[aux]insultes gratuites et incohérentes, ainsiqu'[aux]accusations infondées qu'[ilavait]proférées à l'égard de cette personne, devant de nombreux témoins …,[son]état éthylique ne pouvant excuser[ses]propos", ceci à l'issue de la soirée du personnel communal.

Le service des domaines et bâtiments a une nouvelle fois convoqué X.________ à une séance, le 23 août 2001, en ces termes :

"Au mois de juillet dernier, M. B., chef des concierges et M. C., concierge titulaire du collège A.________, vous ont convoqué pour vous informer de la modification de votre plan de travail et des raisons de ces changements. Or, vous avez refusé la discussion et avez quitté la salle sans plus d'explications.

Malgré votre attitude, le lundi 20 août, M. B.________ est revenu vers vous afin de tenter de s'entendre avec vous et vous l'avez traité de «marchand d'esclaves»".

Le 27 septembre 2001, le service des domaines et bâtiments a infligé un dernier avertissement à l'intéressé et précisé qu'"en cas de récidive et sans modification substantielle de[son]comportement, la Municipalité pourr[ait]être appelée à prendre d'autres dispositions à[son]égard", tout en prenant note qu'il s'était engagé à suivre le nouveau plan de travail, à s'en tenir aux horaires demandés et à effectuer son travail dans les règles de l'art.

C. Le nouveau concierge en titre du collège A., supérieur hiérarchique direct de X., a adressé au service des domaines et bâtiments, les 21 mars 2004 et 22 avril 2004, deux rapports sur les relations forts détériorées existant entre lui et X.. Le nouveau chef des concierges a entendu les deux employés le 6 mai 2004 et tenté de rétablir la situation, en vain. Aussi, le service des domaines et bâtiments a-t-il proposé à la municipalité, par l’intermédiaire du chef du service du personnel, de licencier X..

Par lettre signature du 28 mai 2004, remise en mains propres à X.________ le même jour, la Municipalité de Montreux, se référant à l'avertissement qu'elle lui avait adressé le 27 septembre 2001, a mis fin à son contrat de travail pour des motifs liés à ses aptitudes et à son comportement (art. 81 du règlement sur le statut du personnel communal) avec effet au 31 août 2004 et l'a libéré de ses fonctions avec effet immédiat. La municipalité a motivé sa décision en substance par le fait que l'intéressé avait posé, à de nombreuses reprises, d'importants problèmes de comportement durant son service et lui a reproché une qualité de travail qu'elle ne pouvait plus accepter.

D. Contre cette décision, X.________ a formé un recours le 17 juin 2004, concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision municipale, subsidiairement, à ce qu'à défaut d’être réintégré dans son activité, un nouveau poste de travail lui soit proposé par la Municipalité de Montreux.

Dans sa réponse du 12 août 2004, la municipalité conclut, avec suite de dépens, au rejet du recours.

Le 13 août 2004, le juge instructeur a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours.

Le recourant a répliqué le 1er octobre 2004.

E. Le tribunal a tenu audience le 9 février 2005, en présence de M. X.________, assisté de Me Romano Buob, avocat, ainsi que de M. Jean-Pierre Pernet, chef du service du personnel de la Commune de Montreux, assisté de Me Daniel Dumusc, avocat.

Me Buob a produit un certificat médical établi le 1er février 2005 par le Dr. Hubert Suter, spécialiste FMH en médecine interne à Clarens, dont il ressort que le recourant souffre d'une psychose maniacodépressive diagnostiquée en 1985 par un psychiatre. Selon le Dr. Suter, la psychose maniacodépressive se traduit par des labilités de l'humeur pouvant osciller entre un état dépressif et un état d'euphorie excessive, les périodes dépressives étant nettement plus fréquentes que les périodes euphoriques chez le recourant. Le Dr. Suter ajoute qu'il prescrit à son patient un anti-dépressif et un médicament pour stabiliser l'humeur depuis septembre 1998. Il précise encore que la maladie dont souffre le recourant n'est pas en relation avec son activité de concierge, puisqu'elle a débuté avant son entrée au service de la municipalité, mais que, cependant, une important aggravation de l'état dépressif s'est manifestée à la suite de son licenciement.

Le tribunal a entendu à titre de témoins M. G., directeur de l'établissement secondaire de Montreux-Ouest (collège A.) depuis février 2001, doyen de cet établissement de 1990 à 2001; M. H., enseignant au collège A. et dont la classe est située en face de l'ancienne loge du recourant; M. I., doyen du collège A. depuis 2001, auparavant enseignant dans ce collège; M. D., chef concierge de la Commune de Montreux depuis le 1er décembre 2001; M. F., concierge responsable du collège A.________ depuis le 1er décembre 2003, supérieur hiérarchique direct du recourant; M. B., chef concierge de la Commune de Montreux jusqu'en janvier 2002; M. C., concierge responsable du collège A.________ jusqu'en janvier 2004, ancien supérieur hiérarchique direct du recourant; Mme E., aide concierge depuis 2002; M. J., ancien collègue du recourant à l'équipe mobile de 1994 à 1998.

Les témoins G., H. et I.________ ont déclaré en substance qu'ils n'avaient rien à reprocher au recourant concernant la qualité de son travail, qu'il avait le souci du détail, était consciencieux, ponctuel, toujours serviable lorsqu'il y avait un problème technique. Selon le témoin G., les relations avec le recourant étaient plus difficiles au début de son engagement, mais elles s'étaient améliorées avec le temps; les reproches émis par le recourant à l'égard des maîtres et des élèves n'étaient pas infondés, mais sa manière de les formuler posait des problèmes, car il était explosif. Les témoins H. et I.________ n'ont jamais eu de conflit personnel avec le recourant, mais savaient qu'il avait eu un conflit avec un enseignant qui s'était réglé; selon eux, les relations du recourant avec les maîtres et les élèves étaient bonnes.

Aux dires du témoin B., le recourant était capable de faire du bon travail, il était méticuleux, soigneux dans son travail, mais était irrégulier; le recourant n'aimait pas qu'on lui impose quelque chose, acceptait difficilement ses ordres et les discutait. Selon le témoin D., la qualité du travail du recourant était bonne quand il avait envie de travailler, mais il ne respectait pas toujours ses horaires de travail et n'informait pas toujours son supérieur de ses absences; le recourant n'avait plus de problèmes avec les maîtres et les élèves, mais avec ses collègues; il était impulsif et agressif et se montrait allergique à la hiérarchie.

Le témoin C.________ a déclaré en substance que le recourant faisait son travail de façon méticuleuse, qu'il avait tendance à partir avant l'heure, mais que son travail était fait; en période normale, il n'y avait pas beaucoup d'ordres à donner au recourant, qui faisait son planning, mais en période spéciale, il y avait un risque d'incident, car il n'acceptait pas trop les changements. Selon le témoin F.________, la qualité du travail du recourant était bonne dans l'ensemble et il n'avait eu que des petits points à améliorer; il n'y avait pas eu de remarques des maîtres ou des élèves concernant le recourant; les heures supplémentaires étaient compensées sans décompte d'heures, en partant plus tôt avec son accord et comme le recourant faisait une demande avant de prendre ses heures supplémentaires, cette question n'était pas une source de conflit; le recourant partait parfois plus tôt, mais son travail étant fait, cela n'était pas important; le contact avec le recourant avait d'abord été bon, puis très difficile jusqu'à la rupture, où il refusait de parler; le recourant se mettait en colère, puis se calmait.

Les témoins E.________ et J.________ s'entendaient bien avec le recourant. Le témoin J.________ a travaillé avec le recourant à l'équipe mobile et l'a eu à 10% sous ses ordres par la suite et déclare que cela s'était très bien passé et que le recourant n'était pas un élément perturbateur.

Le recourant a renoncé expressément à l'audition de Mme ********, dont il avait requis le témoignage, mais qui n'a pas été convoquée.

Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit

a) Le statut du personnel de la Commune de Montreux du 27 juin 2001 (le statut) règle en ces termes le renvoi pour justes motifs ainsi que la résiliation des rapports de fonction pour des motifs liés aux aptitudes et au comportement :

« Renvoi pour justes motifs

Art. 79 – La Municipalité peut en tout temps décider la cessation des fonctions pour de justes motifs en avisant le fonctionnaire trois mois à l’avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n’exige pas un départ immédiat.

Constituent de justes motifs le cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, d’autres raisons graves , ou d’autres motifs entraînant notamment une rupture du lien de confiance et qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent plus la continuation des rapports de service.

Procédure

Art. 80 - Le renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu’après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal.

Le fonctionnaire peut se faire assister selon la procédure prévue à l’art. 43.

A moins que les faits ne justifient le renvoi immédiat, celui-ci doit être précédé d’un avertissement.

Le renvoi est notifié par écrit avec indication des motifs.

Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.

Résiliation pour des motifs liés aux aptitudes et au comportement

Art. 81 - Lorsque le fonctionnaire ne répond pas ou plus aux exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement, la Municipalité peut décider la cessation des fonctions dans un délai de trois mois.

Lorsque la résiliation est motivée par le comportement du fonctionnaire, elle doit être précédée d'un avertissement écrit ayant donné au fonctionnaire la possibilité de s'amender.

Si les conditions le permettent, la Municipalité peut proposer au fonctionnaire un transfert à un poste lui convenant mieux. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.

En cas de refus du fonctionnaire ou d'une impossibilité de transfert, la Municipalité peut ordonner la cessation des fonctions dans un délai de trois mois."

b) L'art. 81 ne prévoit pas l'audition préalable du fonctionnaire en cas de résiliation des rapports de fonction pour des motifs liés aux aptitudes et au comportement ; le statut ne l’exige qu'en cas de renvoi pour justes motifs (art. 80 al. 1), dans l’hypothèse de manquements plus graves que ceux qui peuvent entraîner la résiliation pour des motifs liés aux aptitudes et au comportement. Dans l’un et l’autre cas, si les motifs sont avérés, la conséquence est cependant la même pour le fonctionnaire: le licenciement. Il n’y a dès lors aucune raison pour qu’un fonctionnaire licencié pour des faits moins graves que ceux débouchant sur un renvoi pour justes motifs ne bénéficie pas des mêmes garanties de procédure.

c) Cette exigence découle quoi qu’il en soit du droit d’être entendu garanti par les art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst. féd. et 27 al. 2 Cst. VD). Le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 I 56 consid. 2b ; 126 I 15 consid. 2a/aa; arrêt TA GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). Il s'agit d'un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a; 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt TA GE.1999.0051 précité). S'agissant des procédures de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, le Tribunal administratif a précisé à plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêt TA GE.1999.0051 précité; arrêt TA GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, publié in RDAF 1997 I 79).

En l’occurrence la municipalité n’a pas procédé à l’audition du recourant avant de décider de son licenciement. Elle ne lui a pas non plus donné l’occasion de se déterminer d’une autre manière sur les reproches qui lui étaient faits. Sans doute a-t-il eu connaissance des rapports défavorables que son chef avait établis à son sujet les 21 mars et 22 avril 2004. La forme de ces rapports n’était toutefois pas de nature à faire penser qu’ils allaient déboucher sur un licenciement. En outre, rien n’indique qu’il ait eu connaissance de la note de la Direction des domaines bâtiments et écoles du 12 mai 2004 proposant son licenciement.

Sans doute ce licenciement a-t-il bien été précédé d'un avertissement, comme l'exige l'art. 81 al. 2 du statut, mais cet avertissement est intervenu presque trois ans auparavant, soit le 27 septembre 2001, et ce essentiellement en raison d'une contestation portant sur l'exécution du plan de travail. La lettre relevait d'ailleurs que le recourant s'était engagé à suivre le nouveau plan de travail, à s'en tenir aux horaires demandés et à effectuer son travail dans les règles de l'art. Or, le problème qui a surgi entre le recourant et son nouveau supérieur hiérarchique direct avait un tout autre objet, puisque ce dernier a reconnu en audience que le recourant faisait son travail et que, même s'il lui arrivait de partir avant l'heure, sont travail était fait. Le différend entre le recourant et son supérieur résidait dans la qualité de leur relation personnelle qui s'était fortement dégradée, de sorte que le recourant, qui effectuait son travail conformément à son plan de travail, était en droit de penser qu'il avait suffisamment pris l'avertissement du 21 septembre 2001 au sérieux et démontré, depuis le temps, qu'il s'était amendé.

Ainsi, en ne donnant pas au recourant la possibilité de faire valoir son point de vue ou de produire des pièces pour sa défense, la municipalité a clairement violé son droit d’être entendu.

Le droit d’être entendu est de nature formelle. Sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès sur le fond. En d'autres termes, peu importe que, dans le cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; 122 II 469 et les arrêts cités). La jurisprudence admet certes que ce vice de procédure peut être réparé, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré y a intérêt, par économie de procédure (ATF 126 V 132 consid. 2b; Pierre Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4, p. 244 et les références citées).

Ces conditions ne sont en l’occurrence pas réunies. Libellé en termes très généraux, l’art. 81 du statut laisse à la municipalité un très large pouvoir d’appréciation, que ce soit sur le point de savoir si le fonctionnaire « *ne répond pas ou plus aux exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement »,*ou sur le choix de la mesure qu’il convient de prendre (cessation des fonctions ou transfert dans un autre poste). Il s’agit typiquement d’un domaine ou peuvent intervenir des questions d’opportunité, qui sont en l’espèce exclues du pouvoir d’examen du Tribunal administratif (art. 36 let. a LJPA ; sur le pouvoir d’examen limité du Tribunal administratif en matière de contentieux de la fonction publique communale, v. notamment GE.1999.0064 du 18 août 1999, consid. 2b). Ainsi le Tribunal administratif a pu constater que les reproches qui étaient faits au recourant au sujet de son comportement ombrageux à l’égard de ses supérieurs hiérarchiques, de sa difficulté à se soumettre à leurs instructions ou d’en accepter les critiques, voire son insubordination, étaient fondés, et que cette attitude n’était pas à mettre exclusivement sur le compte d’une difficulté relationnelle avec le nouveau concierge du Collège A., mais avaient été également relevés par son prédécesseur et par les différents chefs concierges tout au long de sa carrière. Le tribunal n’est en revanche pas en mesure d’examiner, avec un libre pouvoir d’appréciation, les conséquences qu’il convient d’en tirer sur le plan de la situation professionnelle du recourant, compte tenu de la psychose maniacodépressive dont celui-ci souffre depuis 1985 et qui n’a été révélée qu’à l’audience du 9 février 2005. Le certificat médical produit à cette occasion apporte un éclairage nouveau sur les réactions agressives, explosives, en bref sur les "mouvements d'humeur" qui caractérisent les comportements du recourant. Le doyen du collège A. en 2000 avait, sans savoir que le recourant souffrait de psychose maniacodépressive, déjà relevé que les relations qu'il entretenait avec le recourant étaient parfois conviviales, parfois très conflictuelles et qu'il avait l'impression qu'il possédait deux personnalités (v. procès-verbal de la séance du 1er mai 2000). Avec l'aide du doyen d'alors, le recourant était parvenu à gérer correctement ses relations avec les enseignants et les élèves, à tel point que son comportement ne donnait plus lieu à critique depuis un certain temps déjà lorsqu'il a été licencié. La sauvegarde du droit d’être entendu du recourant exige dès lors que la décision attaquée soit annulée, de manière à ce que la municipalité puisse se prononcer à nouveau, en toute connaissance de cause, après que le recourant aura eu l’occasion de présenter son point de vue.

Bien qu’il n’y ait pas lieu pour le tribunal de se prononcer sur le fond, on observera de surcroît que l’instruction a démontré que, contrairement à ce qui figure dans les motifs invoqués dans la décision municipale, la qualité du travail effectué par le recourant ne saurait justifier la résiliation des rapports de service. Les témoins entendus ont unanimement déclaré que la qualité du travail du recourant était bonne, qu'il était méticuleux, consciencieux. Même si certains témoins ont mis un bémol à cette appréciation, en précisant que la qualité du travail était bonne lorsque le recourant avait envie de travailler, on ne saurait invoquer ce motif pour licencier le recourant, ce d'autant plus que le nouveau supérieur hiérarchique direct du recourant a précisé que les améliorations qu'il avait demandées étaient mineures. La motivation de la décision municipale est ainsi, pour le moins, partiellement inexacte.

Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000). En revanche, le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens à charge de la Commune de Montreux, laquelle supportera également les frais d’indemnisation de témoins, par 196 fr. 80 (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Montreux du 28 mai 2004 mettant fin aux fonctions de X.________, est annulée.

III. Les frais d'indemnisation des témoins, par 196 fr. 80 centimes (cent nonante-six francs et quatre-vingt centimes), sont mis à la charge de la Commune de Montreux.

IV. La Commune de Montreux versera à X.________ la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

nclp/Lausanne, le 11 avril 2005/gz

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.