CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 2 août 2005
Composition
Mme Danièle Revey, présidente ; M. Edmond de Braun et M. Patrice Girardet, assesseurs. Greffière: Mme C. Schaffer.
recourant
François Bonnant, à Brent, représenté par Laurent SAVOY, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Daniel DUMUSC, avocat, à Montreux 2
Objet
Recours de François Bonnant contre la décision prise par la Municipalité de Montreux le 25 mai 2004, refusant de lui délivrer une autorisation d'exploiter une entreprise de taxi de type "A".
Vu les faits suivants
A. François Bonnant exploite sous la raison individuelle " Taxi Bonnant " un service de taxi sur le territoire de la Commune de Montreux. Il bénéficie d’une autorisation B depuis le 1er avril 2002, donnant "le droit de faire transporter des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine public" (art. 9 al. 2 du Règlement de la Commune de Montreux du 1er août 1992 concernant le service de taxis ; ci-après : le Règlement).
B. Le 18 mai 2004, François Bonnant a requis la Commune de Montreux de lui octroyer une autorisation A, donnant "le droit de faire transporter des personnes, avec permis de stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné(s) par la municipalité" (art. 9 al. 1 du Règlement).
Par décision du 25 mai 2004, la municipalité a refusé de délivrer l’autorisation requise, au motif que " les autorisations de ce type sont toutes attribuées et l’augmentation quant à leur nombre ne se justifie pas à l’heure actuelle. Par ailleurs, aucune mise au concours n’est prévue pour l’instant. "
C. Agissant le 15 juin 2004, François Bonnant défère la décision précitée devant le Tribunal administratif. Invoquant en substance la liberté économique (art. 27 Cst.), il fait d'abord fait valoir que les exploitants disposant d’une autorisation A – habilités à stationner dans Montreux même - jouiraient d’une situation financière bien meilleure que la sienne, compte tenu de l'éloignement du point d’attache (à Brent) de son véhicule. Puis, il conteste l’assertion de l’autorité intimée selon laquelle l’augmentation du nombre d’autorisations A " ne se justifie pas à l’heure actuelle ". De son avis, la municipalité n’a pas démontré que le besoin en taxis de l’agglomération montreusienne serait largement couvert par les autorisations A délivrées à ce jour; au contraire, un besoin subsisterait, sans quoi il n’aurait pas été délivré autant d’autorisations B. Enfin, François Bonnant dénonce une inégalité de traitement entre concurrents, affirmant que la grande majorité des exploitants sont titulaires d’au moins une autorisation A, certains bénéficiant même de plusieurs concessions de ce type depuis de nombreuses années.
D. Dans sa réponse du 18 août 2004, la municipalité reconnaît que le droit de stationner rattaché à une autorisation A constitue un avantage, mais conteste que celle-ci permettrait à son titulaire d'obtenir automatiquement de meilleurs revenus qu'une autorisation B. Depuis l’année 2000 en effet, les bénéficiaires d'une autorisation A sont tenus "d’assurer un service permanent" à la gare de Montreux, dès l’arrivée du premier train voyageurs et jusqu’à 15 minutes après celle du dernier, obligation qui implique nécessairement l’engagement de personnel. N’ayant aucun employé, le recourant ne serait ainsi pas en mesure de respecter cette condition. Pour le surplus, la municipalité expose le nombre et la répartition des autorisations A et B au moment où elle a pris la décision attaquée. Selon ses dires et le tableau produit, 14 entreprises disposent d’autorisations A ou B. Les autorisations A sont au nombre de 18 pour 9 bénéficiaires, dont Taxis Lemania qui dispose de 6 unités. Les autorisations B sont au nombre de 7 pour 7 bénéficiaires. Parmi ces 7 titulaires, 2 jouissent en outre d’une autorisation A, de sorte que seuls 5 ont uniquement une autorisation B. L'un d'entre eux ayant renoncé à son autorisation B le 28 mai 2004, ce chiffre a passé de 5 à 4.
La municipalité expose encore que la Ville ne compte qu’une aire proprement dite de taxis, soit à la gare CFF, couvrant dix places de stationnement. Elle dispose pour le surplus d'une zone de chargement-déchargement à la gare MOB pouvant accueillir un véhicule, d'une case de stationnement à l’Eurotel et d'une case de stationnement à l’Auditorium Stravinsky. Il existe encore une place au Casino, que celui-ci peut, faute de convention actuellement conclue, mettre à disposition de la ou des entreprises de son choix. Par ailleurs, l’offre montreusienne serait importante, notamment si on la compare avec celle de Lucerne, ville touristique souvent associée à Montreux. La municipalité se réfère à cet égard, pièce à l’appui, à une enquête effectuée par son service de police le 17 février 1999, selon laquelle le nombre d’habitants par autorisation s’élevait alors à 625 à Lausanne, 1'600 à Lucerne, 1'800 à Vevey, 7'000 (sic) à Morges et 1'100 à Montreux. Cette couverture apparaîtrait d’autant plus satisfaisante que Montreux est bien desservie par les transports publics. A cela s’ajouterait que le nombre de places de stationnement est actuellement en diminution, que Montreux a perdu les manifestations importantes qu’étaient la Rose d’or et le Symposium et que les besoins du Festival de Jazz en taxi sont moindres vu, notamment, la gratuité des transports publics à cette occasion.
Par ailleurs, il serait erroné de tenir l’état des autorisations A pour bloqué. Ainsi, à la suite de la disparition d’une entreprise (qui en détenait quatre) et d’une décision de retrait, cinq autorisations ont pu être redistribuées en 2000 et 2001. De l’avis de la municipalité, la mobilité des autorisations A – attribuées depuis 2000 sur concours - s’avèrerait ainsi substantielle: aurait sa chance toute personne qui en remplit les conditions formelles et matérielles et qui dispose de surcroît d’une organisation lui permettant d'assurer le service exigé à la gare. En outre, le parc automobile est en augmentation permanente et la circulation en ville de Montreux est sensiblement accrue par les travaux des tunnels de Glion. Enfin,"l'octroi systématique d'autorisations A après une brève activité au bénéfice d'une autorisation B conduirait à une augmentation perpétuelle du nombre d'autorisations A, nécessitant inévitablement une augmentation du nombre des places de stationnement nécessaires, à la gare de Montreux ou ailleurs. Dans la situation décrite ci-dessus, il serait contraire à l'article 13 al. 2 du règlement d'affecter des surfaces supplémentaires à l'usage exclusif d'entreprises de taxi."
E. Le recourant s’est exprimé une nouvelle fois par écriture du 30 septembre 2004. Il conteste l'obligation d’assurer un service permanent à la gare et dénie que le système d’autorisations soit suffisamment ouvert. Sur ce dernier point, il relève en particulier que, sur les cinq autorisations A distribuées en 2000 et 2001, deux ont été accordées à deux fils d’exploitants et deux à des exploitants déjà au bénéfice d’une autorisation A.
F. La municipalité a dupliqué le 15 novembre 2004. Elle précise qu’elle *"*n’exige pas de toute entreprise, petite ou grande, qu’elle assure la présence permanente d’un véhicule de l’arrivée du premier train voyageurs jusqu’à 15 minutes après l’arrivée du dernier. Elle exige que, pour toute période de travail, une entreprise affecte à la gare le nombre de véhicules déterminé dans un tableau[annexé]fixant le nombre de véhicules autorisés à la gare." Par ailleurs, elle souligne, dates à l'appui, que les cinq destinataires des autorisations délivrées en 2000 et 2001 exercent leur activité de conducteur de taxi depuis de nombreuses années, contrairement au recourant, qui n'a obtenu son carnet de conducteur qu'en avril 2002.
G. Par lettre du 27 juin 2005, le juge instructeur a refusé la requête du recourant tendant à la production de la comptabilité 2003 des titulaires d'autorisations A. Il a précisé qu'il n'y aurait pas lieu de procéder à une audience et que la section du tribunal, dont il indiquait la composition, statuerait par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans la forme et le délai prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable en la forme.
Aux termes de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (litt. c).
Les dispositions topiques (art. 2 al. 2 litt. c et 94 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes, art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière) n’autorisant pas le Tribunal administratif à réexaminer l’opportunité des décisions de la municipalité en matière de service de taxis, le tribunal doit limiter son pouvoir d'examen à la légalité et ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale; il ne sanctionne ainsi que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation.
Le Règlement de la Commune de Montreux concernant le service des taxis comporte les dispositions pertinentes suivantes :
Est réputée exploitant de taxi(s) ou de voiture(s) de grande remise, toute personne (physique ou morale) qui remplit les conditions fixées par ce règlement et qui dirige une entreprise, indépendante, dont l’activité consiste, partiellement ou exclusivement, au moyen d’une voiture automobile légère ou d’un minibus, ou de plusieurs de ces véhicules, à transporter ou à faire transporter contre rémunération n’importe quels passagers (art. 3 al. 1 ).
L’art. 9 prévoit trois types d'autorisations d'exploiter une entreprise de taxis, à savoir notamment : l'autorisation A, qui donne le droit de faire transporter des personnes, avec permis de stationnement concédé sur le ou les emplacements désigné(s) par la municipalité, et l'autorisation B, qui donne le droit de faire transporter des personnes, sans permis de stationnement concédé sur le domaine public.
Sont réputées entreprises de taxi(s) les "entreprises individuelles", dont le titulaire (autorisation A ou B et/ou C) exploite seul son entreprise (art. 4 al. 1) et les "entreprises collectives", dont le titulaire (personne physique ou morale) exploite l’entreprise avec le concours d’un ou de plusieurs conducteur(s) (art. 4 al. 2).
L’art. 10 énumère les conditions personnelles d'obtention de l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxis. S’agissant de l’autorisation A, l’art. 11 précise que son octroi ne peut intervenir, sauf dérogations, que si le requérant exploite ou dirige une entreprise de taxi(s) ou un central d’appel ou exerce la profession de chauffeur de taxis, depuis une année au moins sur le territoire de la commune. A teneur de l’art. 13, la municipalité arrête le nombre total des autorisations (al. 1), ce nombre étant arrêté en fonction des exigences de la circulation, des besoins, ainsi que de l'espace disponible sur le domaine public, sur l'ensemble du territoire communal (al. 2). Quant aux autorisations B, elles sont accordées sans limitation quant au nombre (art. 14). Les autorisations (de tout type) sont valables jusqu'au 31 décembre de l'année en cours et doivent être renouvelées, chaque année avant le 15 décembre, auprès de la direction de police (art. 16 al. 1 et 2).
En ce qui concerne l'utilisation de la voie publique, l’art. 63 prévoit qu’il est en principe interdit de faire stationner des taxis sur la voie publique, en vue de leur exploitation, sans autorisation. L’art. 68 précise que le conducteur qui a terminé sa course gagne en principe sans détour son point d’attache (station de taxi, garage). Enfin, selon l’art. 71, l’autorisation A donne le droit et implique l’obligation d’occuper l’emplacement du domaine public désigné par la municipalité (al. 1) ; la direction de police arrête les mesures propres à assurer l’occupation régulière des emplacements permanents de stationnement (stations de taxi) (al. 2).
L’usage de places de parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine public, que la collectivité publique est en principe habilitée à réglementer et à soumettre à autorisation (cf. ATF 99 Ia 394). La commune dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans ce domaine, qui relève de son autonomie. Ce pouvoir n’est cependant pas illimité, mais restreint par les principes constitutionnels tels que la liberté économique garantie par l’art. 27 Cst., l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 121 I 129; 108 Ia 135).
a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie ; elle comprend notamment le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. Elle peut être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession (ATF 108 Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).
b) Une restriction à l’art. 27 Cst. doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents directs. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid. 10b p. 149 s., 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition notamment que celles-ci reposent sur une base légale et répondent à des critères objectifs. Sont prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités), ou encore qui visent à favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche, des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).
Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif se sont déjà prononcés à plusieurs reprises en matière d'autorisations dites "A". Il n'est pas inutile d'exposer ici leur jurisprudence, ainsi qu'il suit :
a) Le Tribunal fédéral a retenu qu’une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie en matière d’autorisations A pour taxis est rendue nécessaire par le fait que le nombre des places de stationnement ne peut pas être augmenté à volonté, ce qui entraîne une limitation du nombre des concessions par titulaire et au besoin même un choix parmi les requérants (ATF 99 Ia 394 consid. 2b/aa). Une collectivité publique peut ainsi limiter le nombre de places réservées aux taxis. Elle doit cependant veiller à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble. En particulier, elle ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé uniquement par les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de stationnement ne peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation donne déjà à la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le droit de déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisations de garer sur des places réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il n'est pas nécessaire pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre disposition de tous les concurrents de places de stationnement conduirait à une situation absolument intenable (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a in: SJ 2001 I 65; ATF 99 Ia 394 consid. 2b/bb et 3; 97 Ia 653 consid. 5b/bb ; cf. aussi arrêt 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 consid. 3.1).
Ainsi, la collectivité peut subordonner le permis de stationnement aux exigences de la circulation, à la place disponible et même, dans une certaine mesure, aux besoins du public (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a in: SJ 2001 I 65; ATF 79 I 334 consid. 3; cf. aussi arrêt 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 consid. 3.1). S'agissant de ce dernier critère, le Tribunal fédéral tient pour normal que la collectivité s'en soucie à un double égard: celui des places de stationnement à la disposition du public et celui de la nécessité de bénéficier des services d'un taxi quand le besoin s'en fait sentir (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 3c in: SJ 2001 I 65).
En revanche, l’argument tiré du fait que seul un nombre restreint d'autorisations A permettrait aux chauffeurs de taxis en place de gagner convenablement leur vie est contraire à la liberté économique (arrêt 2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2a).
Par ailleurs, le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte
En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst. un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés 2P.77/2001 du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid. 1).
b) Quant au Tribunal administratif, il a de même jugé que l'autorité municipale ne pouvait se borner à écarter une demande d’autorisation A en invoquant la saturation du marché et la priorité du ou des titulaires d'une telle autorisation. Elle devait certes prendre en compte le fait qu'une multiplication des autorisations pouvait engendrer des situations susceptibles de provoquer des désordres, mais devait veiller à ce que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels, par exemple en organisant des "tournus" (arrêts GE 2000/0096 consid. 3b; GE 1999/0138 du 31 mars 2000 consid. 4.2; voir également les arrêts GE 1997/0203 du 23 septembre 1998 consid. 4c/bb et GE 1996/0068 du 13 janvier 1997 consid. 4b mentionnant la solution d'une liste d'attente; voir encore, sur la question du numerus clausus, GE 2000/110 du 3 janvier 2002 consid. 4).
S’agissant des communes de Nyon (GE 1996/0089 du 24 février 1996 consid. 4) et d’Aigle (GE 1999/0053 du 31 janvier 2000 consid. 11), le Tribunal administratif a considéré que l’autorité municipale ne pouvait se limiter à avancer des affirmations non étayées pour justifier le refus d’une autorisation supplémentaire, mais devait se fonder sur une étude sérieuse permettant de déterminer ses besoins en taxis et par conséquent l'opportunité d'une éventuelle augmentation des autorisations A, qui devrait reposer sur des critères déterminés tels que la population de la ville et de la commune, la distance séparant la commune impliquée des autres communes, l’étendue de ces dernières, la structure de la population concernée ainsi que sa fortune et ses revenus, l'existence et la structure des transports publics à disposition, etc. L'étude pourrait également comprendre un pronostic sur l'évolution de la commune au regard des critères précités et des objectifs de développement arrêtés le cas échéant par une planification communale dans ce domaine. Enfin, la question d'une éventuelle redistribution de toutes les concessions déjà accordées pourrait aussi être étudiée à cette occasion.
En l'espèce, conformément à ce qui précède, le refus d'accorder au recourant une autorisation A constitue une restriction à sa liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. Cette atteinte doit ainsi respecter le principe de la proportionnalité. A cet égard, il est manifeste, sans qu'il ne soit nécessaire de comparer les revenus susceptibles d'être tirés de l'une ou l'autre autorisation, que le recourant dispose d'un intérêt privé important à obtenir une autorisation A aux fins d'exploiter dans de meilleures conditions son entreprise de taxi. Cet intérêt privé doit être confronté à l'intérêt public à bénéficier d'un service de taxis bien réglé.
a) Selon ses déterminations, la municipalité estime d'une part qu'il n'y a pas lieu de créer une autorisation A supplémentaire; le nombre actuel d'autorisations A (de dix-huit) répond en effet, conformément à l'art. 13 al. 2 du Règlement, aux exigences de la circulation, des besoins ainsi que de l'espace disponible sur le domaine public. D'autre part, le système d'attribution des autorisations existantes échappe à la critique, dès lors que le roulement s'avère suffisamment ouvert. Enfin, le recourant ne saurait de toute façon obtenir une telle autorisation, faute d'employé lui permettant de satisfaire à la condition du "service permanent".
De son côté, le recourant estime au contraire qu'il se justifie d'augmenter le nombre des autorisations A, que le système d'attribution des autorisations existantes viole les exigences de la liberté économique, plus spécialement le principe de l'égalité entre concurrents, et que l'obligation d'assurer un "service permanent" est illicite, faute de base légale.
b) Il convient d'examiner en premier lieu si la municipalité a établi l'impossibilité d'accorder une autorisation A supplémentaire.
A ce propos, la municipalité déclare d'abord craindre que l'admission de la présente requête ne conduise à une augmentation des autorisations B, puis, consécutivement, des autorisations A. Toutefois, le présent litige porte exclusivement sur l'octroi d'une seule autorisation A, et sa solution ne préjuge en rien de la délivrance ultérieure de telles concessions. Celles-ci feront en effet l'objet de décisions séparées pour lesquelles la municipalité conserve l'intégralité de son pouvoir d'appréciation.
Puis, la municipalité expose que l'offre montreusienne s'avère déjà bien suffisante. Un tel critère équivaut toutefois à introduire une "clause du besoin", fondée pour l'essentiel sur des motifs prohibés de politique économique. Conformément à la jurisprudence, ce qui est décisif n'est pas de démontrer que les autorisations existantes couvrent déjà les besoins du public, mais plutôt que l'augmentation de celles-ci engendrerait un danger pour l'ordre public, au point qu'il faille les limiter. A cela s'ajoute que les arguments de la municipalité quant aux besoins de sa population ne sont guère convaincants. La comparaison entre des villes différentes est peu précise et date au surplus de février 1999, soit de cinq ans au moment où a été prise la décision attaquée; seule une valeur indicative peut, au mieux, lui être attribuée. Enfin, la municipalité ne s'attache pas à expliquer en quoi la perte de manifestations certes importantes, mais se déroulant sur une période ponctuelle, exercerait une influence sensible sur l'attribution d'autorisations A valables tout au long de l'année.
Pour le surplus, la municipalité ne démontre pas que l'octroi d'une autorisation A supplémentaire engendrerait un danger sérieux pour l'ordre public, notamment en perturbant les relations entre chauffeurs ou la circulation. En particulier, on ne discerne pas en quoi l'octroi d'une autorisation supplémentaire entraînerait une intensification perceptible du trafic en ville, susceptible de troubler sa fluidité. De même, la municipalité ne soutient pas qu'une dix-neuvième autorisation engorgerait les cases de stationnement disponibles (soit dix à la gare, une à l'Eurotel et la douzième à l'Auditorium Stravinsky). Au contraire, ses allégations selon lesquelles une "augmentation perpétuelle" des autorisations A obligerait à créer de nouvelles places de stationnement, tend plutôt à démontrer qu'une seule autorisation supplémentaire ne conduirait pas à une saturation des cases existantes.
Dans ces conditions, force est de constater que la municipalité n'a pas démontré, faute de données suffisantes, le bien-fondé du numerus clausus qu'elle défend. Le tribunal constate ainsi qu'il n'est pas en mesure d'évaluer si la pertinence d'un blocage à dix-huit du nombre de concessions A est conforme aux exigences de l'art. 27 Cst., plus spécifiquement au principe de la proportionnalité. La décision attaquée doit ainsi être annulée dans cette mesure, la municipalité étant invitée à compléter les faits sur ce point, par une étude sérieuse fondée sur des données pertinentes, objectives et précises, s'inspirant des critères énumérés au consid. 5 supra.
b) L'impossibilité d'octroyer une autorisation A supplémentaire n'étant pas démontrée, il n'est pas nécessaire en l'état d'examiner plus avant si le système d'attribution des autorisations existantes revêt une ouverture suffisante.
c) Enfin, l'argumentation de la municipalité fondée sur l'impossibilité du recourant d'assurer, sans employé, un "service permanent" à la gare, ne conduit pas à une autre conclusion. L’obligation d’assurer un tel service continu constitue une restriction non négligeable à la liberté économique, notamment dans la mesure où elle contraint l’exploitant à engager un employé. Elle doit ainsi se fonder sur une base légale. Or, celle-ci n’existe pas. En particulier, cette obligation ne résulte pas des art. 9 ou 10 du Règlement régissant les conditions personnelles déterminant l'octroi d'une autorisation A, ni de son art. 71, qui se borne à instaurer l'obligation d'occuper les stations de taxi. Au contraire du reste, son art. 4 al. 1 laisse clairement entendre qu'une "entreprise individuelle", soit un exploitant exerçant seul son activité, est habilité à obtenir une autorisation A.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause sera renvoyée à la Municipalité de Montreux pour qu'elle statue à nouveau, sur la base d'un examen complet au sens décrit ci-dessus au consid. 5 supra.
L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Selon l'art. 55 al. 2 LJPA, le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens. Vu l'issue du présent recours, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Montreux. Le recourant étant assisté d'un mandataire professionnel, il a droit à des dépens. L'avance de frais qu'il a effectuée lui sera restituée.
**Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:**
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 25 mai 2004 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. La Commune de Montreux versera au recourant une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 août 2005/san
La présidente: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.