CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 septembre 2004
sur le recours interjeté par X.________ ,
contre
la décision rendue le 9 mars 2004 par la Municipalité de et à 1860 Aigle (licenciement pour justes motifs).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1949, X.________ a été engagé par la Commune d'Aigle en qualité de policier municipal à compter du 1er mai 1990. Atteint dans sa santé - souffrant en particulier d'un état dépressif lié selon lui à une surcharge de travail et à des horaires irréguliers - il manifesta, en mars 2000, le souhait de ne plus travailler de nuit, respectivement d'être déplacé dans un autre secteur administratif. La municipalité fit droit à cette requête en le nommant, avec effet au 2 juin 2000 et pour un taux d'activité à plein temps, au poste de concierge des Collèges de la Grande Eau.
Gravement perturbé par une succession d'épreuves d'ordre privé (perte de son père, de sa fille et de la tante qui l'avait élevé), X.________ a ouvertement sombré dans un état dépressif à fin 2002. Médicalement pris en charge, notamment dans le cadre de séjours hospitaliers, il a connu des rechutes successives durant lesquelles il fut dans l'incapacité totale ou partielle de travailler. Les certificats médicaux versés au dossier attestent ainsi d'une incapacité de travail à 100% du 18 décembre 2002 au 5 janvier 2003, à 50% du 6 au 12 janvier 2003, à 100% du 8 au 14 juillet 2003, puis du 8 décembre 2003 au 4 janvier 2004, à 50% du 5 au 11 janvier 2004, à 20 % du 12 janvier au 9 mai 2004, puis à nouveau à 50% les 10 et 11 mai suivant, à 100% du 12 mai au 6 juin 2004, puis à nouveau à 50% à compter du 7 juin 2004.
B. Le 21 novembre 2003, lors d'un entretien en présence de M. A.________ (intendant des bâtiments communaux) et de ******** (ancien concierge du collège de la Grande Eau), la municipale B.________ fit part à X.________ de ce que son engagement professionnel laissait à désirer. Se référant à cet entretien, la municipalité adressa à X.________, par lettre du 16 décembre 2003, une réprimande au sens de l'art. 65 du Statut du personnel de la Commune d'Aigle (ci-après: le statut), lui reprochant d'une part un manque de motivation et d'intérêt au niveau de son activité ainsi que de nombreuses absences, d'autre part d'avoir effectué une commande de 40'000 litres de mazout sans en avoir préalablement référé à l'autorité compétente.
C. Le cas d'X.________ fut à nouveau discuté en séance de la municipalité du 26 janvier 2004. Par courrier du 27 janvier 2004, celle-ci lui reprocha de ne pas avoir changé de comportement et le rendit attentif au fait que sa motivation et son engagement professionnel n'étaient pas ceux qu'elle était en droit d'attendre de ses employés; relevant également les absences répétées de l'intéressé, l'autorité a conclu en ces termes: "(…) nous vous demandons une fois de plus de faire un effort conséquent, faute de quoi, la Municipalité se verra dans l'obligation de vous congédier, ceci conformément à l'art. 19 du Statut du personnel de la Commune d'Aigle. Le présent courrier constitue un avertissement, selon l'art. 20 du statut précité."
Par courrier adressé le 18 février 2004 à la municipale B.________, la direction des écoles de la commune s'est en substance plainte du manque de propreté (traces noires sur le sol, nettoyages tardifs) et de rangement (engins laissés dans la salle) dans la salle de gymnastique du Bicentenaire.
D. Le 25 février 2004, la municipale B.________ convoqua X.________ et le médecin-psychiâtre traitant celui-ci, la doctoresse Béatrice Matthey, pour un entretien. A cette occasion, l'intéressé a été rendu attentif à la portée de l'avertissement reçu et s'est vu préciser les efforts que son employeur attendait de lui s'agissant de son engagement au travail et de la qualité de celui-ci.
Le vendredi 27 février à midi, l'intendant des bâtiments communaux A.________ a pris connaissance d'une note laissée à son attention par X., l'avisant qu'il prenait congé durant l'après-midi. Cette note a été transmise à la municipale B., laquelle releva ce qui suit, dans une note interne du même jour: "Message retrouvé sur le Bureau de M. A.________ à midi! alors même que les collèges n'ont pas été nettoyés durant la semaine et que la rentrée est prévue lundi. Apparemment, l'entretien que j'ai eu avec M. X.________ et sa psychiatre, mercredi passé, n'a pas servi à grand chose. De plus, M. X.________ a complètement arrêté le chauffage des collèges durant la semaine, il y fait une température sibérienne avec risque de gel pour les installations!"
E. Par courrier du 9 mars 2004, la municipalité notifia à X.________ la décision, prise la veille, de le licencier avec effet au 30 septembre 2004, en application des art. 16 ch. 4 et 19 du statut. Invoquant les multiples manquements auxquels son employé avait été rendu attentif et le fait que l'engagement professionnel ce dernier ne s'était pas amélioré, l'autorité précisa à l'intéressé que son licenciement allait lui être confirmé avant le 30 juin suivant, soit avant l'issue d’un délai de protection de 180 jours et dans le respect du délai de congé de trois mois prévu à l'art. 19 du statut.
F. X.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif par acte du 18 mars 2003. Admettant l'influence négative de son état de santé sur son activité professionnelle, il soutient avoir fait, dès le début 2004, des efforts importants dont la municipalité n'aurait injustement pas tenu compte et reproche à l'autorité de ne pas lui avoir laissé la possibilité de s'expliquer avant de lui notifier son congé.
G. Par réponse du 7 avril 2004, l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi. Elle fait en substance valoir que, malgré les entretiens et les mises en demeure répétées de la part de ses supérieurs, respectivement les remarques et les plaintes de ses collaborateurs (collègues ou subordonnés) comme des utilisateurs des locaux (enseignants, direction des écoles, sociétés locales) au sujet de son propre travail ou quant à la manière de gérer son cahier des charges, le recourant n'a pas retrouvé la motivation et l'engagement professionnels que l'on est en droit d'attendre du responsable de la conciergerie d'un collège, ni n'est en mesure de mener à bien les tâches que cette fonction recouvre. Lui reprochant une désinvolture persistante ainsi que de graves manquements quant à l'entretien des locaux, l'autorité intimée relève également que les absences répétées de l'intéressé mettent en péril le bon fonctionnement du Service des bâtiments de la commune.
Par lettre du 22 avril 2004, l'autorité intimée précisa, à la demande du juge instructeur, que le recourant avait été avisé du fait qu'elle envisageait de le licencier, lors de ses entretiens avec la municipale B.________. Elle adressa copie, le 29 juin 2004, de la lettre adressée ce même jour au recourant, lui confirmant son licenciement pour le 30 septembre 2004 et le priant de libérer pour cette date le logement de fonction mis à sa disposition.
Par courrier du 21 juillet 2004, ********, frère du recourant, fit en substance valoir que ce dernier n'avait commis aucune faute professionnelle grave justifiant de le licencier, les manquements constatés étant dus à la maladie. Il conclut à ce que l'autorité reconsidère sa décision pour permettre à son frère d'occuper une autre fonction à mi-temps correspondant à sa capacité de travail.
H. L'audience tenue le 8 septembre 2004 a permis au tribunal d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de deux témoins, la psychiatre Béatrice Matthey, médecin-traitant du recourant, ainsi que Jean-Daniel Rossire, responsable du Service des conciergeries de la commune.
a) Précisant être en incapacité de travail à 50% depuis le 7 juin 2004 et avoir déposé de ce fait une demande de rente auprès de l'assurance-invalidité, le recourant admit que son état de santé l'avait rendu moins performant, mais nia avoir commis une faute grave dans l'accomplissement de ses tâches, qui n'a selon lui jamais laissé à désirer. Contestant que toutes ses absences professionnelles n'aient pas été justifiées par certificat médical, il reprocha à l'autorité d'avoir posé des exigences trop élevées au regard de sa capacité de travail restreinte. Il s'est également plaint du fait que la municipalité ne lui avait pas clairement expliqué ce qu'elle lui reprochait, ni n'avait pris en compte ses nombreux efforts. Se déclarant disposé à faire tout ce qu'il fallait pour donner satisfaction à son employeur dans les limites de sa capacité de travail, il admit en définitive avoir eu l'occasion de répondre aux reproches qui lui ont été ponctuellement formulés par la municipale B.________, respectivement avoir compris que la lettre d'avertissement du 27 janvier 2004 recouvrait un possible licenciement, mais non une réelle menace.
b) Représentant l'autorité intimée, la municipale B.________ précisa que les griefs retenus à l'encontre du recourant avaient été discutés avec lui de longue date et à maintes reprises. Ainsi, lui reproche-t-on une indifférence complète quant à l'accomplissement de son cahier des charges (nettoyages non effectués ou reportés, perte de discernement quant à l'état de propreté normal d'un collège) et le fait de ne pas communiquer avec ses collègues et ses supérieurs en cas de problème. Consciente et soucieuse de l'état de santé du recourant, elle s'est efforcée de privilégier le dialogue et d'agir avec tact, ce qu'admit l'intéressé. L'engagement de personnel auxiliaire afin de soulager le recourant eût pour effet que celui-ci se déchargea davantage de ses responsabilités, si bien que ses collègues et collaborateurs devaient accomplir son travail et se soucier constamment du respect d'un autre cahier des charges que le leur. Face aux plaintes répétées et à la démotivation des collaborateurs du recourant, et suite à l'avertissement du 27 janvier 2004, la municipale obtint une fois de plus de l'intéressé, cette fois en présence de son médecin psychiatre, la promesse de faire les efforts nécessaires. Ceux-ci n'ayant été que de courte durée (un jour) et compte tenu du refus catégorique de l'ensemble du personnel de continuer à collaborer avec l'intéressé, la municipalité a renoncé à le déplacer à un autre poste. S'agissant des absences répétées du recourant, la municipale précisa qu'elles s'apparentaient souvent à des abandons de poste dans la mesure où l'intéressé quittait son travail sans prévenir, laissant ses collègues et ses supérieurs dans la situation difficile de devoir pallier son absence. C'est en particulier ce qui s'est produit le vendredi 27 février 2004, à la veille du week-end précédant la rentrée scolaire, événement qui constitua un facteur déterminant du licenciement.
c) Invitée à rendre compte de l'entretien qu'elle eut le 25 février 2004 avec son patient et la municipale B.________, Béatrice Matthey a déclaré avoir été invitée à y prendre part afin de trouver une solution aux problèmes rencontrés par le recourant dans l'accomplissement de son travail et dans ses relations avec ses collègues. Les manquements reprochés à son patient - en particulier s'agissant du manque de soin dans le travail accompli - lui ont été énumérés et il a été invité à se déterminer à leur sujet ainsi qu'à formuler des solutions. L'intéressé s'est borné à admettre une baisse de rendement et s'est déclaré prêt à faire les efforts nécessaires. Le témoin a précisé que son patient, qui avait compris l'importance de la lettre d'avertissement qu'il avait reçue, a été rendu attentif à la réelle menace d'un licenciement au cas où il ne modifiait pas son comportement.
d) Pour Jean-Daniel Rossire, responsable du Service des conciergeries dès novembre 2003, les travaux de nettoyage et d'entretien effectués par le recourant durant la période litigieuse avaient été non seulement insatisfaisants (plaintes répétées des utilisateurs du collège concernant notamment la propreté des sols, les luminaires, les poubelles non vidées, le manque d'entretien des machines, le rangement du matériel), mais insuffisants dans la mesure où, même apte à travailler, il reportait dès que possible sa propre charge de travail sur les auxiliaires engagés seulement afin de compenser les périodes durant lesquelles il était dans l'incapacité de travailler. Le témoin a précisé que les collègues et les supérieurs du recourant ont fait preuve de beaucoup de compréhension et de patience, mais que le manque de motivation, d'efforts et de communication de la part de l'intéressé ont eu pour effet que l'ensemble du personnel ne supporte plus cette situation, manifestement préjudiciable au bon fonctionnement du service. Il en a conclu que le recourant n'était plus à sa place en tant que concierge, respectivement que son affectation à un autre poste au sein du service n'était plus envisageable.
I. L’autorité intimée a produit copie de la note manuscrite laissée par le recourant le 27 février 2004 à midi sur le bureau de l’intendant des bâtiments, avisant celui-ci qu’il prenait congé l’après-midi. L’intéressé a confirmé ce fait dans le cadre d’ultimes déterminations, produites le 15 septembre 2004.
J. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai fixé à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) L'autorité intimée fonde expressément le licenciement administratif du recourant sur l'art. 19 du Statut du personnel de la Commune d'Aigle tel qu'approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1992 (ci-après: le statut), qui dispose ce qui suit, au titre du renvoi pour de justes motifs:
"La Municipalité peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat. Constituent notamment de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance, le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépendait la nomination, et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration communale ou de l'une de ses sections."
L'art. 20 du statut relatif à la procédure de renvoi pour de justes motifs dispose quant à lui:
" Le renvoi pour de justes motifs ne peut être prononcé qu'après une enquête administrative et audition du fonctionnaire; il peut se faire assister. Lorsque le renvoi a pour motif des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement écrit. Le renvoi est notifié par écrit avec indication des motifs. Il peut faire l'objet d'un recours dont les modalités sont stipulées à l'art. 70."
b) Le recourant fait en substance valoir deux arguments, dont il convient d'examiner successivement le bien-fondé. Il soutient d'abord que la municipalité lui a notifié son congé sans lui donner la possibilité de s'expliquer au sujet des manquements reprochés, invoquant ainsi une violation de son droit d'être entendu. Il considère ensuite que les manquements qui lui sont reprochés ne constituaient pas de justes motifs de le licencier.
En matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, il importe qu'il soit clair pour tous les intéressés qu'un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi a été engagé et que ceux-ci soient déterminés de manière suffisamment précise, dans le respect des droits de l'intéressé. Raison pour laquelle un avertissement sera généralement tenu pour nécessaire, sauf défaillance particulièrement grave procédant par exemple de la commission d'une infraction pénale (ATF 117 II 562). Il est ainsi de jurisprudence qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (Tribunal administratif, arrêts GE 1999/0052 du 15 juillet 1999, GE 1997/0005 du 29 juillet 1997, GE 1996/0076 du 5 décembre 1996, GE 1996/0061 du 31 octobre 1996, GE 1995/0085 du 4 décembre 1995). L'ampleur des garanties que la procédure se doit de conférer au fonctionnaire dépendra bien entendu de la gravité de la mesure envisagée (Tribunal administratif, arrêts GE 93/005 du 20 avril 1993, GE 92/023 du 16 octobre 1992).
b) En l'espèce, conformément à l'art. 20 du statut, la municipalité a adressé un avertissement écrit au recourant qui, aux dires de son médecin-traitant, en a alors compris toute la portée. Or, deux semaines après cet avertissement, la municipalité a eu connaissance de nouveaux manquements, par courrier du directeur des écoles. C’est ainsi que l’intéressé a été convoqué à l'entretien du 25 février 2004 par la municipale chargée du suivi de son dossier, précisément afin d’être entendu en présence de son médecin traitant, ce dernier étant à même de pouvoir le soutenir, respectivement de le rendre attentif aux conséquences de ses manquements professionnels. Lors de cet entretien, ces manquements ainsi que les conséquences de l’avertissement déjà donné lui furent rappelés, ce que l'intéressé admet implicitement en affirmant avoir pris l'engagement de faire les efforts nécessaires afin d'accroître le rendement et la qualité de son travail. Il était donc clair pour le recourant qu'un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver son renvoi avait été engagé et que ceux-ci étaient déterminés de manière suffisamment précise pour lui permettre de se déterminer à leur sujet, en prenant l'engagement de mieux faire. Le comportement que le recourant savait ainsi propre à justifier son licenciement a toutefois perduré par ce qu’il convient bien de qualifier d’abandon de poste, lorsqu’il décida de son propre chef de prendre congé l’après-midi du 27 février 2004, alors que sa présence était indispensable à la veille de la rentrée des classes. L'on ne saurait dès lors reprocher à l'autorité de ne pas avoir à nouveau convoqué l'intéressé avant de lui notifier son congé, fondé sur le même reproche de manque d’assiduité que celui au sujet duquel il avait déjà été entendu quelques jours auparavant. Le grief de la violation du droit d'être entendu ne saurait donc être reçu.
a) Définis en termes généraux par la doctrine, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée sur une faute de service dont la gravité objective doit justifier la sanction - procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables. Le statut de l'intéressé et la nature du juste motif retenu conféreront à la fin du rapport de service le qualificatif d'ordinaire ou d'extraordinaire (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif, vol. 3, ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBI 1995 p. 49 ss.).
Cela étant, les communes sont habilitées à réglementer de manière autonome, par dispositions spéciales de droit public, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés. Elles disposent à cet égard d'une grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de leur administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant dès lors au contrôle du Tribunal administratif. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, la commune est toutefois liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références) et les principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, op. cit., ad chiffres 161 ss.). Dans ce cadre, un contrôle judiciaire garde donc tout son sens, notamment pour s'assurer que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (art. 36 LJPA; ATF 108 Ib 209; JT 1984 I 331).
b) En l'espèce, l'autorité intimée se fonde sur le grief général de l'incapacité de l'intéressé à satisfaire aux exigences de son cahier des charges, respectivement ceux de l'insuffisance de son travail et du fait que son maintien en fonction s'avère préjudiciable à la bonne marche de l'administration, justes motifs prévus à l'art. 19 du statut et dont le Tribunal de céans se doit dès lors d'éprouver le bien-fondé.
Il est établi que le recourant souffre de dépression et a été de ce fait dans l'incapacité totale ou partielle de travailler, sans discontinuer depuis le mois de décembre 2003. La conciergerie du collège en question nécessitant un engagement à plein temps, la charge de travail a été répartie entre le recourant et du personnel auxiliaire, appelé à pallier les absences de l'intéressé.
Cela étant, le tribunal tient pour dignes de foi les déclarations de la municipale B.________ concernant les manquements reprochés au recourant. Tout d'abord, confrontée à un problème récurant relevant de la santé psychique du recourant, elle a toujours entretenu de bonnes relations avec ce dernier, privilégiant le dialogue et la recherche de solutions auxquelles il se disait capable d'adhérer, dans le respect de la personnalité de l'employé, qui n'en disconvient au demeurant pas. Ainsi posés sans animosité par la municipale, dans le souci d'instruire le dossier à charge comme à décharge, les manquements tenant à la qualité du travail du recourant ont en outre été confirmés de manière tout aussi convaincante par le responsable des conciergeries Rossire, que les doléances émises par le directeur des écoles dans sa lettre du 18 février 2004 ne contredisent pas.
Ensuite, il y a lieu de relever que l'instabilité, l'imprévisibilité, la difficulté d'appréhender correctement la réalité ainsi que le manque d'engagement et de motivation constituent bien, selon l'expérience générale de la vie, des traits de caractère propres aux personnes souffrant, comme c'est en l'occurrence le cas, de dépressions chroniques. Ainsi, le grief des départs intempestifs du recourant et celui du report de son propre travail sur le personnel auxiliaire peuvent-ils être tenu pour fondés.
Enfin, il n'est pas douteux que, sur la durée, un tel report de charges ait créé, au sein du personnel concerné, de lourdes tensions propres à rendre particulièrement pénible toute collaboration avec le recourant, respectivement à nuire au bon fonctionnement du service.
Le tribunal tient ainsi pour fondés les griefs retenus à l'encontre du recourant, lesquels constituent, même en l'absence d'une faute de l'intéressé, de justes motifs de renvoi au sens de la réglementation applicable.
La décision litigieuse doit dès lors être confirmée et le pourvoi rejeté en conséquence, sans frais pour son auteur.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 mars 2004 par la Municipalité d'Aigle est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 27 septembre 2004/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.