CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 décembre 2006
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. François Gillard et Nicolas Perrigault, assesseurs.
recourante
A.X., B.X.________ et C.X., à Zürich,
autorité intimée
Municipalité de 1._______, représentée par Philippe VOGEL, Avocat, à Lausanne,
Objet
loi sur l'information
Recours A.X._______ et crts c/ "décision" de la Commune de 1._______ du 20 février 2004 (refus de transmettre des documents et de communiquer des renseignements concernant des tiers)
Vu les faits suivants
A. Le 5 décembre 2003, A.X., B.X. et C.X._______ ont requis de la Municipalité de 1._______ divers renseignements concernant la parcelle *** dont ils sont respectivement usufruitiers et propriétaire et la parcelle voisine ***, propriété de D.Y._______ et E.Y._______, en se fondant sur la loi cantonale sur l'information. Cette requête est formulée dans les termes suivants :
"Ainsi j'invite les autorités municipales ou administratives concernées à me faire parvenir par écrit les informations suivantes :
A quelles dates exactes après 1996
fut fait
1 le constat de conformité des constructions faites sur la parcelle ***
a du bâtiment
b du terrain
fut délivré
2 le permis d'habiter dans les nouvelles constructions
fut contrôlé (hors surface bâtie)
3 le maintien quasi total de l'inclinaison initiale du terrain de la parcelle ***
fut délivré
4 une autorisation à niveler à l'horizontale environ trois à quatre cinquièmes de la parcelle ***
c lors de la mise à l'enquête en 1996
d après la mise à l'enquête de 1996
e jamais
En outre
veuillez s.v.pl. me faire parvenir
5 une copie de la documentation de la mise à l'enquête en 1996 des constructions et aménagements projetées alors sur la parcelle ***
à défaut
f m'en donner l'occasion de la (re) étudier
g m'indiquer sur plan la (les) places envisagées alors à manoeuvrer et à parquer voitures sur la parcelle ***
et pour parer aux critiques de distances insuffisantes face aux immeubles voisins (12m)
m'assurer
6 de l'emplacement de notre maison étant en accord avec les règlements en cours
et pour parer à la séquestration actuelle de terrain imposé en supplément, me faire parvenir une copie
7 de l'acte d'abandon de terrain de notre parcelle *** par son antépropriétaire G._______ durant les années 1920 ou 1930 en faveur de la commune.
Gratuitement."
Le 20 février 2004, l'avocat de la Municipalité de 1._______ leur a répondu que les documents demandés ne sont pas couverts par la loi sur l'information de sorte qu'elle ne peut pas les leur transmettre et, qu'en outre, elle ne peut pas répondre à des questions concernant des tiers.
B. Par acte du 8 mars 2004, A., B. et C.X._______ ont saisi le Tribunal administratif arguant d'une violation de la loi sur l'information et se référant à leur requête du 5 décembre 2003. A.X._______ a produit des procurations l'autorisant à agir au nom de B._______ et C.X._______.
Interpellée par le juge instructeur, la Municipalité de 1._______ a ratifié la lettre du 20 février 2004 de son conseil pour valoir décision.
Le 1er avril 2004, l'autorité intimée a produit son dossier original concernant les travaux et aménagements réalisés courant l'été 1996 par D._______ et E.Y._______, dossier qui fait l'objet des requêtes du recourant. Interpellé par le magistrat instructeur, elle a fait valoir que les recourants peuvent consulter le dossier au Tribunal administratif, mais que se pose la question de principe de l'accessibilité par des administrés de dossiers anciens ou qui ne les concernent que très indirectement. Le 14 mai 2004, elle a déclaré que la cause pouvait être rayée du rôle dès lors que le dossier a été envoyé au Tribunal administratif et qu'elle ne requerrait pas que la question de principe susmentionnée soit examinée.
A.X._______ a consulté le dossier au greffe du Tribunal administratif. Le 7 mai (recte : juin) 2004, les recourants ont déclaré maintenir leur recours.
Un délai leur a été imparti pour indiquer de quels documents officiels ils requièrent la production par l'autorité intimée et de quels renseignements ils souhaitent obtenir la communication. Ils ont été invités à ne pas se référer à de précédentes écritures ou pièces. Le 17 août 2004, ils ont fait valoir que le dossier de la Municipalité a été vidé des renseignements sollicités. Ils reformulent in extenso les demandes de renseignements contenues dans leur requête du 5 décembre 2003 et déclarent expressément maintenir leur recours. Les recourants ont écrit au Tribunal encore le 5 novembre 2004.
C. Les faits suivants ressortent du dossier produit par l'autorité intimée :
A.X._______ a acquis le 12 décembre 1963 la parcelle *** du cadastre de 1._______ qu'il a transférée à son fils C._______ le 8 janvier 1982. Il est avec son épouse B._______ usufruitier de cette parcelle. D._______ et E.Y._______ ont acquis la parcelle voisine *** le 5 juin 1996. Une villa est construite sur chacune de ces parcelles. La parcelle *** est fonds dominant d'une servitude de passage grevant les parcelles *** et 989 de 2 mètres de largeur, inscrite le 13 octobre 1919 au registre foncier. Le 25 mai 1996, B._______ et A.X._______ ont informé les époux Y._______ que le chemin était un passage pour piétons et qu'ils entendaient que cet usage soit respecté à l'avenir. Les pourparlers relatifs à cette servitude n'ont pas abouti.
B., C. et A.X._______ se sont opposés au projet d'agrandissement de la villa sise sur la parcelle ***, consistant à ajouter un niveau de plain-pied. Ils ont recouru au Tribunal administratif contre la décision de la Municipalité de lever leur opposition. Leur recours a été rejeté par arrêt du Tribunal administratif du 30 janvier 1997 (AC.1996.0173). Les considérants indiquent que l'ancien propriétaire de la parcelle *** a utilisé pendant plus de trente ans la servitude de passage pour piétons avec un véhicule automobile de sorte que les constructeurs étaient vraisemblablement en droit d'obtenir par prescription extraordinaire l'inscription d'une servitude de passage. Ils mentionnent que le projet d'agrandissement n'entraîne pas d'aggravation de l'exercice de la servitude et que la procédure civile engagée n'est pas sans chances de succès et précisent :
"Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la municipalité n'a pas violé les dispositions de l'art. 104 LATC en délivrant le permis de construire. Il lui appartiendra de vérifier, lors de l'octroi du permis d'habiter, que le titre juridique permettant le passage pour véhicules a bien fait l'objet d'une inscription au registre foncier".
L'arrêt retient en outre que le projet est en tous points réglementaire. Il n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
Le 7 novembre 1997, la Commission de salubrité a inspecté la construction. Le 4 mai 1998, le permis d'habiter a été délivré.
En outre, précédemment, soit le 13 janvier 1997, D._______ et E.Y._______ ont déposé une action en inscription d'une servitude de passage pour tous véhicules devant le Président du Tribunal du district de 1.. A., B._______ et C.X._______ ont été déboutés en février 2002 par la IIème Cour civile du Tribunal fédéral qui a confirmé l'arrêt cantonal retenant que l'extension de la servitude existante aux véhicules à moteur était justifiée (TF arrêt non publié et anonymisé du 4 février 2002 5C.312/2001).
Depuis mars 2002, les recourants se sont adressés à plusieurs reprises à la Municipalité de 1._______ pour obtenir des informations concernant principalement la parcelle de leurs voisins. Ils se sont adressés au conseil de la Municipalité en août 2003. Ils ont réitéré leur demande de renseignements le 5 décembre 2003 dans les termes reproduits sous chiffre A ci-dessus.
D. Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de vingt jours de l'art. 26 de la loi sur l'information (LInfo), le recours a été interjeté en temps utile.
La LInfo, dont le but est de respecter la libre formation de l'opinion publique, octroie à toute personne le droit d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée (cf. art. 8 LInfo). Ainsi, du moment que les recourants se sont vu refuser l'information à laquelle ils prétendent avoir droit, ils justifient d'un intérêt juridiquement protégé par la loi sur l'information à faire contrôler cette décision par le Tribunal administratif.
Conformément à l'art. 31 al 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), l'acte de recours doit indiquer les conclusions et les motifs du recours. Requis de préciser ceux-ci (art. 35 al. 1 LJPA) après que l'autorité intimée a produit son dossier, les recourants se sont contentés de reproduire presque sans modification leur requête du 5 décembre 2003. Ainsi, il sera entré en matière sur leur recours dans la mesure où ces motifs sont compréhensibles.
Enfin, la lettre d'un avocat ne constitue pas une décision susceptible de recours (AC.1998.0036 du 20 octobre 1999). Dès lors que la Municipalité a ratifié la lettre de son conseil du 20 février 2004 pour valoir décision, elle a réparé ce vice.
a) Conformément à l'art. 8 LInfo, par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles au public (al. 1er); les cas décrits au chapitre IV sont réservés (al. 2); cette règle vaut aussi pour les documents officiels versés aux archives cantonales (al. 3). Cet article donne ainsi le droit à toute personne, organisme et autorité à être informés lorsqu'ils en font la demande, à moins qu'un texte légal ou un intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose à cette communication. La demande peut porter sur des renseignements ou sur la consultation de documents. Ces derniers doivent être des documents officiels tels que définis à l'art. 9 LInfo. En outre, les règles de la transparence s'appliquent aux documents versés aux archives, de sorte que l'examen d'un intérêt public ou privé prépondérant quant à la transmission d'un document s'applique également aux documents qui ont été versés aux archives (Exposé des motifs et projets de loi sur l'information, pp. 14-15).
Un document doit remplir trois conditions cumulatives pour être considéré comme officiel. En premier lieu, il doit être achevé, soit avoir atteint son stade définitif d'élaboration. En second lieu, le document doit être détenu ou élaboré par une autorité (qu'elle en soit l'auteur ou non). Enfin, il doit concerner l'accomplissement d'une tâche publique. Enfin, sont expressément exclus du droit d'accès les documents internes qui permettent par exemple un échange entre les membres d'une autorité (EMPL précité p. 15).
b) De plus, le droit d'une partie de consulter le dossier d'une procédure à laquelle elle participe découle du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al 2 Cst. L'accès au dossier ne comprend en règle générale que le droit de consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et, pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration de faire des photocopies. Il peut être exercé non seulement au cours d'une procédure, mais aussi de manière indépendante, par exemple par rapport à un dossier archivé, dans la mesure où le requérant fait valoir un intérêt digne de protection à l'exécution de cette mesure (ATF 129 I 249; 125 I 257; 122 I 109). Le droit de consulter le dossier n'est pas absolu; il peut être limité par la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier, voire même aussi dans l'intérêt du requérant lui-même, essentiellement dans les dossiers médicaux (ATF 122 I 153).
En l'espèce, les recourants ont requis de consulter le dossier municipal concernant la parcelle de leurs voisins et d'obtenir des renseignements sur celle-ci. Or, ils ont été parties à une procédure administrative relative à la délivrance du permis de construire et également à une action civile intentée par leurs voisins en modification de l'inscription au registre foncier de la servitude grevant leur fonds. Dans ces circonstances, on comprend mal pourquoi la Municipalité a refusé jusqu'à la procédure de recours devant le Tribunal administratif de permettre aux recourants de consulter un dossier auxquels ils avaient eu par ailleurs accès. Ils connaissaient en effet déjà l'essentiel de celui-ci. Les recourants ont un intérêt digne de protection à sa consultation dès lors notamment qu'ils doutent que les travaux ont été entrepris conformément aux plans.
En outre, l'arrêt du Tribunal administratif du 30 janvier 1997 précise qu'il appartiendra à la Municipalité de vérifier, lors de l'octroi du permis d'habiter, que le titre juridique permettant le passage pour véhicules a bien fait l'objet d'une inscription au registre foncier. Le souhait des recourants de savoir quand ce document officiel a été délivré et quelles vérifications ont été faites paraît légitime. Dans le cadre de la pesée des intérêts en présence prévue par la loi sur l'information, à laquelle l'autorité intimée n'a pas procédé, arguant qu'elle ne pouvait donner des renseignements concernant des tiers, l'intérêt des recourants à pouvoir consulter à nouveau le dossier relatif aux constructions sur la parcelle voisine prime sur celui des voisins et sur l'intérêt public invoqué par la Municipalité à ce qu'aucun nouveau litige ne survienne.
Ainsi, que ce soit en vertu de la loi sur l'information ou sur la base du droit d'être entendu, la demande de consultation devait être admise. En conséquence, dans la mesure où il concernait la consultation de ce dossier, le recours est devenu sans objet par sa production dans la présente procédure.
Les recourants affirment que la procédure n'est pas devenue sans objet, que le dossier est incomplet et que la Municipalité n'a pas répondu à toutes leurs questions. Ils se méprennent sur la portée de la loi sur l'information. Celle-ci oblige les autorités communales à transmettre les documents officiels et les renseignements qu'elles détiennent. Or, pour autant que l'on puisse le déduire de leurs écritures (lettre du 11 août 2003 notamment), les recourants semblent considérer que leurs voisins auraient, entre 1997 et 2000, modifié la configuration de leur terrain et créé des places de parc. Ils semblent donc demander à l'autorité intimée de vérifier qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface modifiant de façon sensible l'apparence du terrain n'a été entrepris sans autorisation. Il appartient à la Municipalité de veiller au respect de la réglementation sur l'aménagement du territoire et donc de se déterminer sur les éventuels travaux entrepris sans droit, étant précisé que se poserait alors notamment la question, au vu de l'écoulement du temps, de savoir si les recourants se sont accommodés de ceux-ci, pour autant qu'ils existent.
Les recourants demandent également à la Municipalité une copie de l'acte "d'abandon de terrain de notre parcelle ***" durant les années 1920 ou 1930 en faveur de la commune. Ce document n'est vraisemblablement pas en mains de la Municipalité, mais déposé aux archives communales ou au Registre foncier. On ne discerne pas quels intérêts privé ou public pourraient s'opposer à sa consultation, les recourants étant propriétaire de la parcelle en question. Il leur appartient en conséquence de s'adresser soit aux archives soit au Registre foncier, étant précisé que le Code civil contient des dispositions spéciales sur la consultation du Registre foncier et que le prix de vente d'une parcelle n'est pas une donnée du grand livre librement accessible selon les art. 970 al. 2 CC et 106a ORF, mais que celui qui fait valoir un intérêt a un droit à sa consultation (cf. notamment arrêt du TF non publié 5A.27/2005).
En définitive, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il a un objet. La procédure est gratuite (art. 27 LInfo); il ne sera par conséquent pas prélevé d'émolument. La LInfo ne comporte pas de règle particulière relative aux dépens, de sorte que l'art. 55 LJPA est applicable (GE. 2005.0145 du 3 février 2006). Il ne sera pas alloué de dépens à l'autorité intimée, dès lors notamment que les recourants ont dû déposer un recours pour pouvoir consulter le dossier concernant la parcelle ***.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il a un objet.
II. La décision du 20 février 2004 doit être confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 21 décembre 2006
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.