Arrêt du 8 mars 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 8 mars 2007

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Jean-Claude Favre et Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.

Recourant

Jean Bénédict, à Lausanne 9, représenté par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne

Objet

Signalisation routière

Recours Jean Bénédict c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 27 janvier 2004 (transformation de deux cases pour véhicules de livraison en seize places pour véhicules à deux roues, au No 24 de la rue de Genève)

Vu les faits suivants

A. M. Jean Bénédict est propriétaire à Lausanne de la parcelle n° 539. D'une surface de 639 m2, ce bien-fonds est limité au nord par la place Chauderon et au sud par l'ancienne rue des Entrepôts, soit un embranchement de la rue de Genève donnant accès au parking souterrain de Chauderon. Sa surface est entièrement occupée par deux bâtiments contigus, au sud le bâtiment n° ECA 13994b, dont l'entrée porte le n° 3 de la place Chauderon, au nord le bâtiment n° ECA 13994a, dont l'entrée porte le n° 24 de la rue de Genève. Au rez-de-chaussée du n° 3 de la place Chauderon se trouve notamment un magasin d'alimentation. Le rez-de-chaussée du n° 24 de la rue de Genève est occupé par un garage (Garage Refondini S.A.).

La parcelle n° 539 est bordée à l'est par la parcelle n° 540, propriété de la Commune de Lausanne, qui supporte un bâtiment occupé par le Service d'assainissement, au n° 33 de la rue des Terreaux. A l'est de cette dernière se trouve la parcelle n° 543, sur laquelle est édifié le centre commercial Métropole 2000, dont l'entrée du parking souterrain se trouve au bas du même embranchement de la rue de Genève.

Au sud de la parcelle communale n° 540, entre l'entrée du parking du centre Métropole 2000 et le bâtiment n° 24 de la rue de Genève, deux cases interdites au parcage (OSR 6.23) - plus communément appelées cases pour véhicules de livraison - sont balisées longitudinalement sur le trottoir dont la bordure est abaissée au niveau de la chaussée sur toute la longueur de l'embranchement de la rue de Genève. L'arrêt servant à laisser monter ou descendre des passagers et à charger ou décharger des marchandises est autorisé sur ces cases (v. art. 79 al. 4 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière [OSR - RS 741.21]).

B. En relation avec le réaménagement de la rue de Genève (tronçon place de l'Europe - rue de la Vigie), la Municipalité de Lausanne a adopté le 8 janvier 2004 une série de mesures de signalisation et de marquage routiers parmi lesquelles la transformation des deux cases susmentionnées en seize places pour véhicules à deux roues au moyen du signal OSR 4.17 "Parcage autorisé" avec sigles "Motocycles, cyclomoteurs et cycles". Cette mesure a été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 27 janvier 2004.

C. Par lettre du 5 février 2004 portant l'entête "Gérance Dr. J. Bénédict" et signée de manière illisible pour "Gérance J.J. Bénédict", M. Jean Bénédict a recouru contre cette décision, faisant valoir que la construction du parking Chauderon, qui avait fait de l'ancienne rue des Entrepôts une impasse, avait beaucoup péjoré les possibilités de livraison, qu'il était intervenu en son temps auprès de la municipalité "afin d'aménager quelques places de stationnement pour livraisons dans ce cul-de-sac désormais sous- dimensionné", et que diminuer encore les possibilités pour les véhicules utilitaires de charger et de décharger était de ce fait inacceptable.

La dénomination "Gérance J.J. Bénédict" ne correspondant pas à une raison sociale inscrite au registre du commerce et la signature ne permettant pas d'identifier clairement la personne physique qui pouvait être l'auteur du recours, M. Bénédict a été invité à donner son identité complète et exacte, ainsi qu'à justifier sa qualité pour recourir. Il a répondu à cette interpellation le 17 février 2004 dans les termes suivants :

"2.- Ma signature est parfaitement lisible. Je suis propriétaire de l’immeuble en question depuis 1954, date du décès de mon père, qui l’avait acquis en 1927. En tant que gérant de cet immeuble je ne suis pas astreint à une inscription au registre du commerce (…)

3.- Je récuse formellement votre argumentation qui ne tient pas compte des solutions plus ou moins heureuses préconisées par la Municipalité. En 1995 nous constations un affaissement du mur de soutènement au droit de la parcelle 540. La Municipalité l’a démoli et installé un trottoir où peuvent stationner 2 ou 3 véhicules afin de délester l’aire très exiguë aux abords de l’entrée du parking de Chauderon.

En l’an 2000 la Municipalité et moi-même avons eu un nouvel échange épistolaire que je vous remets en copie. Il en découle que mon intérêt « digne de protection » est bel et bien mis en péril (…)".

*D.*Dans sa réponse du 29 avril 2004, la Municipalité de Lausanne conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Elle rappelle que sur le tronçon de la rue de Genève entre la place de l’Europe et la rue de la Vigie, elle entendait modérer le trafic et faciliter la circulation des cycles et des piétons, que ces travaux impliquaient la suppression d’un certain nombre de places de stationnement pour voitures et pour deux-roues, que le nombre de places supprimées pour ces derniers étant estimé à 48, et qu'elle avait donc estimé nécessaire de compenser partiellement la diminution du nombre des emplacements réservés aux deux-roues en transformant les deux cases réservées aux livreurs, précisant que les livraisons pour les bâtiments construits au nord de la rue de Genève ne se faisaient désormais plus sur des cases balisées sur le domaine public, sauf pour la tour Métropole. En droit, elle considère que sa décision repose sur un intérêt public suffisant, respecte le principe de proportionnalité et tient compte des intérêts en présence. Estimant à cet égard que le besoin de cases de livraison n’était pas démontré, elle précise ce qui suit :

"(…) les commerces installés dans l’immeuble No 24 de la rue de Genève ne justifient pas ce besoin particulier. On relèvera déjà qu’ils peuvent être livrés par l’entrée supérieure du bâtiment portant le No 3 de la Place Chauderon, solution qui paraît plus logique pour les magasins. Le seul commerce qui paraît avoir besoin d’un emplacement sur la rue de Genève pour les livraisons est le Garage Refondini, lequel dispose d’une place sur la parcelle privée devant sa colonne d’essence. Au demeurant, le bâtiment possède son propre parking souterrain privé, lequel permet aux éventuels livreurs de pénétrer à l’intérieur du bâtiment concerné , si cela s’avère nécessaire (…)".

E. Dans sa réplique du 25 juin 2004, le recourant invoque le "caractère essentiel" des cases de livraisons en ces termes :

Les deux cases "livraisons litigieuses sont sises en bordure d’un tronçon délicat de la rue de Genève. Il s’agit en effet de l’ancienne rue des Entrepôts, devenue concrètement une impasse. Bien qu’exiguë, celle-ci tient lieu à la fois de voie d’accès et d’issue pour trois parkings souterrains d’importance au cœur de Lausanne, à proximité immédiate de nombreux commerces, établissements publics et autres administrations.

Dans ce contexte, lesdites cases matérialisent un engagement pris par l’autorité intimée en vertu d’une convention conclue avec le recourant et M. Viktor Kleinert le 12 décembre 1985 (cf. pièces 1 et 2 ci-jointes), à l’époque de la procédure d’octroi d’un permis de construire le centre commercial Métropole 2000 (…)

Le recourant ajoute que "toutes livraisons conséquentes sont exclues du côté Place Chauderon, compte tenu notamment de la configuration des lieux (piste bus/taxis et hauteur dissuasive du trottoir)". Il produit une lettre du 21 juin 2004 de son locataire Coop Mineraloel AG dont la teneur est reprise partiellement ci-après :

Conformément aux diverses visites antérieures à la signature du bail, les voies d’accès permettant la livraison des marchandises ont été clairement fixées.

Toutes les marchandises seront livrées par la rue de Genève (près de l’entrée du parking Chaudron), d’où il existe pour le service de tous les étages, un monte-charge (…)

D’autre part, nous vous signalons qu’il est impossible de stationner avec un camion sur la Place Chauderon (aucun déchargement de marchandises n’est permis), où le trafic déjà extrêmement dense engendrerait encore plus de perturbations et de désagréments, notamment en relation avec les TL. .

Il relève qu’à son sens il n’existe aucune alternative pour l’accueil de véhicules de livraison, l’accès par la Place Chauderon étant exclu, de même que celui par le garage souterrain, celui-ci étant loué exclusivement au garage Refondini SA et ne permettant quoi qu’il en soit pas de livraison compte tenu de la hauteur des plafonds qui rendent impossible l’entrée de camionnettes. Enfin il conteste l’intérêt public à créer des places pour deux roues.

Le 28 juillet 2004, le recourant a encore versé au dossier une copie d’une lettre du 14 juillet 2004, reçue du Garage Refondini SA dont la teneur est partiellement reprise ci-après :

Les difficultés d’accès à l’impasse sont devenus légendaires : Accès rime chaque année avec travaux, plusieurs fois par jour avec livraisons et constamment avec stationnement sauvage.

La vétusté et l’exiguïté des locaux empêchent purement et simplement l’accès des véhicules de dimensions actuel tant pour le parking que pour l’entretien et la réparations (…).

F. La municipalité a déposé d'ultimes observations le 1er septembre 2005. Elle conteste un quelconque engagement de la commune à baliser des cases de livraison dans la convention du 12 décembre 1985. S’agissant du "caractère essentiel" des cases de livraison, elle précise ce qui suit :

(…) les bâtiments portant les numéros 24 et 26 de la rue de Genève abritent des commerces qui nécessitent un approvisionnement (…) les livraisons avec de gros véhicules sont généralement faites au sud du bâtiment du recourant, mais (…) des livraisons ponctuelles avec des véhicules plus petits sont aussi envisageables à l’amont de ce bâtiment (…) la suppression des emplacements occupés presque à demeure par des voitures qui n’ont rien à y faire n’empêcherait pas les livraisons qui doivent se faire par l’ancienne rue des Entrepôts, ce que le propriétaire de la Maison du Peuple toute proche semble d’ailleurs avoir admis, puisqu’il ne s’est pas manifesté. L’absence de réaction de ce dernier ou d’autres voisins est d’ailleurs probablement la meilleure preuve que les cases en question n’ont qu’un intérêt limité et qu’elles sont actuellement surtout utiles pour le stationnement sans droit et, accessoirement, pour les livraisons des commerçants du No 24. En revanche, ces cases ne présentent guère d’intérêt pour les autres livreurs (…)".

L’autorité intimée admet néanmoins, "dans un esprit de concorde et bien qu'elle estime toujours que la décision de baliser des cases pour deux roues est judicieuse", d'y renoncer "si cela doit lever certaines craintes exprimées par le recourant". Elle ajoute que "le trottoir est suffisamment large pour laisser facilement un espace de 1,50 m pour les piétons, les livreurs du recourant auront le droit de l'utiliser, mais uniquement pour charger ou décharger des marchandises, alors qu'il restera interdit au stationnement (art. 41, ch. 1 bis OCR)".

Invité à dire si, compte tenu de cette modification de la décision attaquée, il retirait, maintenait ou modifiait son recours, le recourant a déclaré le maintenir.

G. Le tribunal, qui connaît les lieux, a renoncé à procéder à l'inspection locale requise par le recourant.

Considérant en droit

L'art. 3 al. 4 de la LF du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR - RS 741.01) permet aux cantons et aux communes d'édicter d'autres limitations ou prescriptions que l'interdiction complète ou temporaire de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR :

"D’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation (…)."

Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54 p. 41 n° 8). Les interdictions de parquer comme les autorisations de parcage limité entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation. En l'absence de disposition spéciale qui lui permettrait d'examiner l'opportunité de telles mesures, le Tribunal administratif n'exerce en la matière qu'un contrôle limité à la légalité (v. art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA - RSV 173.36]; arrêts GE.2002.0109 du 8 décembre 2004 et GE. 2002.0029 du 24 juillet 2003). Il ne peut donc pas substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité communale ou cantonale et doit seulement vérifier que les autorités compétentes sont restées dans les limites d’une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (v. arrêt GE.2002.0109, précité, et RDAF 1994 p. 483).

Dans sa dernière écriture, du 1er septembre 2005, la municipalité a déclaré qu'elle renonçait à baliser des cases de stationnement pour véhicules à deux roues en lieu et place des deux cases interdites au stationnement qu'elle entendait supprimer. Il convient d'en prendre acte et de constater que, sur ce point, le recours est devenu sans objet.

On observera au passage que l'autorité intimée a renoncé à juste titre à cette mesure. En effet, le trottoir sur lequel se trouve actuellement les cases interdites au stationnement est le seul endroit où il est possible d'arrêter des véhicules pour charger ou décharger des marchandises sans empiéter sur la chaussée ni gêner la circulation. Il est en effet difficile d'arrêter un véhicule devant le n° 24 sans obstruer les accès au garage Refondini et aux parkings souterrains de l'immeuble. En permettant le stationnement de véhicules à deux roues sur le trottoir à cet endroit, on risquerait effectivement de péjorer les possibilités de livraison dans ce secteur, comme le craint le recourant. L'alternative évoquée par la municipalité (livraisons depuis la place Chauderon) apparaît plus que théorique. Devant l'immeuble du recourant (place Chauderon 3) un accès au passage souterrain pour piétons empêche tout arrêt de véhicule sur le trottoir; quant à l'espace situé devant le n° 5, entre cet accès et l'abris de l'arrêt de bus, il n'est pas praticable, en raison de la bordure de trottoir surdimensionnée et de la présence, le long de ce trottoir, d'une voie réservée au bus (v. art. 74 al. 4 OSR). Par ailleurs les considérations générales émises par la municipalité sur la nécessité de favoriser les déplacements à pieds, les transports publics et les véhicules les moins polluants, ne suffisent pas à établir la nécessité de créer à l'emplacement litigieux, au détriment des possibilités de livraison pour les commerces des n° 24 et 26 de la rue de Genève, des places de stationnement pour deux roues. On remarque du reste que si les travaux de réaménagement de la rue de Genève ont supprimé une cinquantaine de places de stationnement pour deux-roues, celles qui se trouvent à proximité immédiate de l'emplacement litigieux ont été conservées, malgré la création du giratoire, et que les compensations qu'il était prévu d'opérer devaient intervenir non pas à cet endroit, mais dans l'environnement de la place de l'Europe (v. préavis n° 2003/01 du 16 janvier 2003, p. 7, ch. 8).

Reste donc à examiner le bien-fondé de la question des deux cases interdites au parcage.

A ce sujet, la municipalité expose de manière convaincante que ces cases sont plus souvent l'objet d'un stationnement illicite qu'elles ne sont utilisées par des livreurs. L'expérience montre que ce type d'emplacement, alors qu'il devrait être le plus souvent libre de tout véhicule, est fréquemment occupé de manière abusive, en particulier par les habitués des lieux qui ont tendance à s'en servir comme des cases de stationnement qui leur seraient réservées. On peut donc se demander si ce genre de marquage (que la teneur actuelle de l'art. 41 al 1bis OCR rend inutile sur un trottoir) ne favorise pas ces abus en matérialisant une surface qui invite au stationnement, tout en l'interdisant. Il est ainsi fort possible qu'en supprimant les cases litigieuses, la municipalité favorise en définitive les possibilités de livraison que le recourant souhaite conserver. Quoi qu'il en soit, cette suppression laissera entièrement subsister la possibilité de s'arrêter sur le trottoir pour charger ou décharger des marchandises ou pour laisser monter ou descendre des passagers (v. art. 41 al. 1bis OCR), de sorte qu'on ne voit pas quel motif digne de protection le recourant peut avoir à s'y opposer.

Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) le droit de recourir appartient à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette définition correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur antérieure à sa modification selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et à l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF - RS 173.110]). Elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Le recourant doit être touché par la décision attaquée de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération. Il doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit qui est exigé avec l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à recourir (v. ATF 125 I 7 consid. 3c p. 9; 123 II 376 consid. 2 p. 378 et les références). L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 131 V 362 p. 364 consid. 2.1 p. 365; 120 I b 48 consid. 2a, p. 51). Cet intérêt doit subsister jusqu'au prononcé de la décision sur recours; s'il s'éteint pendant la procédure, le recours n'est plus recevable (ATF 118 I a 46 consid. 3c p. 53; 111 I b 182 consid. 2 a p. 185).

Dans son mémoire complémentaire du 24 juin 2004, le recourant prétend certes qu'il aurait intérêt "à ce que les engagements d'une collectivité publique découlant d'une convention conclue avec un propriétaire foncier soient respectés, selon le principe de la bonne foi". Il affirme en effet que les cases litigieuses matérialiseraient "un engagement pris par l'autorité intimée en vertu d'une convention conclue avec le recourant et M. Viktor Kleinert le 12 décembre 1985 (...), à l'époque de la procédure d'octroi du permis de construire le Centre commercial Métropole 2000". En réalité, la convention dont se prévaut le recourant et au terme de laquelle il avait retiré son recours contre la décision de la Municipalité de Lausanne délivrant à Viktor Kleinert l'autorisation de construire le Centre commercial occupant actuellement la parcelle n° 543, ne contient aucun engagement de la Commune de Lausanne de baliser des cases interdites au parcage sur le trottoir au sud de sa parcelle n° 540. Le chiffre VIII de cette convention prévoit seulement que la commune "s'engage à réaliser, dès que les circonstances le permettront, l'élargissement du passage pour piéton sur la partie sud de la parcelle n° 540 fol.16 dont elle est propriétaire". La commune s'est acquittée de cet engagement en aménageant le trottoir tel qu'il existe actuellement au sud de la parcelle n° 540.

Pour le reste, le recourant invoque uniquement son intérêt à ce que le trottoir au sud de la parcelle n° 540 puisse continuer d'être utilisé pour des livraisons; or, comme on l'a vu plus haut, la suppression des cases interdites au parcage ne change absolument rien à cet égard, et le recourant n'explique pas pourquoi cette solution ne serait "nullement satisfaisante" (v. sa lettre du 23 septembre 2004). Il ne conserve ainsi plus d'intérêt actuel et pratique au jugement de la présente cause.

Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. En l'occurrence, dans la mesure où l'autorité intimée a accepté de revenir sur sa décision initiale en renonçant au marquage de places de stationnement pour véhicules à deux roues, le recourant obtient partiellement gain de cause. En revanche, il succombe dans la mesure où il s'en prend à la suppression des cases interdites au parcage. Il convient dans ces conditions de répartir l'émolument de justice entre le recourant et la Commune de Lausanne. Cette dernière versera en outre au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient partiellement gain de cause, une indemnité réduite à titre de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. En tant qu'il concernait l'instauration, au droit de la parcelle n° 540, de seize places pour véhicules à deux roues au moyen du signal OSR 4.17 "Parcage autorisé" avec sigles "Motocycles, cyclomoteurs et cycles", le recours est sans objet.

II. Il est pour le surplus irrecevable.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge, pour moitié, de Jean Bénédict et, pour l'autre moitié, de la Commune de Lausanne.

IV. La Commune de Lausanne versera à Jean Bénédict une indemnité de 500 francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 8 mars 2007

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.