CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 24 juin 2004
sur le recours interjeté par X.________ , représentée par l’avocat Christian Bettex, Case postale 3485, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de la Ville de Lausanne du 23 décembre 2003 prononçant son licenciement immédiat pour justes motifs de son poste d’adjointe administrative.
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller , président; M. Wahl et M. Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante X.________ est fonctionnaire au Service de l’administration communale lausannoise depuis le 1er mars 1986, à l’époque à laquelle elle a été engagée comme adjointe administrative au Service administratif de la direction des travaux. Des problèmes de collaboration ont surgi dès 1989 entre elle, son chef de service et les adjoints, circonstances qui se sont agravées au point qu’une plainte pénale a été déposée par la recourante contre l’adjoint administratif du service (cette procédure a finalement été classée à la suite d’excuses). Le 1er juin 1996, la recourante a été transférée au Service de la circulation, dirigé alors par A.________. Puis, à la suite de la naissance de son enfant en septembre 1997, elle a bénéficié à ce titre du congé statutaire prévu par le règlement pour le personnel de l’administration communale lausannoise (ci-après RPAC).
B. Dès 1998, les relations de la recourante avec son chef de service notamment ont donné lieu à des problèmes, des remarques et des admonestations lui étant faites à certaines occasions quant à la manière dont elle s’acquittait de son travail. La tension s’est installée, ce qui a amené le conseiller municipal chargé de la sécurité publique et des affaires sportives à tenter une conciliation le 25 août 1999. La recourante a alors dénoncé des dysfonctionnements au sein du service et accusé son chef de mobbing. Par l’intermédiaire d’un avocat, elle a exigé que des mesures soient prises pour mettre fin à cette situation. Entendue le 24 septembre 1999 par le directeur de la sécurité, la recourante a persisté dans ses accusations, qu’elle a confirmées par écrit le 22 septembre 1999. Peu après, soit le 8 octobre 1999, elle a refusé une proposition de déplacement dans un autre service.
C. A la suite des révélations de la recourante, des enquêtes ont été ouvertes contre A.________, tant sur le plan disciplinaire que sur le plan pénal. Ces procédures, portant sur des faits ne concernant pas les rapports de service entre les intéressés, ont débouché sur des sanctions (décision du 27 janvier 2000 de la municipalité ; ordonnance de condamnation du 4 février 2003 du Juge d’instruction du canton de Vaud).
D. En même temps qu’elle sanctionnait le chef de service, comme relevé ci-dessus, la Municipalité de Lausanne a décidé l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre de la recourante pour manquement à diverses dispositions du RPAC (en particulier violation du devoir de fidélité) et a chargé de cette enquête le suppléant du directeur de la sécurité publique. Un recours a été interjeté au Tribunal administratif le 11 février 2000 par l’intéressée, procédure qui a été classée le 3 avril 2000 comme étant sans objet. Peu auparavant, la municipalité avait d’elle-même mis un terme à la procédure disciplinaire tout en admettant le principe d’un déplacement de la recourante dans un autre service, à titre de mesure de réorganisation (art. 18 RPAC) destinée à éviter que la situation au Service de la circulation routière ne s’aggrave, avec les dysfonctionnements pouvant en résulter. Aucune suspension n’était alors prévue dans l’attente de ce déplacement. Mais la recourante a refusé celui-ci. Puis, elle a fait état dans la presse au cours d’une interview des accusations qu’elle portait et des disfonctionnements de son service. La municipalité a alors suspendu l’intéressée avec effet immédiat, le 27 mars 2000. La recourante n’a plus repris son travail depuis cette date.
E. Toujours le 27 mars 2000, Jacques Burnand, adjoint au Service de la circulation, a informé le personnel de ce service en lisant une déclaration du directeur de la sécurité publique. Il a également envisagé d’interdire à l’intéressée l’accès aux locaux du service et a rédigé (sur son PC) à cet effet des documents qui n’ont finalement pas été diffusés, mais que la recourante a pu se procurer. Elle a alors déposé plainte pénale le 16 mai 2000 contre Jacques Burnand.
F. Le 29 juin 2000, après avoir vainement tenté d’obtenir de la recourante qu’elle donne son accord à un déplacement dans un autre service, la municipalité a décidé de transférer l’intéressée au service de la sécurité sociale et de l’environnement. Invitée à se présenter le 10 juillet 2000 pour y commencer son activité, la recourante a refusé, ce qui a entrainé une mesure de suspension de son salaire dès le 11 juillet 2000.
G. Le 14 juillet 2000, la recourante a déposé un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision de déplacement prise à son encontre. Par voie de mesures provisionnelles, elle a obtenu que le déplacement soit suspendu, et que son salaire lui soit versé pendant la procédure de recours. Cette dernière s’est terminée par un arrêt du 24 novembre 2000 au terme duquel le Tribunal administratif a annulé les mesures prises par l’autorité municipale tant en ce qui concerne le déplacement que le salaire.
H. L’arrêt du Tribunal administratif impliquant le maintien de l’intéressée dans son service, avec les complications et la tension que cela ne pouvait pas manquer d’entraîner, la municipalité de Lausanne a décidé le 14 décembre 2000 d’ouvrir une procédure de licenciement pour justes motifs, qui lui paraissait désormais la seule issue possible à un conflit ne permettant plus un fonctionnement normal du service. Elle a toutefois suspendu la procédure en raison des plaintes pénales pendantes. La recourante a été informée le 21 décembre 2000 de ces décisions, et priée de ne pas regagner son poste de travail, son salaire continuant en revanche à lui être versé. Elle a recouru le 10 janvier 2001 contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à sa réintégration immédiate au sein du Service de la circulation. Par arrêt du 22 mai 2001, le Tribunal administratif a admis le recours et annulé l’ordre donné à la recourante de ne pas réintégrer son poste de travail. Un recours de droit public a toutefois aboutit, le Tribunal fédéral annulant à son tour l’arrêt du Tribunal administratif sur ce point.
I. En automne 2000, la recourante a déposé une plainte pénale pour atteinte à l’honneur contre le conseiller municipal directeur de la sécurité publique, lequel a à son tour déposé une plainte pour dénonciation calomnieuse. Les procédures se sont terminées par des non-lieux, le 1er mars 2002 et le 29 septembre 2003.
J. Reprenant alors la procédure de renvoi pour justes motifs, la municipalité a décidé de prononcer cette mesure le 23 octobre 2003 et a attendu que le préavis de la commission paritaire (requis par la recourante) soit donné pour confirmer cette décision de licenciement immédiat et la notifier le 23 décembre 2003 à l’intéressée. C’est contre cette décision qu’est dirigé le présent recours déposé le 23 janvier 2004 et qui conclut à son annulation. Les mesures provisionnelles requises par la recourante ont été écartées (décision du Juge instructeur du 16 février 2004). La municipalité a déposé deux écritures, soit le 12 février 2004 pour s’opposer à l’octroi de l’effet suspensif, et le 20 février 2004 pour conclure au rejet du recours. Elle a en outre produit le dossier complet de la cause, ainsi que sur réquisition du Juge instructeur deux documents (prononcé disciplinaire du 27 janvier 2000 et ordonnance de condamnation du 4 février 2003), qui ont par la suite été retranchés du dossier à la requête de l’autorité intimée. Les parties ont encore échangé des arguments le 7 mai 2004 (pour la recourante) et le 4 juin 2004 (pour la municipalité).
Le tribunal a ensuite statué sans débat, comme il en avait informé les parties.
Considérant en droit:
Déposé en temps utiles et selon les formes légales par le destinataire de la décision de renvoi attaquée, le recours est recevable à la forme. En substance, l’objet du litige est de déterminer si le renvoi de la recourante est, indépendamment des torts imputables éventuellement aux uns ou aux autres, la seule mesure désormais susceptible de permettre un fonctionnement normal d’un service de l’administration communale (position de la municipalité) ou si cette situation est imputable entièrement au comportement du chef du service dont dépendait l’intéressée, coupable de mobbing, et ne peut donc justifier une mesure de licenciement (position de la recourante, à laquelle le Tribunal administratif paraît avoir adhéré sans autre dans son arrêt du 24 novembre 2000).
Conformément à l’article 70 RPAC, la municipalité peut licencier un fonctionnaire pour de justes motifs, avec un préavis de trois mois, sauf si la nature des motifs exige un départ immédiat. Constituent de justes motifs, notamment « …toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la réputation de l’administration… ».
Définis ainsi en termes généraux, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée sur une faute de service dont la gravité objective doit justifier la sanction - procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif, vol. 3 ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss.).
Dans de telles circonstances, la seule solution raisonnable était de séparer les intéressés. C'est ce que la municipalité a tenté de faire en 2000 en recourant à une mesure expressément prévue par le RPAC, soit le déplacement de la recourante. Mais celui-ci a été - et est toujours - obstinément refusé par l'intéressée elle-même, et il est aujourd'hui exclu parce qu'il a été considéré comme illégal par le Tribunal administratif, dans un arrêt aujourd'hui en force. Même s'il n'est pas convaincu par l'appréciation portée alors par le tribunal, selon laquelle la responsabilité exclusive de la situation incombe au chef de service A.________, le tribunal ne peut pas aujourd'hui remettre en cause un arrêt bénéficiant de l'autorité de la chose jugée (mais il faut rappeler que cette autorité ne s'attache qu'au dispositif de l'arrêt [ATF 123 III 16], et non aux considérants, sauf s'il s'agit d'un arrêt de renvoi dont les considérants contiennent des instructions à l'autorité chargée de rejuger).
Face à une situation ainsi irrémédiablement bloquée, dans l'impossibilité de recourir conformément au principe de la proportionnalité à la mesure moins grave du déplacement, on ne voit pas quelle autre issue que le licenciement l'autorité municipale a aujourd’hui à sa disposition, sauf à laisser perdurer une situation inacceptable (soit celle d'un employé recevant son salaire sans travailler). Même si on croit comprendre qu'il s'agit de la solution souhaitée par la recourante et envisagée par le Tribunal administratif en 2000, ni le déplacement ni le renvoi des autres personnes impliquées, notamment de A.________, n’entrent en ligne de compte. D’une part, la municipalité n'a pas pris de telles mesures, qui ne font par conséquent pas partie de l'objet du litige dans la présente procédure. D’autre part, il est très peu vraisemblable qu’elles permettraient de rétablir une situation normale, parce que les successeurs des intéressés se trouveraient confrontés aux même difficultés relationnelles dans leur collaboration avec la recourante, maintenue à son poste et d'autant plus portée à l'intransigeance par le succès de sa démarche. Enfin, le respect de l’autonomie communale ne permet pas à l’autorité judiciaire un tel empiétement sur les prérogatives de l’exécutif communal en matière de gestion.
Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif (voir en dernier lieu GE 01/0126 du 09/04/02), une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Celui-ci doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives et se borner à contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des comportements des employés ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Si des mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal ne peut en aucun cas préconiser – et encore moins imposer – des mesures relevant de l’organisation d’un service, et par la même de l’autonomie communale (voir par exemple ATF 2P.311/1996 du 29/12/97 qui annule un arrêt cantonal ordonnant un déplacement de fonction en lieu et place d’un licenciement, jugé disproportionné).
Restant ainsi dans les limites raisonnables de l’appréciation de la municipalité, correspondant à la situation visée par l’article 70 RPAC, enfin ne pouvant être considéré comme violant le principe de proportionnalité, le recours à des mesures moins graves ayant été tenté sans succès, la décision attaquée résiste aux griefs formulés à son endroit, et doit être confirmée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
gz/san/np/Lausanne, le 24 juin 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint