CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 février 2004
sur le recours interjeté le 11 juillet 2003 par X.________ , à A.________, dont le conseil est l'avocat Gilles Monnier, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 2 juillet 2003 par la Municipalité de la commune de Renens, dont le conseil est l'avocat Jacques Micheli, à Lausanne, interdisant au recourant d'élire domicile à l'extérieur du périmètre prescrit en vertu de l'article 23 du statut du personnel de l'administration communale.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Pascal Langone et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière : Mme Florence Rouiller.
Vu les faits suivants:
A. Né en ********, X.________ est entré en apprentissage d'agent de police à la commune de Renens le 18 août 1986. Engagé le 1er août 1989 en qualité d'aspirant de police par la Municipalité de la commune de Renens (ci-après : la municipalité), il a été promu agent de police en janvier 1990, avant de faire l'objet d'une nomination définitive avec effet au 1er janvier 1991. L'intéressé a ensuite gravi les échelons pour devenir successivement appointé, brigadier, adjudant, puis enfin lieutenant-chef du corps de police, adjoint au chef de service à partir du 1er janvier 2003. Les renseignements le concernant figurant au dossier de l'autorité intimée sont excellents.
L'intéressé est domicilié à A.________ depuis le 1er juin 2001, où il occupe un appartement de 4,5 pièces, dont le loyer mensuel s'élève à 2'100 fr., charges comprises.
B. Le 14 juin 2003, X.________ a présenté à la municipalité une demande de dérogation à l'article 23 du statut du personnel de l'administration communale tendant à être autorisé à transférer son domicile à B.________ (********). Il exposait à l'appui de sa requête avoir trouvé sur le territoire de la commune d'B., où le prix du marché immobilier est inférieur à celui de la commune de Renens, un terrain sur lequel il souhaitait construire une maison. Il précisait que ce changement de domicile ne devrait intervenir qu'en 2004 et que la localité d'B. n'était qu'à trente minutes en voiture de Renens, dont 15 minutes de trajet sur l'autoroute. Il relevait enfin que le projet du nouveau statut du personnel de l'administration communale avait supprimé la restriction de l'article 23 du statut actuel.
C. Dans une note adressée au service du personnel, K., chef de service à la direction de la sécurité publique de la commune de Renens, a proposé de donner une suite favorable à cette demande, relevant en substance que la fonction "d'officier de service" occupée par le recourant avait pour but de conseiller le personnel et de lui venir en aide lors de cas particuliers et/ou complexes. Selon K., 95% des cas étaient réglés par téléphone et si un déplacement sur les lieux d'un événement s'avérait indispensable, il ne revêtait aucun caractère d'urgence. Le rôle de "l'officier de service" dans ces situations particulières consistait à décharger le chef de brigade en service de certaines responsabilités (soit décider si du renfort à domicile devait être appelé, si la protection civile devait être alarmée pour loger des habitants, prévoir et commander du ravitaillement, etc.) et qu'un délai d'intervention de 30 à 45 minutes était dès lors raisonnable et ne mettait pas en péril l'efficacité de l'action de la police. S'agissant des situations "planifiées" à risques, il précisait qu' X.________ était disposé à les assumer, soit en restant au domicile de ses parents à Renens, soit en assumant son service au poste de police.
D. En séance du 27 juin 2003, la municipalité a décidé de ne pas autoriser X.________ à élire domicile en dehors du périmètre prescrit. Elle relève que, selon le service du personnel, il est difficile d'envisager une dérogation à l'article 23 du statut pour le chef du corps de police, alors que son personnel est astreint à des exigences de domicile. La notion d'"exemplarité" des responsables vis-à-vis de leurs collaborateurs est primordiale dans une fonction de conduite de personnel. Par ailleurs, le projet de nouveau statut du personnel envisage un domicile compatible avec l'exercice de l'activité professionnelle, ce qui n'exclut pas certaines restrictions fixées dans le règlement d'application. Par décision du 2 juillet 2003, la municipalité a informé l'intéressé de son refus.
E. X.________ a recouru contre cette décision le 11 juillet 2003 en concluant à son annulation, respectivement à sa réforme en ce sens qu'aucune interdiction ne lui est signifiée et qu'il peut s'installer à B.. Il allègue notamment que les motifs justifiant des restrictions à la liberté d'établissement garantie par l'article 24 alinéa 1 de la Constitution fédérale (soit la nécessité de créer et de maintenir des liens avec la population et de participer à la vie de la collectivité au sein de laquelle l'intéressé exerce ses fonctions; motifs de service impératifs, tel que la nécessité de pouvoir atteindre rapidement le lieu de travail) ne sont nullement réalisés. Il invoque de plus une violation du principe de l'égalité de traitement, en ce sens que des dérogations ont été accordées à des personnes qui ne sont même pas des officiers, mais des agents qui assument quant à eux une obligation d'intervention rapide sur les lieux. L'intéressé a joint à ses écritures diverses pièces, dont copie de la note du 23 juin 2003 adressée par son chef de service (K.) au Service du personnel de la commune de Renens contenant un préavis positif à sa demande d'autorisation de déménager à B.________.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
F. L'autorité intimée a déposé sa réponse le 12 septembre 2003 en concluant au rejet du recours. Elle a joint à ses écritures un bordereau de pièces, soit le statut du personnel de l'administration communale, le règlement de service du corps de police, copie d'une décision municipale du 6 août 1998 relative au rayon de domicile des agents du corps de police, un organigramme de la sécurité publique, le cahier des charges du chef du corps de police, ainsi que les dispositions d'application du statut du personnel communal.
G. X.________ a déposé un mémoire complémentaire le 28 octobre 2003 en confirmant ses conclusions. Il a également invoqué une atteinte à la garantie de la propriété, la décision entreprise le privant d'un droit de propriété, ainsi qu'une atteinte à la protection de la vie privée et familiale, dans la mesure où, si son épouse, respectivement sa famille, veulent réaliser leurs aspirations légitimes, le respect de la décision entreprise aboutirait à les séparer les uns des autres.
H. La municipalité a déposé des écritures finales le 1er décembre 2003 en maintenant sa position. Elle a produit copie des demandes d'autorisation de prise de domicile en dehors du périmètre autorisé, présentées respectivement par D., appointé de police, le 3 mai 2003 (motivée par la nécessité de former un chien de service) et E., sous-officier de police, le 9 mai 2003 (motivée par l'acquisition d'un bien immobilier), copie des décisions municipales du 15 mai 2003 donnant une suite favorable à ces requêtes, ainsi que la liste des noms et adresses des collaborateurs du corps de police de Renens. Il ressort de ce document que, sur 33 collaborateurs, deux ont obtenu une dérogation (soit D.________ et E.________) après leur engagement, que trois aspirants de police ont été autorisés à conserver leur domicile en dehors du périmètre réglementaire dès leur engagement et qu'un agent de police (C. Schmidt) était toujours domicilié à l'extérieur du périmètre autorisé, depuis son engagement en qualité d'aspirant en 1999, sans être au bénéfice d'une dérogation et alors même qu'il allait être nommé appointé chef de patrouille au 1er janvier 2004.
I. A la requête du juge instructeur, l'autorité intimée a encore produit, en date du 10 décembre 2003, copie des lettres d'engagement des aspirants susmentionnés.
J. Le Tribunal administratif a tenu audience le 15 décembre 2003, au cours de laquelle le recourant, assisté de son conseil, ainsi que des représentants de la municipalité, également assistés de leur conseil, ont été entendus dans leurs explications. A cette occasion, le recourant a produit la liste des informations collectées, entre le 31 octobre 2003 et le 3 novembre 2003, auprès des communes comprises dans le périmètre de domicile autorisé s'agissant des terrains mis en vente, des attestations des caisses de compensation des époux X.________ quant au versement de leur prestation, ainsi que trois recherches effectuées sur le site swissimo.ch. De son côté, l'autorité intimée a produit le rapport d'audit (analyse de fonctionnement et plan d'action) établi le 30 janvier 2003 par la société Blanc Consultants SA. Le tribunal a également procédé à l'audition des cinq témoins suivants :
G.________ , né en 1961 et domicilié à ********, municipal de la sécurité publique dans la commune précitée : il affirme que la mission du chef du corps de police consiste principalement à exécuter des tâches administratives, à assurer le maintien des contacts avec ses collaborateurs et la population et que cet employé est le coordinateur, l'"homme orchestre". Selon M. G., l'idée qui a présidé à la décision de la municipalité du 6 août 1998 était que le fonctionnaire communal devait habiter dans la commune dans laquelle il travaillait et pouvoir ainsi "vivre sa région 24h/24h". Le témoin déclare ensuite ne pas avoir émis de préavis négatif à l'octroi d'une dérogation en faveur du recourant "vu la pratique antérieure" et que les deux dérogations admises au mois de juin 2003 (MM. E. et D.________) relevaient "d'une erreur d'appréciation", d'une mesure prise "à bien plaire" par la municipalité. Il précise toutefois que dites dérogations ne concernaient pas des cadres supérieurs et que, de surcroît, les intéressés restaient domiciliés dans le canton de Vaud. Le témoin affirme enfin que la municipalité souhaite dorénavant faire une application plus stricte du règlement s'agissant de l'obligation de résidence.
H.________ , né en 1953 et domicilié au ********, chef du personnel de la commune de Renens depuis le début de l'année 2003 : il allègue que l'obligation de résidence touche principalement les fonctionnaires des services de la voirie et de la police. Le chef du corps de police doit être disponible en cas d'urgence et il est nécessaire qu'il puisse se déplacer rapidement, tant vis-à-vis de la population que de ses collaborateurs. Toutefois, depuis son entrée en fonction, le témoin n'a jamais vécu une telle situation. En tant que chef, M. X.________ doitêtre un exemple pour ses collaborateurs. S'agissant des dérogations accordées au mois de juin 2003, M. H.________ admet avoir émis un préavis favorable à leur acceptation, compte tenu de la pratique antérieure, tout en déclarant qu'il n'agirait plus ainsi aujourd'hui. Quant aux six aspirants domiciliés hors du périmètre autorisé, il affirme leur avoir rappelé oralement l'obligation de domicile, mais ne juge pas utile de leur en confirmer le contenu par écrit, puisque celle-ci figure dans le règlement. Pour le cas du fonctionnaire Schmidt, domicilié à Apples depuis quelques années déjà, le témoin confirme qu'il n'y a pas eu d'intervention pour qu'il déménage, mais qu'il pourrait éventuellement envisager de lui rappeler cette règle. Il n'en fait toutefois nullement une priorité, admettant implicitement la situation. Pour ce qui est de la révision de la réglementation sur le statut des fonctionnaires, il allègue que si le texte a bien été accepté par la municipalité, la poursuite du projet est suspendue pour l'instant pour des raisons budgétaires.
F. X.________ , née en 1970 et domiciliée à A., épouse du recourant : celle-ci affirme que le projet d'achat d'une villa remonte à 1999. A cette époque, l'entrepreneur contacté aurait dit aux époux X. que le prix d'un terrain dans la région autorisée était trop cher pour leur budget. Au printemps 2003, le propriétaire de leur appartement actuel à A.________ les a informés de son désir de le vendre. Vu la pénurie d'appartements vacants, les époux X.________ ont décidé de concrétiser leur rêve d'acquérir leur propre habitation. Ils ont visité plusieurs terrains situés à la limite extérieure du périmètre prescrit, sans toutefois trouver d'objet immobilier correspondant à leurs moyens financiers. Au mois de mai ou juin 2003, des amis résidant à Jongny leur ont parlé d'B.. Les époux X. ont rapidement signé une promesse d'achat d'un terrain sis sur cette commune, soit à fin juin 2003, et en sont devenus à ce jour propriétaires. Mme X.________ affirme enfin que son époux n'a dû se déplacer de nuit pour son travail qu'à une seule reprise, en 1999.
I.________ , né en 1962 et domicilié à ********, commissaire de police à J.________ : le témoin affirme que la commune de J.________ a formellement renoncé à l'obligation de résidence depuis l'année 2000 et qu'il a lui-même bénéficié d'une dérogation en
K. Le 22 décembre 2003, les parties ont reçu une copie du procès-verbal de l'audience susmentionnée contenant notamment le résumé des déclarations des témoins telles qu'exposées ci-dessus, ainsi que la mention selon laquelle les parties recevraient le procès-verbal en cause pour déterminations éventuelles et que le tribunal statuerait ensuite par voie de circulation avant de notifier son arrêt par écrit. Pour sa part, le recourant a, en date du 6 janvier 2004, souhaité apporter des précisions sur les déclarations de deux témoins. De son côté, la municipalité a déclaré, par courrier du 16 janvier 2004, qu'il n'y avait selon elle pas lieu de rediscuter le contenu des témoignages ni de modifier le procès-verbal d'audience. X.________ a finalement renoncé, dans une écriture du 19 janvier 2004, à ce que le procès-verbal et les résumés qu'il contient soient formellement complétés.
L. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
M. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).
"a) sur l'ensemble du territoire des communes de : Bremblens - Bussigny-près-Lausanne - Chavannes-près-Renens - Cheseaux-sur-Lausanne - Crissier - Denges - Echandens - Ecublens - Jouxtens-Mézery - Le Mont-sur-Lausanne - Lonay - Mex - Préverenges - Prilly - Renens - Romanel-sur-Lausanne - St-Sulpice et Villars-Ste-Croix;
b) sur une partie du territoire des communes de : Aclens - Boussens - Cugy - Echichens - Etagnières - Gollion - Lausanne - Morges - Morrens - Penthaz - Romanel-sur-Morges - St-Saphorin-sur-Morges - Sullens et Vufflens-la-Ville, ceci pour autant que le logement se situe à une distance maximum de 7 kilomètres à vol d'oiseau de l'immeuble no 35 de la rue de Lausanne à Renens".
Dans sa décision précitée, la municipalité a en outre prévu des dérogations dans les cas suivants :
"a. lorsqu'un policier va prendre sa retraite dans les 5 ans;
b. lorsqu'un policier où sa conjointe devient propriétaire de tout ou partie d'un bien immobilier suite à une donation ou à un héritage ;
c. lorsqu'un policier nouvellement formé désire poursuivre la vie commune avec ses parents."
En l'espèce, X., domicilié sur le territoire de la commune de A. depuis juin 2001, souhaite obtenir une dérogation lui permettant de prendre domicile sur le territoire de la commune d'B.________, dans le canton de Fribourg, soit dans une commune ne faisant pas partie de la liste mentionnée ci-dessus. Il admet par ailleurs ne pas se trouver dans l'une des hypothèses permettant une dérogation prévue dans la décision du 6 août 1998. Il justifie cependant sa requête en se prévalant de la liberté constitutionnelle d'établissement, de la garantie de la propriété et du principe de l'égalité de traitement.
a) Aux termes de l'art. 24 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.), les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. A l'instar des autres droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut toutefois être limitée par des restrictions fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité. Ces exigences s'appliquent aussi aux rapports de dépendance spéciale, notamment en matière de statut des fonctionnaires (ATF 111 Ia 216, 108 Ia 249, 106 Ia 29, 103 Ia 456; cf également arrêté non publié PP.299/1991 du 17 décembre 1992 dans la cause J./S.P. contre Conseil d'Etat du canton de G.). Selon la jurisprudence, l'intérêt public à l'obligation de résidence du fonctionnaire n'existe pas seulement lorsque la nature du service l'exige, mais aussi en raison des liens qui peuvent se créer entre le fonctionnaire et la population, liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de la collectivité de l'employeur de droit public (ATF 103 Ia 455 et ATF 116 Ia 385 cons. 3 + réf. cit.; ATF 2P.253/1989 du 8 décembre 1989 dans la cause J.-C. et J. B.-P. c. Conseil d'Etat du canton de Vaud et commune de Lausanne). Tel est notamment le cas pour les enseignants et pour les fonctionnaires de police ou encore pour certains employés communaux qui entretiennent des contacts particuliers avec la population, comme par exemple un chef du contrôle de l'habitant, un caissier communal (ATF 115 Ia 207, 108 Ia 248, 103 Ia 455; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 448 ss + réf. cit.). S'agissant plus particulièrement des fonctionnaires de police, le Tribunal fédéral a précisé, dans l'arrêt du 8 décembre 1989 susmentionné, que même si l'obligation de résidence n'était pas justifiée par des impératifs du service comme pourrait l'être la rapidité d'intervention du policier, elle devait l'être en revanche par la préoccupation d'intégrer l'agent public dans la population de la commune en lui permettant de participer à la vie politique de cette communauté. Ce souci relève d'un intérêt public pertinent dans la mesure où l'intégration du policier dans le tissu politique de la commune le responsabilise vis-à-vis de ses concitoyens. Le simple usage de ses droits politiques dans la collectivité où il exerce sa fonction l'implique ainsi personnellement dans la société locale et, même si l'obligation de résidence ne garantit pas forcément que le policier sera associé aux affaires de la corporation publique, elle n'en restera pas moins profitable à la bonne marche des affaires.
b) Le respect du principe de la proportionnalité exige cependant que le droit cantonal autorise des dérogations à l'obligation générale de résidence et que l'autorité chargée de l'appliquer procède, dans chaque cas, à une pesée des intérêts public et privé opposés (ATF 111 Ia 218 et 116 Ia 386 cons. 4a). A cet égard, le fonctionnaire ne peut faire valoir que des motifs sérieux et importants (ATF 103 Ia 459 cons. 6a).
Dans le cas présent, l'obligation de domicile imposée par la décision municipale du 6 août 1998 est fondée sur l'article 23 du statut, lequel constitue une base légale valable à l'obligation de domicile précitée. Il n'est pas contestable non plus que des motifs d'intérêt public tels que ceux exposés ci-dessus justifient la restriction en cause, même s'il convient toutefois de tempérer quelque peu les objectifs d'implication du policier dans la seule commune qui l'emploie, puisqu'en l'occurrence, c'est bien plutôt une intégration non seulement dans la commune de Renens, mais au moins dans la région située à proximité quasi immédiate, qui est visée par l'obligation de domicile. En outre, la décision précitée prévoit des dérogations à l'obligation en cause dans trois hypothèses (proche retraite, acquisition d'un bien immobilier par héritage ou donation et désir d'un policier nouvellement formé de rester domicilié chez ses parents). Ces exceptions ne sont certes pas très nombreuses et il est vraisemblable que toutes les situations concrètes pouvant justifier une dérogation ne sont pas forcément mentionnées dans cette liste. Le fait que la propre situation du recourant ne donne pas lieu à une exception ne permet toutefois pas de tenir la réglementation litigieuse pour disproportionnée. Les arguments invoqués à cet égard par X.________ ne sont pas pertinents. Dans la mesure où le but recherché est avant tout une intégration et une implication du policier dans la commune de Renens ou dans son environnement immédiat, un domicile à B.________ n'est manifestement pas apte à atteindre le but poursuivi. De même, la possibilité d'intervenir depuis B.________ de manière aussi rapide que depuis l'une des communes autorisées ne joue aucun rôle dans l'appréciation de la proportionnalité d'une mesure fondée sur un intérêt public autre que celui des exigences du service. Cela étant, contrairement aux allégations du recourant, l'obligation litigieuse n'est pas contraire au principe constitutionnel de la liberté d'établissement, dont elle constitue une restriction admissible, tant sous l'angle de l'intérêt public que sous celui de la proportionnalité. Quant à la prétendue atteinte à son droit d'accéder à la propriété, elle ne résiste pas à l'examen. Il n'est en effet certainement pas, ni plus difficile ni plus onéreux, d'acquérir une propriété immobilière dans l'une des 31 communes du secteur autorisé plutôt que dans la commune d'B.________. Le recourant ne l'a en tout cas pas établi. Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer indécise, le recours devant de toute façon être admis pour les motifs qui vont suivre.
a) X.________ invoque ensuite une atteinte au principe de l'égalité de traitement dans la mesure où six collaborateurs du corps de police sont domiciliés en dehors du périmètre autorisé, certains (D., E.) au bénéfice d'une autorisation formelle alors même qu'ils ne se trouvent nullement dans l'une des hypothèses visées par la décision du 6 août 1998, et d'autres (trois aspirants de police, qui vont être nommés policiers au 1er janvier 2004, et un policier qui va être nommé appointé-chef au 1er janvier 2004) sans aucune autorisation quelconque. La municipalité, tout en reconnaissant l'existence de ces cas particuliers et le fait qu'ils ne sont pas conformes à la réglementation communale en la matière, rétorque qu'il n'existe pas de droit à l'égalité dans l'illégalité. Admettre le contraire reviendrait selon elle à inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur, alors qu'il n'est pas - affirme-t-elle dans ses écritures - dans ses intentions de poursuivre dans cette voie.
b) Selon une jurisprudence bien établie, un administré ne peut prétendre à l'égalité de traitement dans l'illégalité que si, cumulativement, les circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ceux-ci ont été traités illégalement, si son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité entend persister dans sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant (tels que la vie, la santé ou la sécurité) ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce et si aucun intérêt privé prépondérant de tiers ne s'oppose à une nouvelle violation de la loi (v. ATF 115 Ia 83 et les réf. cit., 108 Ia 214, 123 II 248 cons. 3c; cf. également, parmi d'autres, arrêts TA AC 1999/0108 du 2 juin 2000, AC 2002/0080 du 28 février 2003; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, op. cit., p. 501, nos 1024 ss). Le Tribunal fédéral estime ainsi que lorsqu'une autorité ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la respectera pas, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (v. ATF 112 Ib 387). Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité. Dans un arrêt plus récent (SJ 2001 529, + réf. cit.), le Tribunal fédéral a encore précisé que pour être compatible avec le principe de l'égalité de traitement consacré par l'art. 8 Cst, un changement de la pratique administrative devait reposer sur des motifs objectifs et sérieux, tels qu'un examen approfondi des intentions du législateur, la modification de circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des mœurs (cf. également ATF 123 V 156 cons. 3b, 121 V 80 cons. 6a).
c) En l'espèce, la première condition énumérée ci-dessus, soit celle exigeant une identité entre les circonstances des cas traités illégalement (D., E., C. Schmidt et trois aspirants policiers), d'une part, et de celui du recourant, d'autre part, doit être tenue pour remplie. Il s'agit dans toutes les situations de policiers (ou sur le point de l'être) au service de la commune de Renens soumis au même statut du personnel. De même, les motifs invoqués par les collègues du recourant pour obtenir une dérogation (formation d'un chien de service en ce qui concerne D., acquisition d'un bien immobilier en ce qui concerne E.) – on ignore en revanche les raisons ayant conduit à la dérogation accordée à C. Schmidt – sont très analogues, voire même parfaitement identiques en ce qui concerne E., dans la mesure où ils visent tous à offrir aux intéressés des conditions plus favorables de logement, que ce soit de nature environnementale ou financière. Il ne fait ensuite aucun doute que le cas du recourant a été traité, quant à lui, conformément à la loi, soit en l'occurrence, au statut et à la décision de la municipalité du 6 août 1998. Quant à la volonté de l'autorité intimée de persister à l'avenir dans sa pratique illégale, elle doit également être tenue pour établie. G., municipal de police, a certes affirmé lors de son audition que la municipalité souhaitait dorénavant faire "une application plus stricte du règlement s'agissant de l'obligation de résidence"; de même, H., chef du service du personnel, a reconnu que, s'il avait émis un préavis favorable à la demande de dérogation du recourant en été 2003, il n'"agirait plus ainsi aujourd'hui". Cependant, ces déclarations ne sauraient convaincre le tribunal si l'on prend en considération l'attitude pour le moins ambiguë de l'autorité intimée à l'égard de plusieurs collaborateurs du corps de police domiciliés hors du périmètre autorisé, plus particulièrement les aspirants policiers et le futur appointé-brigadier. Tant le chef du service du personnel que celui de la police ont en effet déclaré n'avoir rappelé qu'oralement à ces derniers leur obligation de domicile, sans juger utile de la leur confirmer par écrit. K. a même affirmé douter qu'il s'agisse d'un principe auquel la municipalité envisage de se tenir strictement à l'avenir. L'attitude de l'autorité intimée à l'égard du cas Schmidt, consistant à ne pas envisager d'intervenir – à tout le moins pas dans un avenir proche (cf. notamment déclarations de H.________) – pour exiger un déménagement dans le secteur autorisé laisse d'autant plus planer de sérieux doutes sur la réalité des intentions de l'autorité intimée.
Par ailleurs, aucun intérêt public prépondérant, plus particulièrement aucune exigence liée à la sécurité ou l'ordre publics, ne s'oppose au respect de l'égalité dans l'illégalité, soit à ce que le recourant prenne un domicile hors du rayon prescrit. Comme cela a été clairement établi lors de l'instruction du recours, tout particulièrement par les déclarations du supérieur direct d'X.________ (K.), une obligation de domicile n'est justifiée par aucune nécessité impérieuse et une durée de déplacement de l'ordre de trente à quarante-cinq minutes n'est, à l'ère du téléphone mobile notamment, nullement excessive pour permettre à l'intéressé d'assumer correctement ses obligations en cas d'urgence. Quant aux impératifs liés au maintien des liens avec la population et à l'intégration du policier dans la commune où il exerce ses fonctions, ou à proximité relativement immédiate (soit dans 31 communes avoisinantes), ils ne sont pas suffisamment déterminants à cet égard. En autorisant en août 1998, soit il y a plus de cinq ans, que des membres du corps de police élisent domicile sur le territoire (entier ou partiel) de plus de trente communes autres que de Renens –, dont certaines (Lonay, Préverenges ou encore Le Mont-sur-Lausanne, quartier En Budron, par exemple) éloignées de 7,5 km de la rue de Lausanne 35, à Renens - l'autorité intimée a, implicitement du moins, reconnu que ces motifs avaient quelque peu perdu de leur actualité. Il est d'ailleurs difficilement soutenable de prétendre qu'il serait indispensable pour le chef de la police d'être intégré, via son domicile, à la population de Renens alors qu'il est déjà actuellement domicilié dans une autre commune depuis plus de deux ans, d'une part, et que rien ne l'empêcherait d'être domicilié à Mex, St-Sulpice, Etagnières, Orbe ou encore B., d'autre part. En outre, on ne peut nier que l'évolution de notre société, notamment dans les agglomérations urbaines – dont Renens fait incontestablement partie - , a réduit l'intégration par le biais du domicile. Non seulement les gens changent de plus en plus souvent de domicile, mais les rapports sociaux ont encore tendance à se diluer et à devenir relativement lâches. Les liens significatifs avec la population d'une localité tiennent aujourd'hui presque autant au fait d'y travailler qu'à celui d'y être domicilié.
S'agissant des arguments, selon lesquels X.________, en sa qualité de chef de la police, doit être un exemple pour ses subalternes et que si leur chef bénéficie d'une situation privilégiée, il ne serait plus possible d'expliquer à ses collègues l'obligation de respecter des restrictions quant à leur domicile, ils sont également infondés. Les subordonnés du recourant connaissent vraisemblablement tous la différence existant entre leurs propres tâches, qui impliquent des "obligations de terrain", et celles de leur supérieur hiérarchique, pour lequel les fonctions impliquent plus de responsabilités d'organisation et de direction que de présence sur les lieux d'intervention. Quoi qu'il en soit, cette prétendue exigence ne saurait de toute façon constituer un intérêt public supérieur à l'intérêt privé du recourant à pouvoir être domicilié sur la commune de son choix. Enfin, on ne voit pas quel intérêt privé s'opposerait en l'occurrence au respect du principe de l'égalité de traitement entre l'intéressé et ses autres collègues ayant bénéficié d'une dérogation, même implicite.
a) Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (ATF 121 V 65, 117 Ia 285 et réf. cit.): il faut ainsi que l'autorité ait fait une promesse effective, que la personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni, que le particulier se soit encore fondé sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.
Ainsi, l'autorité doit-elle tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est à dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'espèce, si l'autorité intimée n'a pas promis expressément au recourant qu'il pourrait s'établir dans la commune de son choix, il faut néanmoins admettre qu'en autorisant, notamment en mai 2003, soit juste un mois seulement avant que celui où l'intéressé a présenté sa propre demande (14 juin 2003), deux collègues (D.________ et E.) à s'installer en dehors du secteur autorisé, elle lui a clairement laissé croire que sa demande serait traitée dans le même sens. De plus, le supérieur direct d'X., K., avait fait part à ce dernier qu'il approuvait sa requête et adresserait un préavis favorable au Service du personnel. Il lui a d'ailleurs donné connaissance du contenu de son préavis du 23 juin 2003. Enfin, le chef de la Direction de la sécurité publique, G., ne s'est également pas opposé à la demande de dérogation. Dans ces circonstances, tout était réuni pour permettre au recourant de penser, en toute bonne foi, que, compte tenu des dérogations déjà admises, d'une part, et des assurances émanant de son chef de service – dont il avait tout lieu de croire qu'il serait à nouveau suivi tant par le Service du personnel que par la municipalité - d'autre part, sa requête serait acceptée. C'est donc dans cet état d'esprit, parfaitement compréhensible en raison des motifs susmentionnés, qu'il a acheté une maison à B., en juin 2003 également (cf. témoignage de F. X.). On imagine aisément le préjudice qu'il aurait à subir s'il devait aujourd'hui résilier son contrat. Enfin, la dernière condition énumérée ci-dessus est également remplie en ce sens que ni le statut, ni la décision de la municipalité du 6 août 1998 n'ont subi de modification depuis l'été 2003.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument de justice sera mis à la charge de la commune qui "succombe" au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA et l'avance effectuée par l'intéressé lui sera restituée (sur la question de l'émolument mis à la charge des communes qui succombent, voir notamment arrêt TA AC 2002/0132 du 26 juin 2003). Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant a en outre droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
**Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:**
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Renens du 2 juillet 2003 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Renens.
IV. La Municipalité de Renens versera au recourant un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 3 février 2004
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.