CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 10 décembre 2003
sur le recours interjeté le 5 mai 2003 par X.________ , à ********, dont le conseil est l'avocate Anne-Marie Germanier Jaquinet, à Lausanne,
contre
la "décision" de la Municipalité d'Echallens du 9 avril 2003 refusant de revoir l'incorporation du recourant au sein du Service de défense contre l'incendie et de secours de la commune d'Echallens.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ fait partie du Service de défense contre l'incendie et de secours de la commune d'Echallens (ci-après : SDIS) depuis dix ans. En 1996, il a été nommé caporal. En octobre de la même année, le centre de renfort (ci-après : CR) a été créé: il s'agit d'une subdivision du corps des sapeurs-pompiers du Service du feu (ci-après : le corps des sapeurs-pompiers) dont la particularité est d'intervenir plus fréquemment sur les sinistres que le corps des sapeurs-pompiers de base des compagnies, ces dernières ne participant qu'à quatre exercices par année. Les membres du CR, qui ont suivi des cours de protection respiratoire, participent obligatoirement à un certain nombre de cours spéciaux, à concurrence de neuf par année. Ils participent encore à trois parcours de piste ECA. Les interventions du CR s'élèvent à une moyenne de quarante par année, sans compter une dizaine de "piquets" par année. Membre de ce CR, X.________ faisait encore partie de l'encadrement des jeunes sapeurs-pompiers et s'occupait du planning des "piquets".
B. Le 22 août 2002, le CR est intervenu pour un feu de chaume à Fey. Le lendemain, une lampe "Maglite" a été retrouvée sur les lieux du sinistre. Le propriétaire de cette lampe n'a pu être identifié de manière formelle. Toutefois, le major Schiffmann, commandant du SDIS (ci-après : le commandant), a affirmé que cette lampe appartenait à X.________ , qui l'aurait perdue en omettant d'annoncer une perte de matériel. Suite à cet incident, le commandant a, en date du 5 septembre 2002, suspendu le recourant jusqu'à "éclaircissement du cas". Il lui a en outre demandé de rendre la clé d'accès aux locaux, ainsi que la caisse des jeunes sapeurs-pompiers et a confié la gestion des "piquets" à un autre sapeur-pompier. Le 4 novembre 2002, l'Etat-major du SDIS (ci-après : l'Etat-major) a établi un rapport à l'intention de la Municipalité d'Echallens (ci-après : la municipalité) en lui proposant d'exclure X.________ du service précité. Dans ce rapport, l'Etat-major faisait état de nombreuses décisions (voire de sanctions), qui auraient dû être prises à l'égard de l'intéressé, dont le comportement se serait détérioré au fil des années. Il énumérait en outre divers faits reprochés au recourant, lesquels s'étaient produits entre décembre 1996 et septembre 2002.
C. Par décision du 10 décembre 2002, la municipalité a infligé au caporal X.________ une amende de 100 fr., considérant que les faits retenus à sa charge n'étaient pas suffisamment importants pour justifier une exclusion. Dans sa décision, la municipalité a notamment relevé que, sous réserve des faits relatifs à la perte de la lampe "Maglite", les autres faits reprochés étaient trop anciens pour fonder, même cumulés, une décision d'exclusion. Ni X.________ ni l'Etat-major n'ont contesté cette décision.
D. Dans une lettre du 20 décembre 2002, l'Etat-major, sous les signatures de son quartier-maître et de son commandant, a informé l'intéressé qu'après avoir pris connaissance de la sanction susmentionnée, il avait décidé à l'unanimité de le réintégrer au sein du bataillon d'Echallens. Estimant que la confiance avait été rompue, il a toutefois prononcé son exclusion de l'encadrement des jeunes sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire et du CR, ainsi que son incorporation dans la compagnie II tout en lui maintenant son grade de caporal.
E. Par correspondance adressée à l'Etat-major le 6 janvier 2003, le recourant a contesté la validité de la décision susmentionnée. Estimant qu'il s'agissait en réalité d'une nouvelle mesure pour des faits ayant déjà été sanctionnés par la municipalité le 10 décembre 2002, il a invité l'Etat-major à renoncer à sa décision en le maintenant dans les mêmes fonctions que précédemment. Ce courrier est resté sans suite. Le 6 mars 2003, X.________ a à nouveau interpellé l'Etat-major en l'invitant à lui répondre avant la fin du mois en cours. N'ayant reçu aucune réponse, l'intéressé a écrit à la municipalité le 1er avril 2003 en ces termes :
"(...)
Je dois malheureusement à nouveau m'adresser à votre Autorité pour lui demander de prendre position dans cette affaire.
(...)
J'ai, quant à moi, écrit le 6 janvier 2003 à l'Etat-major le courrier que vous trouverez en copie par lequel je demandais à ce dernier de revenir sur cette décision que j'estime infondée puisque les faits reprochés à Monsieur X.________ ont donné lieu à une amende, ils ne peuvent avoir une deuxième sanction consistant à le changer d'incorporation.
Malheureusement, le major Schiffmann ne m'a pas répondu, malgré nos entretiens téléphoniques et ma lettre du 6 mars 2003 par laquelle je lui ai donné un délai au 31 mars pour revenir sur sa décision ou la confirmer. Je me dois donc de saisir votre Autorité.
Si vous estimiez que, contrairement à mon avis, la lettre du 20 décembre 2002 ne consiste pas en une nouvelle sanction, je vous invite à prendre une décision formelle avec indication des voies de recours.
(...)."
F. Le 9 avril 2003, la municipalité a répondu au recourant ce qui suit :
"(...)
Le fait que le commandant du corps et son Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal X.________ dans une autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions reste de leur ressort exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas, intervenir à ce sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives pour assurer la bonne marche du corps du feu.
C'est pourquoi, au vu de ce qui précède, la Municipalité a décidé d'appuyer le Major Schiffmann et son Etat Major dans leur décision concernant le caporal X.________ et n'entend donc pas intervenir plus en avant.
Dans ce contexte, l'Autorité municipale voit mal quelle voie de recours il s'agit d'ouvrir. C'est pourquoi nous partons du principe que le Tribunal administratif est habilité à agir. Le cas échéant, il vous communiquera les coordonnées de l'instance compétente en la matière.
(...)".
G. X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif le 5 mai 2003 en concluant à l'annulation de la décision entreprise et au maintien de son incorporation au sein du SDIS telle qu'elle l'était au mois d'août 2002. Il allègue en substance que son changement d'incorporation - prononcé par l'Etat-major et approuvé par la municipalité le 9 avril 2003 - revient pratiquement à l'exclure du corps des sapeurs-pompiers dans la mesure où il implique un nombre d'heures de service fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement diminué. Il affirme en outre que cette nouvelle incorporation doit être considérée comme une nouvelle sanction, totalement disproportionnée et au surplus prononcée pour des faits ayant déjà donné lieu à une sanction (amende).
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
H. L'autorité intimée s'est déterminée le 27 juin 2003, en son nom et en celui du SDIS, invité à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée. Elle a conclu au rejet du recours.
I. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
J. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Le Tribunal administratif examine librement et d'office les conditions de recevabilité des pourvois dont il est saisi (cf. parmi d'autres arrêts TA GE 00/0056 du 9 octobre 2000 et GE 99/0136 du 30 octobre 2000), en particulier le point de savoir si l'autorité inférieure a refusé à juste titre d'entrer en matière sur une demande (devant le Tribunal fédéral, cf. par ex. ATF 125 V 345, c. 1a). En l'occurrence, du point de vue de la recevabilité du présent recours, une question préalable se pose. Il s'agit d'examiner si le courrier de l'Etat-major du 20 décembre 2002 constituait déjà une décision susceptible de recours contre laquelle X.________ aurait, le cas échéant, dû recourir en temps utile s'il voulait sauvegarder ses droits.
a) En procédure administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA pour la procédure administrative fédérale - correspond à l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, RDAF 1998 I 88, c. 1a). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a; cf. ég. JAAC 64.66, c. 2a). La décision a ainsi pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, n° 502 s. p. 181; cf. également B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 253 ss et 339 ss).
Si unilatérale qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité; Moor, ibidem; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49 p. 325). Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les parties peut parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).
b) En l'espèce, il y a lieu d'examiner dans quelle mesure la lettre de l'Etat-major du 20 décembre 2002 peut s'interpréter matériellement comme une décision statuant de manière contraignante sur la prétention du recourant à conserver son incorporation antérieure au sein du SDIS. Dans cette lettre, au moyen de termes tout à fait clairs et précis, l'Etat-major décidait, mis à part une réintégration au sein du bataillon d'Echallens, d'exclure l'intéressé de l'encadrement des jeunes sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire, ainsi que du CR et de l'intégrer dans la compagnie II tout en lui conservant le grade de caporal. L'emploi des termes "décision" et de la locution "à l'unanimité" n'autorisent aucun doute sur la volonté de l'autorité de modifier l'incorporation de X.________ , et ceci d'autant plus que cette volonté était justifiée, aux yeux de l'Etat-major, par une rupture des rapports de confiance. Reste à savoir cependant si, indépendamment des termes utilisés, l'on est bien en présence d'une décision au sens décrit ci-dessus. Le recourant le soutient implicitement puisque, selon lui, les mesures prises à son égard par l'Etat-major le 20 décembre 2002 aboutissent en fait à une exclusion du SDIS, dans la mesure où sa nouvelle affectation implique un nombre d'heures de service fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement diminué. Il affirme qu'il s'agit d'une nouvelle sanction, qui résulte de faits ayant déjà entraîné une sanction disciplinaire de la part de la municipalité en décembre 2002 (amende).
b) En application de la LSDIS, la commune d'Echallens a adopté le 14 décembre 1995 un règlement communal sur le service de défense contre l'incendie et de secours, lequel a été approuvé par le Conseil d'Etat le 15 mars 1996 (ci-après : Règlement). Selon ce règlement, le corps des sapeurs-pompiers comprend un bataillon formé d'un Etat-major, de compagnies, d'un groupe de premier secours (PPS) et d'un détachement de centre de renfort (CR; art. 15 Règlement).
c) Contrairement à ce que soutient le recourant, l'incorporation dans la compagnie II en lieu et place d'une incorporation dans le groupe de protection respiratoire et le CR ne représente pas un déplacement strictement punitif mais une réorganisation du SDIS, vraisemblablement liée, il est vrai, aux événements ayant amené l'autorité municipale à intervenir. L'Etat-major ne le nie d'ailleurs pas puisqu'il a clairement expliqué la nécessité de ces mesures par la perte de confiance unanime de ses membres envers l'intéressé consécutive aux faits survenus en automne 2002. Dans ces circonstances, on se trouve en présence de mesures d'organisation, soit d'actes internes qui n'ont pas pour objet de régler la situation juridique d'un administré mais organisent le bon fonctionnement de l'administration, en l'occurrence le SDIS (cf. dans le même sens arrêt TA GE 1994/025 du 7 octobre 1994; ATF 190 Ib 253; P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 164 + réf. cit.). Ces mesures, qui ont été prises par l'Etat-major dans le cadre de ses compétences générales d'organisation (cf. art. 17 al. 1 RSDIS), ne sont dès lors nullement assimilables à une peine disciplinaire, plus précisément à une exclusion. Peu importe la manière dont le recourant les ressent. Cela étant, elles ne constituent pas une décision et, partant, n'étaient pas susceptibles de recours auprès de la municipalité. C'est dès lors à bon droit que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur la demande de X.________ du 1er avril 2003.
A cela s'ajoute le fait que, selon le Règlement, seules les décisions d'incorporation au sein du SDIS peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours dès leur communication (art. 6 Règlement). De par sa situation dans le Règlement, soit parmi les dispositions consacrées à l'"obligation de service" (art. 2 à 6 Règlement), il est évident que cette voie de recours n'est prévue que contre le principe même d'une incorporation au sein du SDIS et non pas contre le type d'incorporation (au sein de l'une ou l'autre des subdivisions du corps des sapeurs-pompiers). Par ailleurs, comme l'a déjà jugé à plusieurs reprises le Tribunal administratif, le législateur n'a pas instauré un droit à l'incorporation en qualité de sapeur-pompier, les communes n'étant pas obligées d'accepter les candidats ou les candidates sapeurs-pompiers (cf. notamment arrêts TA FI 1996/0081 du 23 janvier 1997 et FI 1997/0053 du 19 mars 1998 + réf. cit.; ATF 102 Ia 7, JT 1978 I 369). Dans ces circonstances, on voit mal comment, alors qu'un candidat sapeur-pompier n'est pas habilité à recourir contre un refus d'incorporation au sein du SDIS, un sapeur-pompier serait en droit de recourir contre un refus d'incorporation dans tel ou tel corps des sapeurs-pompiers, quels qu'en soient les motifs.
De plus, même dans l'hypothèse où le changement d'incorporation du recourant aurait pu être assimilé à une sanction, il n'aurait de toute façon pas été susceptible d'être contesté par un recours adressé à la municipalité. En effet, le chapitre du Règlement consacré aux recours (art. 43 et 44) ne mentionne une voie de recours à cette autorité que contre les peines prononcées par le commandant ou son remplaçant, soit uniquement contre les décisions infligeant une suppression totale ou partielle de la solde (art. 42 let. b Règlement), ce dont il est nullement question en l'occurrence, le déplacement de l'intéressé relevant, comme exposé ci-dessus, des mesures d'organisation interne du SDIS.
d) Enfin, on cherche en vain dans la lettre de la municipalité objet du présent recours le moindre élément permettant de considérer, comme semble pourtant le vouloir X.________ , que l'autorité intimée aurait elle-même prononcé l'exclusion de l'intéressé du SDIS en approuvant la position de l'Etat-major. Au contraire, les termes utilisés dans ce courrier, selon lesquels "(...) le fait que le commandant du corps et son Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal X.________ dans une autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions reste de leur ressort exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas, intervenir à ce sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives pour assurer la bonne marche du corps du feu...", sont parfaitement clairs et ne laissent planer aucune doute sur la position de l'autorité intimée.
On relèvera encore, par surabondance, que l'intéressé paraît avoir été pleinement conscient de ce qui précède puisqu'il ne s'est pas d'emblée adressé à la municipalité lorsqu'il a reçu la lettre de l'Etat-major du 20 décembre 2002, mais a tenté en revanche
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant. Obtenant gain de cause mais n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la municipalité n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 10 décembre 2003/gz
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.