CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl , assesseurs ; Mme Christiane Schaffer, greffière.
recourante
Municipalité de Villeneuve, à Villeneuve,
autorité intimée
Service de l'économie et du tourisme, Police cantonale du commerce, à Lausanne.
I
Objet
Autonomie communale.
Recours Municipalité de Villeneuve c/ décision du Département de l'économie du 9 juillet 2002 concernant l'âge d'accès à la salle de jeux "laser game"
I
Vu les faits suivants
A. a) Jean-Pierre Collomb a demandé à la Municipalité de Villeneuve (ci-après la municipalité) l’autorisation d’aménager une salle de jeux de type « Laser Game » dans le bâtiment commercial propriété des Retraites Populaires sur la parcelle 3155 du cadastre communal. Le projet comporte une salle d’accueil, une salle de conférence, des locaux sanitaires et un vestiaire depuis lequel on accède à un espace de jeux divisible en deux parties comportant pour chacune des parties une rampe permettant de monter sur une galerie. Après avoir revêtu un équipement, les joueurs se divisent en deux équipes dont les membres peuvent viser la cible des adversaires à l’aide d’un laser tout en essayant d’éviter les lasers de l’équipe adverse. Le temps des phases de jeu est réglementé, le décompte de la partie enregistré par un ordinateur est commenté par l’animateur du jeu.
b) L’enquête publique a soulevé diverses oppositions de citoyens de Villeneuve craignant que ce type de jeu soit de nature à encourager la violence. La municipalité a transmis les oppositions à la Centrale des autorisations le 17 avril 2002. En date du 22 avril 2002, la municipalité s’est adressée à l’Office de la police cantonale du commerce pour demander que la limitation à 18 ans révolus soit posée pour l’accès à l’établissement ou, à défaut, qu’un responsable de l’établissement assure une surveillance constante de l’espace de jeu, notamment en raison du danger potentiel lié à l’utilisation inadéquate de rayons laser. La municipalité émettait pour le surplus un préavis favorable s’agissant de la conformité à la réglementation de la zone.
c) Le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) s’est clairement déterminé sur la demande de permis de construire en examinant la conformité du projet à l’ordonnance fédérale son et laser du 24 janvier 1996 (OSL). Il a constaté que les lasers utilisés étaient de la classe II (puissance maximum : I mW) et que ce type de laser n’était pas dangereux pour l’œil, s’agissant d’un rayon défragmenté. La police cantonale du commerce a délivré le 5 avril 2002 l’autorisation spéciale pour autoriser l’exploitation de l’espace jeux « Laser game ».
d) Par décision du 6 mai 2002, l’Office de la police cantonale du commerce a fixé l’âge de l’admission à 18 ans révolus sans exception. La municipalité a délivré le permis de construire en informant les opposants des garanties données par l’autorité cantonale en ce qui concerne l'âge d'admission. Par la suite, Jean-Pierre Collomb s’est adressé à l’Office de la police cantonale du commerce pour demander que la limite d’âge, maintenue à 18 ans, soit assouplie pour permettre à des enfants mineurs accompagnés d’un adulte responsable de participer au jeu. Par décision du 10 juin 2002, l’Office de la police cantonale du commerce a accepté cet assouplissement à la suite des explications données par l’exploitant; le jeu se pratiquait par équipes de six personnes au minimum, ce qui permettait, par exemple, aux parents d’organiser un anniversaire pour leurs enfants en participant au jeu.
B. a) La municipalité s’est adressée au Département de l’économie le 21 juin 2002. Elle rappelle qu’elle avait délivré le permis de construire en demandant une limitation de l’âge d’admission à 18 ans révolus pour l’accès à la salle de jeu et que cette condition avait été imposée dans le permis de construire. Or, l’assouplissement des conditions d’admission pour les mineurs accompagnés d’un adulte responsable ne donnait aucune garantie quant à un contrôle efficace de l’accompagnement. En outre, la réponse donnée aux opposants sur les conditions d’accessibilité à la salle de jeu était modifiée par la décision de l’autorité cantonale.
b) Le Département de l’économie a répondu le 9 juillet 2002 que des jeux comparables avaient été autorisés à deux reprises par le canton à Yverdon-les-Bains et à Lausanne en permettant l’accès aux jeunes gens non accompagnés d’adultes responsables dès 16 ans révolus. Des conditions plus restrictives avaient été imposées à l’exploitant du « Laser game » en fixant la limite d’âge à 18 ans révolus et en interdisant l’accès aux mineurs non accompagnés. De telles conditions d’admission n’étaient actuellement applicables qu’aux dancings night-clubs et autres établissements nocturnes avec attractions.
c) La municipalité a recouru contre cette décision le 25 juillet 2002 en précisant qu’elle avait levé les oppositions au projet d’aménagement du « laser game » en raison des garanties données pour l’âge d’admission. Elle estime que les opposants avaient renoncé à contester la décision municipale levant leur opposition sur la base de ces assurances; aussi, la condition selon laquelle un mineur doit être accompagné d’un adulte responsable resterait difficilement contrôlable. L’exploitant Jean-Pierre Collomb s’est déterminé sur le recours le 2 septembre 2002 pour conclure à son rejet. L'Office de la police cantonale du commerce s’est déterminé sur le recours le 6 septembre 2002 et il conclut également à son rejet.
C. a) Le tribunal a tenu une audience sur place le 4 novembre 2002; il a procédé à une visite des lieux. La salle d’accueil comprend une réception, un vestiaire et un local de réunion. Il est décidé que toutes les personnes présentes participent à un jeu dans les mêmes conditions que celles appliquées à la clientèle. Chaque participant reçoit alors un numéro et place ses effets personnels dans un vestiaire qui est fermé à clé pendant le jeu. Les participants sont ensuite introduits dans un local permettant de s’équiper ; ils sont munis d’un gilet qui comporte une cible sur l’avant et sur l’arrière du gilet, lequel est relié à une poignée laser en mousse qui permet de viser et d’atteindre la cible fixée sur les gilets. Le laser est de faible puissance et défragmenté, de sorte qu’une brève exposition des yeux ne serait pas nuisible à la santé. Les participants au jeu sont divisés en deux équipes lesquelles se distinguent par les couleurs de la cible fixée au gilet, qui est formée par un cercle de points rouges pour l’une des équipes et par un cercle de points verts pour l’autre équipe.
b) L’exploitant explique brièvement les règles du jeu. Il s’agit de toucher la cible d’un membre de l’équipe adverse le plus de fois possible tout en évitant d’être soi-même touché. Lorsque l’un des joueurs est touché, la cible et la poignée laser s’éteignent et ne fonctionnent plus pendant 8 secondes ; après quoi le joueur peut poursuivre le jeu. Les participants sont ensuite introduits dans la salle de jeux qui est éclairée avec des néons réfléchissant la couleur blanche seulement. L’ensemble de la salle est sombre de sorte que seules les cibles se distinguent nettement. La salle de jeux est divisible en deux parties suivant le nombre de joueurs par équipe. Elle est aménagée sous la forme d’un labyrinthe qui donne accès à une galerie. Les participants peuvent se cacher derrière les panneaux du labyrinthe et monter sur la galerie. Le jeu nécessite une certaine mobilité et une agilité pour se déplacer et viser les cibles de l’équipe adverse. Lorsque le joueur est touché, une vibration se fait sentir dans la poignée laser. A la fin du jeu, l’organisateur établit le décompte des points obtenus par chaque équipe et décrit de manière détaillée le score de chaque joueur.
c) Le tribunal a tenu une deuxième audience à Villeneuve le 2 avril 2003 en présence des opposants intervenus lors de l’enquête publique du projet de construction et a procédé à une nouvelle visite des locaux d’exploitation. Par la suite, la municipalité a déclaré, le 17 avril 2003, maintenir son recours tout en se remettant à justice sur la décision du tribunal. Elle transmettait également au tribunal un avis de la psychologue scolaire Anne-France Tille du 3 avril 2003 selon lequel les mineurs ne devraient pas être admis au « laser game » même s’ils sont accompagnés d’une personne majeure. Elle fait état d’une banalisation et d’une valorisation de la violence.
Considérant en droit
b) Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que l'autorité cantonale respecte le cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné. Dans son recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation des droits découlant de l'art. 4 de l'ancienne constitution fédérale du 29 mai 1874 (a Cst.), actuellement précisés aux art. 8, 9, 29 et 30 nCst., dans la mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal de violation de l'autonomie communale (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font notamment partie de ces droits le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, le droit à la composition régulière de l'autorité de recours ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b).
c) Le champ et la portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. L'art. 80 de l’ancienne Constitution vaudoise du 1er mars 1885, en vigueur au moment où la décision attaquée a été prise, reconnaît aux communes une certaine autonomie; mais il faut rechercher dans la législation les précisions nécessaires. La loi sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB), en vigueur depuis le 1er janvier 2003, attribue essentiellement aux autorités cantonales, la compétence de délivrer des licences d’exploitation d’établissements publics sous réserve des délégations accordées aux communes. La législation cantonale définit les catégories des établissements permettant la consommation sur place, fixe les conditions d’octroi des licences d’établissement, définit les droits et obligations des titulaires de licence et détermine les conditions d’exploitation et les mesures de surveillance. L'art. 51 LADB traite des questions de protection de la jeunesse. Selon cette disposition, les enfants de moins de 12 ans révolus n’ont accès aux établissements que s’ils sont accompagnés d’un adulte. Toutefois, dès l’âge de 10 ans révolus, ils peuvent avoir accès aux établissements jusqu’à 18 heures, s’ils sont en possession d’une autorisation parentale (al. 1). Les mineurs âgés de 12 à 16 ans révolus non accompagnés d’un adulte, mais en possession d’une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements jusqu’à 20 heures à l’exclusion des salons de jeux (al. 2). Enfin, les mineurs de plus de 16 ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements, à l’exclusion des night-clubs (al. 3). En ce qui concerne le maintien de l’ordre, l’art. 53 LADB précise que les règlements communaux fixent les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements, tout acte de nature à troubler le voisinage ou à porter atteinte à l’ordre ou à la tranquillité publics. Ainsi, la législation cantonale qui réglemente la surveillance des établissements publics ne fixe aucune compétence propre aux communes pour fixer les âges d’accès aux établissements publics. La commune détient une compétence seulement dans le domaine du maintien de l’ordre, mais ce domaine ne vise pas la fixation des âges limites d’accès aux établissements publics qui fait l’objet de la réglementation exhaustive de l’article 52 LADB. Ainsi, le droit cantonal ne reconnaît pas d’autonomie aux communes dans le domaine de la réglementation des conditions d’accès des mineurs aux établissements publics. En conséquence, le droit de recours ne peut être reconnu à la Commune de Villeneuve pour contester la fixation de l’âge d’admission au jeu « laser game ».
d) L'ancienne loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (aLADB) n'attribuait non plus aucune compétence spéciale aux communes sur les limites d'âge permettant l'accès aux établissements publics. L'art. 65 aLADB précisait que les jeunes gens non accompagnés d'adultes responsables n'avaient accès aux établissements publics et analogues que s'ils ne fréquentaient plus l'école obligatoire et se trouvaient dans leur seizième année. En revanche, l'accès aux dancing-night-clubs était interdit aux jeunes gens de moins de dix-huit ans révolus, même accompagnés d'adultes responsables (art. 66 aLADB). Ainsi, même si le recours pouvait être déclaré recevable, le tribunal ne pourrait que constater que la législation cantonale règle de manière exhaustive les conditions d'accès aux établissements publics et qu'elle fixe l'âge d'admission aux salons de jeux à 16 ans révolus tant sous l'ancien régime (art. 65 aLADB) que sous la nouvelle législation en vigueur depuis le 1er janvier 2003. Ainsi, l’exigence selon laquelle les enfants de moins de 18 ans accompagnés d’un adulte responsable peuvent avoir accès au jeu "laser-game" va plus loin que la protection légale.
e) Le tribunal partage les préoccupations des opposants et de la municipalité visant à lutter contre toute forme d'incitation à la violence auprès de la jeunesse; mais la réglementation cantonale fixe la limite d'âge sans tenir compte des caractéristiques des jeux accessibles dans les salons de jeux aux enfants de plus de 16 ans sans aucune restriction. Au demeurant, le tribunal a constaté, lors de l’inspection locale, que le jeu du "laser game" s'inscrit dans un cadre bien défini en présence d'une personne responsable, qui explique les règles précises régissant le jeu, dont la durée est limitée, et qui sont de nature à susciter un esprit de compétition entre les deux équipes plutôt qu'à engendrer des émotions propres à la manifestation réelle de la violence (colère, haine, envie de détruire), que l'on retrouve par exemple sur les images de certains jeux vidéo accessibles dès 16 ans ou en vente libre dans le commerce. Le tribunal constate aussi que la décision attaquée portant à 18 ans l'âge d'accès à la salle de jeu, liée à l'exigence de l'accompagnement d'un adulte responsable pour les enfants mineurs, offre aux parents des garanties supérieures à la limite légale de 16 ans et permet d'assurer un contrôle de l'accès des enfants mineurs à la salle de jeu.
**Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:**
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les décisions du Département de l’économie des 10 juin 2002 et 9 juillet 2002 sont maintenues.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2004/do
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint