CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 août 2004
sur le recours interjeté par Interaffiche SA , Obermattstrasse 19, 3018 Berne
contre
la décision de la Municipalité de Renens du 13 février 2002 refusant d'autoriser la pose d'un panneau d'affichage à la rue de Lausanne 47.
Composition de la section: M Alain Zumsteg, président; M. Pedro De Aragao et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet.
Vu les faits suivants:
A. Le 6 novembre 2001, la société d'affichage Interaffiche SA a sollicité de la Municipalité de Renens l'autorisation d'installer un panneau publicitaire destiné à recevoir des affiches pour le compte de sa clientèle, de format R 200 (119 cm x 170 cm), sur une bande herbeuse entre le trottoir de la rue de Lausanne et le bâtiment no 47, propriété de la société immobilière Les Tilleuls SA. Etait joint un photomontage montrant le panneau prévu, placé sur deux montants métalliques à une hauteur de 46,5 cm par rapport au niveau du trottoir et à une distance de 3 m de la chaussée.
L'emplacement prévu se situe dans l'angle sud-ouest de la parcelle sur laquelle est érigé le bâtiment no 47 de la rue de Lausanne. Orienté perpendiculairement à la chaussée, il en est séparé par le trottoir. Installé devant une courte haie d'arbustes haute de 1,70 m environ, il n'est visible que par les automobilistes et les piétons venant de Lausanne. Un passage pour piétons, réglementé par des feux, se trouve sur la même parcelle à une dizaine de mètres en amont.
A l'endroit concerné, la rue de Lausanne est constituée d'une artère formée de deux paires de voies séparées par une berme centrale. Au sud de la route se trouvent des voies ferrées; au nord, sont bâtis quatre immeubles locatifs, y compris le 47 dont le rez est aménagé en un garage Mazda.
B. Par lettre du 13 février 2002, la Municipalité de Renens a refusé l'autorisation sollicitée, motivant sa décision en ces termes :
"L'inventaire des panneaux publicitaires commerciaux auquel nous avons procédé a permis de déterminer que dans un rayon de 250 mètres de la rue de Lausanne no 47, il était recensé la présence de 14 panneaux de format R 4, 2 de format R 200 et 14 de format R 12. Nous estimons donc que la densité de l'affichage publicitaire à cet endroit ne doit pas être dépassé et que la présence d'un panneau supplémentaire de format R 200 nuirait à l'esthétique du secteur et à son harmonie paysagère."
C. Interaffiche SA a recouru contre cette décision le 7 mars 2002, concluant implicitement à son annulation. Elle fait valoir que les trente panneaux recensés par la Municipalité dans un rayon de 250 mètres ne constituent pas un nombre limite, puisqu'au numéro 21 de la même rue, nonante et un panneaux ont été recensés dans un rayon identique. Elle ajoute que le panneau litigieux s'intégrerait parfaitement de la zone concernée, dans la mesure où celle-ci est essentiellement industrielle et commerciale. Elle invoque également le principe de l'égalité de traitement, sans autres explications.
Dans sa réponse du 22 mars 2002, la Municipalité de Renens expose que, s'appuyant sur les dispositions légales cantonales et communales, elle s'est montrée très restrictive en matière d'autorisation de surfaces publicitaires depuis plusieurs années, afin d'améliorer l'esthétique de l'environnement urbain. Elle ajoute que ce souci s'est notamment manifesté à travers une décision de principe du 9 juillet 1990 de "ne pas autoriser, dans le futur, la pose de panneaux publicitaires contre les façades d'immeubles, cas exceptionnels réservés", ainsi que par l'élaboration, en 1998, d'un concept global de l'affichage publicitaire, document réalisé par un bureau d'études zurichois (Institut für Ganzheitliche Gestaltung Zürich) et qui contient des directives et un plan de zone. Dans ce dernier, l'emplacement prévu pour le panneau litigieux se situe à la limite entre un secteur à affichage modéré et un "autre secteur". L'autorité intimée précise également qu'en 2000, elle a refusé d'autoriser la pose de deux panneaux dans la même rue, soit au numéros 39 et 43. Elle relève enfin que sa décision repose sur des règles s'apparentant à celles de l'aménagement du territoire, excluant dès lors tout inégalité de traitement.
Le 24 avril 2002, Interaffiche SA a répliqué en substance qu'aucun autre panneau déjà existant ne se trouvait dans le même champ visuel que le panneau envisagé. Elle reprend l'argumentation de son mémoire de recours pour le surplus.
Dans ses observations du 17 mai 2002, la Municipalité de Renens explique que, contrairement aux affirmations d'Interaffiche SA, plusieurs panneaux se trouvaient à proximité dans la rue de Lausanne, soit trois panneaux R 12 à double face installés le long la berme centrale à la hauteur du numéro 43 et quatre panneaux R 4 le long du trottoir nord, à la hauteur des bâtiments 2 et 4 de l'avenue du Temple. Elle distingue en outre les différents types de panneaux qui se trouvent dans le rayon de 250 mètres autour du numéro 21 de la rue de Lausanne et justifie leur nombre par "le tissu urbain très différent de ce secteur" et par le fait qu'ils bénéficiaient d'un droit acquis lors de la mise en place du concept global d'affichage.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience à Renens le 13 février 2004, en présence de M. Jürg Wyss, directeur de la société recourante, et, pour la municipalité, de M. Raymond Bovier, conseiller municipal, et Mme Martine Heiniger, cheffe du Service de l'urbanisme, des constructions et des bâtiments. Il a procédé à une visite des lieux en compagnie des parties.
Le représentant de la Municipalité a exposé que les zones figurant sur le plan d'affichage de la Ville de Renens ont été définis selon les critères suivants:
sécurité (évaluation de l'attention des automobilistes sur un tronçon rectiligne, à double piste et à forte densité);
limitation du nombre de panneaux dans des rayons d'action, afin d'éviter leur prolifération;
concentration de panneaux dans certaines zones pour laisser les autres plus dégagées.
Il a également expliqué que les directives liées au plan ont été systématiquement appliquées depuis leur adoption et qu'autoriser la pose du panneau litigieux constituerait un précédent fâcheux.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt qui a été communiqué aux parties le 17 février 2004.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
S'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 2000 I, p. 288; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne 2002, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 92/0101, du 7 avril 1993). L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118 Ia 366 et les références). Il faut donc examiner concrètement la situation au regard de l'ensembles des circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone, la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur l'objet, mais également la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré d'urbanisation du secteur touché. L'application de la clause d'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par références à des notions communément admises (Tribunal administratif, arrêt AC 93/257, du 10 mai 1994, et les références citées; RDAF 1976, p. 268).
En application de l'art. 18 LPR, la Commune de Renens a édicté son propre règlement sur les procédés de réclame, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995. L'art. 2 al. 2 de ce règlement dispose que la Municipalité peut notamment édicter les prescriptions nécessaires à l'exécution du présent règlement. Dans ce cadre, a été élaboré en 1998 un concept global d'affichage, concrétisé par des directives établissant des critères qui gouvernent l'implantation, la conception et l'agencement des surfaces de publicité extérieure. Y figure également un plan de la ville délimitant des secteurs à densité d'affichages variable. Outre quelques zones exemptes d'affiches, on y trouve des secteurs à affichage modéré, qui ne tolèrent aucune affiche en format R 200, R 12 ou GF, sauf cas particulier s'imposant de lui-même, et les autres secteurs où tous les formats et types d'affiches sont envisageables à condition que leur densité soit adaptée à l'environnement. L'affichage doit alors respecter les dispositions légales et s'intégrer harmonieusement au contexte (v. directives précitées, p.10).
b) L'emplacement concerné est à la limite d'un secteur à affichage modéré. L'autorité intimée n'ayant pas soutenu le contraire, on considèrera dès lors que l'emplacement en question se trouve dans un secteur permettant tout format d'affichage. Comme le précise le concept global, ce secteur ne permet pas un affichage libre, mais correspondant à des critères précis, qui ont été élaborés et étudiés par des spécialistes. Ces critères sont au nombre de quatre: supports d'affichage, disposition des affiches, choix des emplacements et densité de l'affichage. C'est l'interprétation de cette dernière notion qui est précisément contestée par la recourante. A titre préliminaire, on relèvera que les directives précitées sont rédigées en termes généraux et laissent ainsi un large pouvoir d'appréciation à l'autorité d'application. Alors que la Municipalité de Renens considère que la présence de 30 panneaux dans un rayon de 250 m est suffisante, la recourante soutient que ce nombre est largement inférieur à celui recensé au numéro 21 de la même rue (91 panneaux). Quelle que soit la nature ou la destination de ces panneaux, la différence entre leur quantité importent peu. En effet, comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la structure urbaine autour du numéro 21 de la rue de Lausanne n'est pas comparable à celle du numéro 47 de la même rue: elle est constituée de nombreux croisements et de petites ruelles avec des maisons contiguës, alors que le lieu concerné est situé sur un axe unique, bordé d'un seul côté de quelques immeubles espacés. En outre, l'autorité intimée a indiqué qu'un des critères de base du concept global était la concentration de panneaux dans certaines zones afin de laisser les autres plus dégagées. Cette approche n'est pas en soi critiquable, à tout le moins pas contraire au droit. On relèvera que la plupart de ces panneaux étaient déjà existants au moment de la mise en place des directives précitées, bénéficiant d'un droit acquis. Il est dès lors difficile de reprocher à l'autorité intimée une pratique arbitraire. Ainsi, la quantité de panneaux dans un secteur voisin n'est pas un facteur pertinent; d'ailleurs, le fait qu'il y ait beaucoup de panneaux concentrés au centre ville ne justifie pas qu'il doive en aller de même sur l'ensemble du territoire communal. A l'évidence, une telle solution irait à l'encontre du but recherché par le concept global d'affichage, soit éviter une prolifération de panneaux d'affichage, et priverait l'autorité concernée de contrôler et limiter le nombre de ces derniers. Force est donc de constater que la décision litigieuse respecte ce concept, dont les principes ne sauraient être remis en cause.
c) Outre les critères relevant du concept global d'affichage, l'autorité intimée a tenu compte d'éléments très concrets, relevant du domaine de la sécurité. Elle a relevé à juste titre que l'endroit prévu par la recourante se trouve au bord d'un large tronçon, composé de deux voies dans chaque sens, où le trafic est dense et où la sollicitation visuelle est déjà importante. On constate en effet qu'en amont de l'endroit concerné se trouvent un passage pour piétons réglementés par des feux, un panneau de signalisation avancé et une enseigne publicitaire annonçant une exposition. Certes, les feux de signalisation du passage pour piétons n'existaient pas à l'époque de la demande de la recourante, mais c'est un détail qui importe peu dans la mesure où l'attention à porter à la circulation à cet endroit doit être de toute façon accrue. L'absence d'un panneau perpendiculaire à la route sur ce tronçon – seuls des panneaux publicitaires parallèles à la route sont implantés - le confirme. Cela démontre également une constance de la part de la Municipalité de Renens dans son choix d'interdire ce genre d'affichage. Cette interdiction est d'ailleurs parfaitement justifiée, l'intérêt publique à la sécurité des usagers de la route et des piétons devant l'emporter sur l'intérêt privé à faire de la publicité. Ainsi, non seulement contraire aux principes de sécurité retenus par l'autorité intimée, le projet litigieux créerait un précédent qui lierait la Municipalité.
L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
Il ressort du dossier que depuis l'introduction du concept global d'affichage, la pratique de l'autorité intimée en ce domaine est certes restrictive, mais constante. En 2000 et 2001, elle a ainsi refusé à une autre société d'affichage plusieurs autorisations d'implantation de panneaux publicitaires dans la rue de Lausanne (v. arrêt AC 2000/0097 du 22 avril 2004). Aucun élément ne permet de penser que la Municipalité de Renens a traité le cas présent différemment. Le motif d'inégalité de traitement n'est donc pas fondé.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Renens du 13 février 2002 est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'Interaffiche SA.
Lausanne, le 20 août 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.