Arrêt du 12 avril 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 12 avril 2005

Composition

Pierre Journot, président; M. Patrice Girardet et M. Rolf Ernst, assesseurs

recourante

PLAKANDA AWI AG, à Lausanne, représentée par l'avocate Cornelia SEEGER TAPPY, à Lausanne,

autorité intimée

Municipalité de Préverenges,

tiers

Société Générale d'affichage, représentée par l'avocate Véronique Fontana, à Lausanne,

Objet

Décision de la Municipalité de Préverenges du 13 septembre 2001 (refus d'autoriser la pose de trois panneaux d'affichage à la rte de Genève 58)

Vu les faits suivants

A. La recourante Plakanda AWI AG a demandé le 21 juin 2001 à la municipalité l'autorisation de placer trois panneaux d'affiche de type R12 "Soleil" à la route de Genève 58.

La route de Genève est un tronçon de la route cantonale qui relie Lausanne à Morges parallèlement au bord du lac Léman. Dans le sens Lausanne-Morges, l'usager qui a franchi le pont sur la Venoge pénètre dans une zone où la route est bordée à gauche (côté lac) par des immeubles locatifs construits dans un environnement relativement bien arborisé. A droite, les terrains à l'amont sont encore utilisés pour la viticulture ou l'agriculture mais la construction d'habitations progresse. A la route de Genève 58 se trouve, à proximité du panneau qui annonce le début de la localité, la station-service appartenant à Antonio de Pietro. Elle comporte les installations usuelles d'une telle construction du côté du lac, et un cabanon de l'autre côté de la route.

L'un des panneaux prévus serait placé à l'intérieur de la station-service, contre le mur du "shop", orienté vers la route. Les deux autres seraient placés à la sortie de la station service, perpendiculairement à la route, de manière à être visibles respectivement pour les usagers circulant vers Morges ou vers Lausanne.

B. Dans un rapport du 2 juillet 2001, le service technique communal a exposé que la demande devait être rejetée pour le motif que la recourante était une concurrente de la Société générale d’affichage avec qui la municipalité a signé une convention d’exclusivité sur le territoire communal jusqu’en 2007. Le service technique communal a aussi exposé dans un rapport du 7 septembre 2001 que la recourante pouvait obtenir une autorisation sur le domaine privé mais qu’il fallait vérifier la dimension des procédés de réclame en regard du règlement d’application de la loi sur les procédés de réclame.

C. Par décision du 13 septembre 2001, la municipalité a refusé d’accorder l’autorisation sollicitée pour les motifs suivants :

« La municipalité estime que l’emplacement considéré comprend actuellement déjà un nombre important de procédés de réclame. L’apport de trois emplacements d’affichage nuirait donc à l’aspect esthétique de l’endroit.

Pour la municipalité, est donc applicable l’art. 71 du règlement communal de la Police des constructions, traitant de l’esthétique et de l’aspect. »

D. Par lettre du 25 septembre 2001, la recourante a demandé la reconsidération de la décision municipale en exposant qu’elle était prête à faire modifier différents aménagements dans la station service (dans son recours ultérieur, elle explique qu’il s’agissait de faire « ranger le chenit »). La recourante se déclarait prête également à renoncer au panneau situé contre le mur du « shop ».

E. La municipalité a rendu une nouvelle décision négative le 4 octobre 2001.

F. Par acte du 5 octobre 2001, la recourante s’est pourvue contre cette décision en demandant la délivrance de l’autorisation d’installer les trois panneaux d’affichage. Elle fait valoir que les stations services sont particulièrement adaptées pour l’affichage commercial. Elle conteste l’argument selon lequel il y aurait suffisamment de panneaux publicitaires sur le site en question.

La municipalité s’est déterminée le 7 novembre 2001 en exposant qu’un espace trop large ouvert à l’affichage nuit à l’esthétique, quel que soit le cadre dans lequel cet espace est aménagé. Elle conclut au rejet du recours.

Le tribunal a interpellé le propriétaire de la station-service (qui n’a pas procédé) ainsi que la Société générale d’affichage, qui s’est déterminée le 26 novembre 2001 en exposant que la convention qui la lie à la commune, concernant l’affichage sur le domaine public et sur les parcelles inscrites au chapitre privé de la commune, n’est pas applicable sur une parcelle privée ; elle expose que la commune peut refuser la pose de panneaux supplémentaires pour éviter la prolifération d’espaces publicitaires, la route de Genève comprenant déjà trois abris bus avec des panneaux publicitaires.

La recourante s’est déterminée à nouveau le 11 janvier 2002 en faisant valoir notamment que la municipalité viole les recommandations de la Commission de la concurrence énoncées dans un rapport sur la situation concurrentielle du marché de la publicité extérieure (VKK 1982 p. 273). Elle a demandé l’organisation d’une inspection locale pour faire constater que les panneaux de la SGA sont situés à grande distance de la station-service litigieuse.

G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 mars 2003, successivement dans la cause GE.2002.0089 à Morges, dans la présente cause et dans la cause GE.2002.0037 à Vevey.

Ont participé à l’audience concernant la présente cause, le représentant de la recourante, M. Pache, accompagné de l’avocate Cornélia Seeger Tappy, ainsi que Pierre Borgnana, syndic, le conseiller municipal Huber, le secrétaire municipal Reichel ainsi que M. Annen, du service technique. Le tribunal a procédé à une inspection locale à l’emplacement de la station-service ainsi qu’à celui des panneaux publicitaires situés dans le village.

A l’audience, la commune a versé au dossier copie d'une demande de la Société générale d'affichage pour divers panneaux publicitaires supplémentaires refusés par décision municipale du 12 août 2002.

H. Délibérant à huis clos, le tribunal a décidé de compléter l’instruction en invitant l’autorité communale à se déterminer sur la situation des deux panneaux situés au centre du village, notamment à proximité de l’Auberge de l’Etoile.

La municipalité s’est déterminée le 26 mars 2003 en exposant que le panneau situé à la place de l’Auberge de l’étoile est inclus dans la convention du 17 juin 1991 (ce document a été versé au dossier) signée entre la commune et la Société générale d’affichage. Il a été remplacé en 1995.

La recourante s'est déterminée à son tour le 14 avril 2003 en exposant que l'intérêt de la commune à se faire fournir gratuitement des abris de bus et à percevoir des redevances pour les panneaux installés sur le domaine public constituait un abus de position dominante. Elle ajoute que "celui-ci n'est cependant pas en jeu dans le cadre de la présente procédure". Elle invoque néanmoins une inégalité de traitement.

I. Le Tribunal administratif a achevé sa délibération, sur la base des écritures postérieures à l'audience, par voie de circulation.

Considérant en droit

Aux termes de l'art. 17 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR), les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but poursuivi par la loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.

Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (GE.2002.0037 du 29 novembre 2004; GE.2002.0019 du 20 août 2004) que s'agissant de la protection des sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 2000 I, p. 288; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne 2002, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 92/0101, du 7 avril 1993). L'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent toutefois justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118 Ia 366 et les références). Il faut donc examiner concrètement la situation au regard de l'ensemble des circonstances, en prenant notamment en considération l'affectation de la zone, la proximité des habitations, la nature de la vue qu'elles ont sur l'objet, mais également la valeur du site ou de l'environnement bâti et le degré d'urbanisation du secteur touché. L'application de la clause d'esthétique interviendra sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par références à des notions communément admises (Tribunal administratif, arrêt AC 93/257, du 10 mai 1994, et les références citées; RDAF 1976, p. 268).

En l'espèce, la recourante incrimine la position faite à la Société générale d'affichage (voir, sur la nécessité d'un examen particulièrement attentif du droit à l'égalité de traitement lorsque la commune est à la fois autorité de décision et partie à une convention qui la lie par des prestations réciproques à une concurrente de la requérante, un arrêt de l'homologue bernois du tribunal de céans, JAB 2004 p. 489). Elle admet toutefois que l'abus de position dominante qu'elle invoque dans sa dernière écriture n'est pas en jeu dans le cadre de la présente procédure.

Seule se pose donc finalement la question de savoir si la décision municipale négative contestée par la recourante est fondée en regard des considérations esthétiques invoquées par la municipalité. En effet, le grief d'inégalité de traitement, également invoqué par la recourante, n'apparaît pas fondé dès lors que les emplacements concédés à la Société générale d'affichage l'ont été sur la base d'une convention qui astreignait la commune à des obligations souscrites à une époque où la commune n'avait pas encore résolu d'adopter une position restrictive en matière d'affichage.

Considérant le résultat de l'inspection locale à laquelle il a procédé, le Tribunal administratif constate qu'à l'emplacement de la station-service litigieuse, la route cantonale traverse une zone caractérisée par des immeubles locatifs implantés côté lac dans un environnement relativement bien arborisé tandis qu'à l'opposé de la route, côté amont, le paysage présente un caractère agreste qui est - pour l'instant du moins - relativement préservé. Dans ces conditions, le tribunal juge que la municipalité pouvait légitimement, compte tenu du pouvoir d'appréciation qui est le sien en la matière, refuser l'implantation de panneaux d'affichage placés perpendiculairement à la chaussée, bien en vue des usagers de la route qui arrivent à Préverenges ou quittent ce village. En effet, dès lors qu'on admet en général que les panneaux publicitaires sont de nature à altérer l'esthétique des endroits où ils sont installés, on ne saurait voir un abus du pouvoir d'appréciation dans le fait que la municipalité, qui souhaite désormais en limiter le nombre, s'oppose à l'installation des deux panneaux prévus à l'entrée et à la sortie de la station-service litigieuse.

Seule est sujette à la critique la décision de refuser le panneau qui serait prévu contre le mur du "shop" à l'intérieur de la station-service. En effet, ce panneau-là ne serait pas visible pour les usagers de la route et il ne pourrait guère se détacher que sur l'arrière-fond constitué par l'intérieur de la station-service, dont il faut bien admettre qu'il n'est pas en soi particulièrement digne d'intérêt du point de vue paysager. Certes, la recourante a semblé se désintéresser de cet emplacement-là lorsqu'elle a demandé la reconsidération de la décision municipale mais il n'y a pas lieu de s'arrêter à cette déclaration dès lors que dans son recours, la recourante a conclu à l'octroi de l'autorisation pour ce qui concerne la totalité des trois panneaux litigieux.

Il y a donc lieu d'admettre partiellement le recours en ce sens que l'autorisation d'apposer le panneau publicitaire prévu sur le mur du shop à l'intérieur de la station-service est autorisé, la décision municipale étant maintenue pour le surplus.

Le recours étant ainsi très partiellement admis, un émolument réduit sera mis à la charge de la recourante, qui a droit à des dépens partiels à la charge de la commune de Préverenges.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision rendue par la Municipalité de Préverenges le 13 septembre 2001 est réformée en ce sens que l'autorisation d'apposer le panneau publicitaire prévu sur le mur du shop à l'intérieur de la station-service est autorisé, la décision municipale étant maintenue pour le surplus.

III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. La somme de 500 (cinq cents) francs est allouée à la recourante à titre de dépens à la charge de la commune de Préverenges.

Lausanne, le 12 avril 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.