CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, Président, Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs
recourant
X.________, à Yverdon-Les-Bains, représenté par Laurent GILLIARD, à Yverdon-Les-Bains,
autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Baptiste RUSCONI, à Lausanne,
I
Objet
Recours X.________ contre décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 28 juin 2001 (refus de nomination définitive en qualité de pompier permanent)
Vu les faits suivants
A. Le 1er juillet 1999, X.________ est entré au service de la commune d'Yverdon-les-Bains en qualité de pompier permanent. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains (la municipalité) l'avait nommé à cette fonction, à titre provisoire, dans sa séance du 11 mars précédent. Le 21 décembre 2000, elle a décidé de surseoir à une nomination définitive en raison de difficultés d'intégration de ce fonctionnaire communal et de variations dans la qualité de ses prestations; le cas devait être réexaminé en juillet 2001. Le 28 juin déjà, la municipalité a décidé de refuser la nomination définitive et de résilier les rapports de service avec effet au 31 juillet 2001. Cette décision fut communiquée le même jour. L'autorité constatait que les difficultés d'intégration et l'inconstance des prestations avaient persisté. De plus, les démarches et initiatives professionnelles de l'intéressé, manquant manifestement de transparence, avaient profondément altéré les rapports de confiance indispensables au bon fonctionnement du corps des pompiers.
Le dossier comporte les procès-verbaux détaillés de deux réunions organisées par la responsable municipale des ressources humaines. La première réunion, du 27 octobre 2000, avait pour objet la "mise à plat des dysfonctionnement ressentis par les membres permanents de service d'incendie et de secours". X.________ a alors échangé des critiques nombreuses et sévères tant avec le commandant du corps qu'avec l'autre pompier permanent; l'organisatrice tentait une médiation.
L'autre réunion, du mardi 26 juin 2001, était destinée au "bilan de la collaboration en vue de la procédure de nomination définitive". X.________ avait demandé sans succès d'être autorisé à y venir avec son avocat. Apparemment, la situation s'était améliorée entre lui et son collègue. Au contraire, le commandant se disait profondément insatisfait de sa collaboration tandis qu'il déniait, lui, toute difficulté; leurs points de vue se révélaient absolument inconciliables. A l'issue de la discussion, les participants furent invités à venir le lendemain prendre connaissance du procès-verbal car un rapport devait être communiqué à la Municipalité pour le jeudi 28 juin. Le rapport fut établi le mercredi 27; l'auteur proposait de refuser la nomination définitive et de résilier les rapports de service. La décision du 28 juin 2001, déjà mentionnée, correspond à cette proposition.
B. X.________ a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre cette décision. Il demande son annulation et le renvoi du dossier à la municipalité afin que celle-ci procède à sa nomination définitive. L'acte de recours ne contient aucune critique des motifs retenus par l'autorité. Son auteur soutient seulement que celle-ci a violé le droit d'être entendu et que le refus de la nomination définitive est tardif au regard des dispositions communales applicables.
La municipalité conclut au rejet du recours.
Dans un mémoire complémentaire, le recourant a présenté divers arguments tendant à contredire les motifs qui ont abouti au refus de sa nomination définitive. La municipalité a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit
Le Tribunal administratif est compétent pour connaître du recours dirigé contre une décision administrative communale (art. 4 al. 1 LJPA).
Les rapports de service du recourant avec la commune d'Yverdon-les-Bains sont régis par le statut du personnel communal adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2000 (ci-après: le statut ou SP). Le statut figure au dossier dans une version juxtaposée avec un "règlement d'application" adopté, semble-t-il, par la Municipalité; la date de cet acte-ci n'est pas précisée.
Les fonctionnaires communaux doivent être nommés par la Municipalité, qui est donc seule compétente pour la création des rapports de service (art. 5 SP). Cette autorité nomme d'abord à titre provisoire; le cas échéant, une nomination définitive intervient ensuite, après une période probatoire qui ne peut pas excéder deux ans (art. 7 SP). Selon le règlement d'application, "les motifs d'un éventuel refus [de la nomination définitive] font l'objet d'une communication lors de l'audition de l'intéressé(e) par la Municipalité". La résiliation des rapports de service d'une personne nommée à titre provisoire est régie par l'art. 16 SP: chaque partie peut donner congé à l'autre moyennant un avertissement préalable d'un mois pour la fin d'un mois.
Le recourant soutient qu'un congé donné sur la base de l'art. 16 SP est valable seulement s'il peut prendre effet avant l'expiration de la période de deux ans indiquée à l'art. 7 SP. Cette opinion n'est pas fondée car selon son texte, l'art. 16 SP s'applique à tout fonctionnaire nommé à titre provisoire, quelle que soit la durée déjà écoulée des rapports de service. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, il n'existe pas de nomination définitive tacite, de sorte qu'un refus de cette nomination et un congé fondé sur les règles applicables aux fonctionnaires nommés à titre provisoire peuvent intervenir encore après l'expiration de la période probatoire (arrêt GE 2001/0126 du 9 avril 2002 dans la cause X. c. Municipalité d'Yverdon-les-Bains, consid. 4.2). Il convient de réserver ici l'hypothèse où la Municipalité aurait toléré très longtemps la poursuite de rapports de service provisoires après cette échéance, au point qu'appliquer l'art. 16 SP apparaîtrait comme un abus de droit. Une telle situation n'est pas réalisée en l'espèce.
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. confère à toute personne le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, d'avoir accès au dossier, d'offrir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, de participer aux mesures probatoires ordonnées par l'autorité et de se déterminer à leur propos (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
a) Cette disposition constitutionnelle ne garantit pas le droit de s'expliquer oralement et directement devant l'autorité (ATF 127 V 491 consid. 1b p. 494 in medio; 125 I 209 consid. 9b p. 219). Le règlement d'application du statut n'autorise pas non plus le recourant à exiger une audition de ce genre avant le refus de le nommer définitivement. En effet, faute d'avoir été soumis à l'approbation du Conseil d'Etat, ce règlement est inapte à conférer des droits ou à imposer des obligations (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes; arrêt GE 2001/0083 du 6 novembre 2001 dans la cause X. c. Municipalité d'Yverdon-les-Bains, consid. 1a; voir aussi l'arrêt GE 2000/0087 du 19 janvier 2004, consid. 3).
b) Lors de la réunion du 26 juin 2001, le recourant a pu opposer son propre point de vue aux critiques de son supérieur hiérarchique. Il savait que la séance était organisée en rapport avec le prochain réexamen de son cas à l'expiration de la période probatoire; conscient de l'importance du moment, il a tenté de se faire assister d'un avocat. Toutefois, il n'était pas averti que l'on envisageait le refus de sa nomination définitive et la résiliation des rapports de service. Or, cette information aurait dû lui être donnée, en tous cas après la séance. Ensuite, il s'imposait de lui permettre la consultation de l'ensemble du dossier, notamment pour qu'il pût soumettre le procès-verbal de la réunion à son avocat, et de le mettre en mesure de présenter des arguments et explications à l'intention de la Municipalité, au moins par écrit, éventuellement avec l'assistance de l'avocat.
c) La procédure effectivement suivie n'a pas satisfait à ces exigences, de sorte que le droit d'être entendu a été violé; la situation est semblable à celle examinée par le Tribunal administratif dans son arrêt précité GE 2001/0083 du 6 novembre 2001.
d) Les décisions à prendre au sujet de la nomination d'un fonctionnaire communal ressortissent exclusivement à l'appréciation de la Municipalité. Le Tribunal administratif n'exerce, dans ce domaine, qu'un contrôle de la légalité (art. 36 let. a LJPA); il en résulte que la violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée devant lui (cf. ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72). Il est douteux qu'une procédure respectueuse de ce droit eût vraisemblablement abouti à une décision différente; néanmoins, en raison de la nature formelle de la garantie conférée par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437), l'arrêt attaqué doit être annulé pour violation de cette disposition.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée.
II. Un émolument de justice de 500 (cinq cent) francs est mis à la charge de la commune d’Yverdon-les-Bains.
III. La commune d'Yverdon-les-Bains est débitrice du recourant d’une indemnité de 500 cinq cent) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2004/do
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint