CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 janvier 2002
sur le recours interjeté le 6 juin 2001 par X.________ , à ********,
contre
la décision du Service des automobiles et de la navigation (ci-après SAN) du 25 mai 2001 exigeant du recourant la dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques" (respect des art. 10 et 108 ONI).
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Berthoud et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. X.________ (ci-après X.) est propriétaire d'un bateau à voile de construction française (marque: Kirie, type: Feeling 326), mesurant 9 mètres 50 de long, 3 mètres 37 de large, d'un poids de 3 tonnes 400 et pouvant accueillir jusqu'à 9 personnes à bord. Ce bateau stationne dans le Y., à A.________. La première mise en circulation du voilier remonte au ********.
Il a subi avec succès une première expertise le 28 juin 1996.
B. Une seconde expertise a eu lieu le 25 avril 2001 dans le Y.________. Pour assurer le respect des prescriptions sur la protection des eaux, le rapport d'inspection dressé à cette occasion a invité le recourant à déposer les vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et à poser des bouchons au niveau des "passe-coques" avant le 30 juillet 2001.
Par courrier du 16 mai 2001, X.________ a refusé de se conformer à ces exigences et a demandé à l'autorité intimée de lui accorder une dérogation exceptionnelle. Il justifiait cette demande par le fait que son bateau naviguait beaucoup et surtout toute l'année (840 miles en 11 mois), qu'il ne pouvait pas vider ses réservoirs d'eaux usées durant les périodes hivernales, qu'il interdisait d'ailleurs aux membres de sa famille d'utiliser les WC du voilier dans les ports ou aux alentours des zones de baignade, que peu de ports du Léman étaient équipés de pompes à vidange et que les installations des ports équipés étaient le plus souvent placées à des endroits difficiles d'accès. La sévérité des autorités vaudoises face au respect des prescriptions légales sur la protection des eaux créerait par ailleurs une discrimination avec les navigateurs genevois et valaisans qui ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Invoquant les exceptions tolérées lors de l'introduction du port obligatoire de la ceinture de sécurité dans les véhicules automobiles ou lors de la généralisation du pot catalytique, il estimait pouvoir être mis au bénéfice d'un droit acquis.
C. Par décision du 25 mai 2001, le SAN a refusé de faire droit à cette demande et a exigé le respect des art. 10 et 108 de l'Ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (ONI, RS 747.201.1), tout en expliquant avoir recommandé aux responsables des ports, pour faciliter l'application de ces dispositions, d'installer des équipements de vidange pour les eaux usées ou d'améliorer ceux existants.
D. X.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif le 6 juin 2001 en concluant à l'octroi d'une dérogation exceptionnelle fondée sur la reconnaissance d'un droit acquis. Il explique que depuis l'achat de son voilier au salon nautique de Zurich en 1990, les autorités cantonales vaudoises n'ont jamais exigé la suppression des vannes d'évacuation des eaux usées ou l'installation de réservoirs internes, pas même lors du contrôle de 1996. Vu la conception du bateau, le respect des prescriptions légales ne pourrait être assuré qu'au prix de coûteux réaménagements intérieurs. Quoi qu'il en soit, la vidange des réservoirs ne pourrait de toute façon pas être effectuée en hiver puisque les installations portuaires prévues à cet effet ne fonctionnent pas durant la saison froide. En été, la situation de ces installations dans les ports qui en sont dotés serait telle qu'elle rendrait l'opération malaisée. Il précise que son ancien bateau, un voilier suédois acquis en 1982, avait été automatiquement équipé d'un réservoir à matières fécales pour l'importation.
Le recourant s'est acquitté de l'avance de frais dans le délai imparti.
Par décision incidente du 26 juin 2001, le juge instructeur du tribunal a accordé l'effet suspensif au recours et invité en conséquence l'autorité intimée à s'abstenir de tout acte d'exécution durant la procédure de recours.
E. L'autorité intimée s'est déterminée le 5 juillet 2001. Elle explique en préambule que tous les cantons suisses, à l'exception du canton de Genève, appliquent les prescriptions fédérales sur la protection des eaux à tous les bateaux, y compris les embarcations immatriculées avant 1979. En outre, tous les bateaux en service régulier soumis à concession fédérale, ainsi que les chalands ou les embarcations de travail ont dû être transformés, et souvent à grands frais, pour récupérer les eaux usées conformément à la législation fédérale. Quant aux autorités françaises, elles ont récemment édicté des prescriptions obligeant la récupération des eaux usées dans les eaux territoriales intérieures, les mers et les océans riverains, avec une phase de mise en conformité transitoire jusqu'en 2005. S'agissant des raisons qui ont poussé les autorités vaudoises à n'exiger l'application stricte des prescriptions fédérales en la matière qu'en l'an 2000 seulement, le SAN a donné les explications suivantes:
"- La mise en application de ces directives a pris du temps, en effet, les Autorités étaient moins sensibles pour la protection des eaux en 1979 qu'aujourd'hui. Il faut dire que c'était difficilement applicable, car les infrastructures pour la récupération des eaux usées dans les ports étaient inexistantes. Dans les années 90, les systèmes de vidange pour ces eaux usées apparaissaient petit-à-petit dans les ports. Il fut donc décidé en 1994 que tous les bateaux importés neufs ou usagés dans le canton de Vaud devaient être conformes aux directives de l'ONI. Peu a peu, les usagers ayant un bateau admis avant 1994 furent avertis oralement par les experts, lors des inspections subséquentes, que tous les bateaux immatriculés dans le canton seraient un jour ou l'autre soumis aux prescriptions interdisant le déversement des eaux usées. Entre 1998 et 2000, ces informations furent, à titre indicatif, inscrites dans les rapports d'inspection sans donner de délai pour les travaux; puis en 2000, les rapports indiquaient une échéance pour la mise en conformité, souvent d'entente avec le détenteur.
Dès que l'Autorité a jugé les infrastructures en suffisance autour des lacs du canton, il fut décidé d'une mise en application totale de ces prescriptions. Dès lors, elle a informé par communiqués personnels et par la presse les usagers possédant une embarcation susceptible d'être équipée de sanitaires ou de cuisines qu'ils devraient, tous sans exception, se mettre en conformité avec l'ordonnance.
De plus, l'Office fédéral des transports a sommé à plusieurs reprises le canton de Vaud, comme tous les cantons d'ailleurs, d'appliquer intégralement la loi et l'ordonnance sur la navigation intérieure surtout en ce qui concerne les articles 10 et 108.
Enfin, certains cantons, comme Berne ou Zurich, refusaient systématiquement, à cause de l'article 108 ONI, d'immatriculer tel quel un bateau inspecté en provenance du canton de Vaud, alors qu'une convention fédérale (ASN) les contraignait à admettre ce bateau sans inspection.
(...)
En conclusion, si le Service des Automobiles et de la navigation avait obligé les détenteurs de bateaux à se mettre en conformité avec l'article 108 de l'ONI dès 1979, cela serait revenu à obliger les catalyseurs sur les voitures sans qu'il y ait une seule colonne à essence sans plomb pour les approvisionner. Cela n'empêche pas que la loi reste la même pour tous et que l'Autorité doit finir par l'appliquer tout en respectant les possibilités des administrés à la respecter."
L'autorité intimée a notamment produit la copie d'un communiqué impersonnel daté du 9 mars 2000 intitulé "Protégeons la qualité de nos lacs" par lequel elle demandait aux détenteurs de bateaux équipés de vannes d'évacuation des eaux usées (WC, lavabo, évier, douche, etc.) de remplacer ces vannes par des bouchons vissés directement sur les passe-coques d'ici au 31 décembre 2000 si cela n'était pas déjà fait. Elle a également produit copie d'un courrier de l'Office fédéral des transports du 2 mai 2000 qui, après avoir énuméré les dispositions applicables, l'encourageait à exiger le respect de l'art. 108 ONI vis-à-vis d'un navigateur apparemment récalcitrant.
F. Dans son mémoire complémentaire du 20 août 2001, le recourant souligne en substance que le coût des transformations engendré par la décision attaquée serait disproportionné compte tenu de l'impact de la situation actuelle sur l'environnement. Sans compter qu'à ce coût, en lui-même déjà très élevé, il faudrait ajouter, cas échéant, les frais de déplacement dans des ports équipés d'installations adéquates. Il confirme qu'à ses yeux les infrastructures portuaires seraient largement insuffisantes. La décision attaquée obligerait donc les bateaux à s'équiper de récipients récupérateurs sans donner aux navigateurs la possibilité de les vidanger partout et surtout toute l'année.
G. L'autorité intimée a déposé des observations finales le 13 septembre 2001. Elle observe qu'au moment de renouveler leur concession, le Service des eaux, sol et assainissement (SESA) interpelle les exploitants des ports pour leur prescrire la construction et la mise en exploitation d'un système de récupération des eaux usées. Elle ajoute qu'il existerait sur le marché de nombreux systèmes de récupération facilement adaptables aux bateaux, même exigus, et ne nécessitant aucune pompe de vidange, comme les caissettes transportables utilisées par les campeurs, lesquelles peuvent être vidées dans les égouts publics.
Accédant à la requête du magistrat instructeur, l'autorité intimée a produit encore au dossier la liste détaillée des ports situés autour des lacs du canton de Vaud et la liste de ceux qui sont pourvus d'infrastructures de récupération des eaux usées. Il en ressort que 10 ports sont actuellement équipés de pompes (soit Noville, Clarens, la Tour-de-Peilz, Chardonne, Lutry, Lausanne-Ouchy, Lausanne-Vidy, Morges, Rolle et Mies) et que 3 supplémentaires sont en cours d'équipement (soit Villeneuve, Vevey et Prangins).
H. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
I. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
Adressé au tribunal de céans conformément à l'art. 4 de la loi vaudoise sur la procédure et la juridiction administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) dans les formes et le délai prescrits par l'art. 31 LJPA, le recours, déposé par le destinataire de la décision entreprise auquel il faut manifestement reconnaître la qualité pour recourir, est recevable.
A défaut de base légale l'autorisant à contrôler l'opportunité de la décision attaquée, le tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, au refus de statuer et au retard injustifié (art. 36 LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
a) A défaut de règles internationales contraires, la navigation sur les voies d'eau suisses, y compris celles qui sont frontalières, est régie par la loi fédérale sur la navigation intérieure (LNI; RS 747.201) et par l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (ONI), entrées en vigueur le 1er avril 1979 (cf. l'art. 1 al. 3 LNI, qui réserve expressément les conventions internationales). La navigation sur le lac Léman fait précisément l'objet d'une réglementation internationale particulière stipulée dans l'Accord entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française concernant la navigation sur le Léman (AiNL; RS 0.747.221.1) et le Règlement de la navigation sur le Léman (RiNL; RS 0.747.221.11), tous deux conclus le 7 décembre 1976 et entrés en vigueur le 1er janvier 1979. Sous le titre "Protection des eaux", l'art. 90 al. 3 RiNL prescrit: "Sans préjudice des réglementations spéciales nationales en matière d'aménagement pour la protection des eaux, les bateaux à passagers et autres bateaux pourvus de locaux de séjour ou d'installations sanitaires doivent être munis de récipients pour recueillir les matières fécales, les eaux usées et tous autres déchets. Ces récipients doivent être conçus de manière à permettre l'élimination à terre de leur contenu." Cette disposition concrétise l'art. 10 al. 1 RiNL, qui interdit de manière générale le déversement dans le lac d'objets ou de substances de nature à en polluer les eaux. Le législateur suisse a repris textuellement ces deux interdictions aux art. 10 al. 1 et 108 al. 1 ONI. L'art. 108 al. 1 ONI prescrit en effet ce qui suit: "Les bateaux pourvus de locaux de séjour, d'installations pour la cuisine ou d'installations sanitaires doivent être munis de récipients pouvant être vidés à terre, destinés à recueillir les matières fécales, les eaux usées et les déchets."
On peut observer que ces prescriptions spéciales ont succédé aux interdictions formulées dès le début des années septante par l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (aLEaux; RO 1972, 958) et l'ancienne ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (aOEaux; RO 1972, 976), en vigueur dès le 1er juillet 1972. Au titre des "Principes à observer pour l'application des modes spéciaux d'élimination des eaux usées", l'art. 29 al. 1 aOEaux prescrivait en effet: "Les résidus solides et liquides provenant de bateaux doivent être recueillis à bord au moyen d'installations adéquates et déversés dans les canalisations ou sur des dépôts, selon les instructions de l'autorité cantonale compétente" (cf. également l'art. 15 aLEaux). Cette disposition a été purement et simplement abrogée par l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) le 1er janvier 1999. Actuellement, l'art. 6 al. 1 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, entrée en vigueur le 1er novembre 1992 (LEaux; RS 814.20) interdit, de manière générale, l'introduction directe ou indirecte dans une eau de substances de nature à la polluer, de même que l'infiltration de telles substances .
La décision attaquée, qui exige du recourant la dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques", tire son fondement aussi bien des interdictions spéciales des art. 90 al. 3 RiNL et 108 al. 1 ONI que des interdictions générales stipulées par la LEaux depuis le 1er novembre 1992; elle repose en conséquence manifestement sur une base légale claire. Cela dit, l'obligation de mise en conformité ou d'assainissement du bateau du recourant pourrait également se rattacher d'une manière générale au principe de diligence proclamé à l'art. 3 LEaux, qui oblige chacun à s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances (en matière d'assainissement de sites pollués par les déchets, cf. ATF 121 II 378, cons. 17a/bb, JT 1996 I 492 rés.).
b) Du point de vue formel, l'art. 3 CiNL laisse aux autorités nationales le soin de prévenir et de réprimer la pollution de l'eau et de l'air causée par la navigation. D'après les art. 58 al. 1 LNI et 165 al. 1 ONI, ce sont les cantons qui sont chargés de l'exécution de la loi, des conventions internationales et des dispositions d'application, respectivement des prescriptions de l'ordonnance, dans la mesure où elle n'est pas réservée à une autorité fédérale. Pour le reste, le canton dans lequel le bateau a son lieu de stationnement est compétent pour les inspections et la délivrance du permis de navigation (art. 58 al. 2 LNI), de sorte que, dans le canton de Vaud, c'est bien à l'autorité intimée qu'il incombe de faire respecter les prescriptions légales sur la protection des eaux relatives à la navigation sur les eaux vaudoises lors des inspections périodiques (cf. les art. 20 al. 1 lit. b LNI et 96 al. 1 lit. a ONI). Lorsque des défectuosités sont constatées, le SAN peut restreindre ou interdire l'utilisation du bateau, saisir le permis de navigation ou retirer le bateau de la circulation jusqu'à ce qu'il soit établi que les défectuosités ont été éliminées (art. 104 ONI).
c) Pour le reste, on chercherait vainement dans la réglementation en vigueur aujourd'hui des règles régissant l'exigibilité des obligations imposées aux détenteurs de bateaux en matière de protection des eaux. La réglementation transitoire de l'art. 16 aLEaux qui prescrivait que "les cantons veillent à ce que tous les modes d'élimination par déversement et par infiltration pouvant causer une pollution soient adaptés aux exigences de la protection des eaux ou supprimés dans un délai de 10 ans[délai prolongé à 15 ans par la modification du 20 juin 1980]à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Ils fixent les délais en tenant compte du degré d'urgence que présente chaque cas et conformément au plan cantonal d'assainissement des eaux. De plus longs délais peuvent exceptionnellement être accordés s'il s'agit d'écoulements et d'infiltrations de peu d'importance" n'a pas été reprise par la Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), qui l'a abrogée au 1er novembre 1992.
Cela étant, faute de réglementation transitoire, il faut admettre que le respect de l'interdiction de déverser les eaux usées d'un bateau dans le lac Léman pouvait être exigée des navigateurs au plus tard dès le 1er novembre 1992, date à laquelle la réglementation de l'art. 16 aLEaux a été définitivement abrogée.
Le recourant ne conteste pas, et à juste titre, le fondement légal de la décision attaquée ni la compétence de l'autorité intimée. Il ne conteste pas non plus l'exigibilité de l'obligation qui lui est imposée. S'il s'est pourvu au tribunal de céans contre la décision attaquée, c'est uniquement pour demander l'octroi d'une dérogation exceptionnelle. Il prétend, en substance, que la passivité de l'autorité intimée durant plus de vingt ans lui conférerait un droit (acquis) au maintien de la situation existante. La décision attaquée violerait en outre les principes d'égalité et de la proportionnalité.
a) D'un point de vue légal, ni le RiNL ni l'ONI ne permettent aux autorités d'application de déroger
b) L'art. 108 al. 1 ONI, respectivement l'art. 90 al. 3 RiNL, pose un état de fait ("Les bateaux pourvus de locaux de séjour, d'installations pour la cuisine ou d'installations sanitaires") auquel il attache des conséquences juridiques déterminées et précises ("doivent être munis de récipients pouvant être vidés à terre, destinés à recueillir les matières fécales, les eaux usées et les déchets"). C'est une norme conditionnelle, qui n'impose à l'autorité d'autre obligation que celle de l'appliquer correctement; dans la terminologie juridique administrative, la compétence de l'autorité d'application est dite liée (Moor, op. cit., p. 371). La norme en question n'utilise ni concepts juridiques indéterminés dont le sens, faute de se laisser appréhender par une simple déduction, exigerait de l'autorité une évaluation par rapport aux circonstances concrètes de chaque cas, ni ne confère à l'administration une liberté d'appréciation qui lui permettrait de choisir, entre plusieurs conséquences juridiques possibles, celle qui lui paraît la plus opportune (cf. Moor, op. cit., p. 373; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 329 ss). En présence d'une telle réglementation, le recourant doit se conformer à l'obligation stipulée par l'art. 108 al. 1 ONI, respectivement par l'art. 90 al. 3 RiNL, du seul fait que son voilier tombe dans la catégorie des embarcations visées par ces dispositions, ce qui n'est pas contesté ni même contestable en l'occurrence.
c) En exigeant la dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) du bateau du recourant et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques", l'autorité intimée ne fait ni plus ni moins qu'appliquer la loi, ce à quoi elle ne peut d'ailleurs se soustraire. Le recourant ne saurait exiger qu'elle ne l'applique pas sous prétexte que, dans le cas d'espèce, la décision administrative qui impose l'obligation de mise en conformité apparaît disproportionnée: ce serait en effet déroger illégalement à la norme puisque l'administration est liée et que la loi ne prévoit aucune exception (cf. Moor, op. cit., p. 317, 318 et 421). Et faute pour le tribunal de céans de pouvoir contrôler la constitutionnalité du RiNL (l'art. 191 de la Constitution fédérale du 14 avril 1999 [Cst; RS 101] impose en effet aux autorités d'appliquer les lois fédérales et le droit international; cf. Moor, op. cit., p. 106 ss), le recourant ne saurait remettre en cause l'art. 90 al. 3 RiNL en tant que tel sous prétexte qu'il violerait le principe constitutionnel de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst) dans un cas concret. Cela étant, il importe peu de savoir si l'intéressé pourrait faire contrôler la constitutionnalité de l'art. 108 ONI puisque cette disposition a la même teneur que l'art. 90 al. 3 RiNL. Par conséquent, dans la mesure où la décision attaquée ne fait qu'exiger le respect de l'art. 108 ONI, respectivement 90 al. 3 RiNL, en imposant au recourant la dépose des vannes d'évacuation de son bateau et la pose de bouchons sur les passe-coques, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée une violation du principe de la proportionnalité, quel que soit au demeurant le coût des transformations nécessaires.
d) C'est également en vain que le recourant invoque une prétendue violation du principe d'égalité vis-à-vis des navigateurs genevois et valaisans, qui ne seraient pas tenus de respecter le RiNL et l'ONI en matière de déversement des eaux usées dans le lac Léman. On ne peut en effet invoquer le principe d'égalité, et par conséquent se prévaloir d'une inégalité de traitement, qu'à l'endroit des actes d'une même et unique autorité. Lorsque l'autorité se distance, sans démentir la sienne, de la pratique d'une autre autorité, elle ne se rend pas coupable d'un traitement inégal violant l'art. 8 al. 1 Cst (parmi d'autres, E. Grisel, Egalité. Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, n° 285; Moor, op. cit., p. 453 ss). De plus, sauf exceptions qui ne sont manifestement pas réalisées en l'espèce, le principe d'égalité n'a pas une portée intercantonale (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., Berne 1999, p. 404). Or, dans le cas présent, par le fait même que l'exécution des accords internationaux et de la législation suisse sur la navigation incombe aux cantons, les autorités d'application sont différentes, ce qui exclut ipso facto la possibilité de revendiquer auprès des autorités vaudoises la souplesse dont semblent faire preuve les autorités valaisannes et genevoises dans l'application de l'art. 108 ONI. Pour le reste, une dérogation exceptionnelle en faveur du recourant pourrait créer une inégalité de traitement non seulement avec les bateaux en service régulier soumis à concession fédérale, ainsi que les chalands ou les embarcations de travail dont l'autorité intimée a déclaré qu'ils avaient dû être transformés, et souvent à grands frais, pour récupérer les eaux usées conformément à la législation fédérale, mais également avec tous les propriétaires privés de bateaux ayant accepté, sans recourir, de se conformer aux exigences en cause.
Or en l'occurrence, on chercherait en vain le fondement réel d'un droit acquis en faveur du recourant susceptible de lui permettre de déroger à l'obligation légale de pourvoir son bateau de récipients récupérateurs des eaux usées et des matières fécales. Cela étant, dans la mesure où l'intéressé invoque l'inaction de l'autorité intimée durant de nombreuses années pour justifier son droit au maintien de la situation actuelle, il se réfère implicitement au principe de la confiance. Il faut donc examiner si une telle inaction pourrait être assimilée à une assurance, respectivement une tolérance de l'administration fondant une stabilité juridique digne de protection.
b) La protection de la confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une confiance qui mérite d'être protégée ("Vertrauensgrundlage", cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 532; J. P. Müller, Grundrechte, p. 489; B. Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut consister, comme en l'espèce, dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est en principe admis que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche toutefois pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 549; Weber-Dürler, op. cit., op. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans droit, cf. Grisel, op. cit., p. 650). Il n'y aurait de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, cons. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, cons. 3b). Dans l'arrêt précité, le tribunal administratif zurichois a refusé de reconnaître au propriétaire d'une construction illégale le bénéfice d'une situation acquise bien que l'autorité administrative ait toléré cet état de fait durant plus de 15 ans sans réagir.
Dans le cas présent, le comportement de l'autorité intimée ne saurait manifestement servir de fondement à la confiance du recourant. En effet, si la passivité du SAN a certes duré plus de 10 ans - ce qui en soi ne suffirait vraisemblablement pas -, la situation illégale contrevient directement aux exigences relatives à la protection des eaux contre la pollution, soit à un intérêt public qui ne saurait à l'évidence être qualifié de moindre importance. En effet, la protection des eaux contre la pollution, qui appartient à la protection de l'environnement au sens large, constitue en tant que telle un intérêt public capital dans la mesure où elle vise notamment à préserver la santé des êtres humains, des animaux et des plantes, à garantir les bases de la vie, ainsi qu'à promouvoir un équilibre durable entre les ressources naturelles et leur utilisation par l'être humain. Et la protection des eaux des lacs compte manifestement parmi les questions d'importance (cf. art. 1 ch. 2 LEaux; FF 1987 II 1081 ss, spéc. p. 1108; art. 73 et 76 Cst; et notamment K. A. Vallender/R. Morell, Umweltrecht, Berne 1997, p. 71 ss, 125 ss et 322).
c) Cela étant, à supposer même que l'inaction de l'autorité intimée puisse servir de fondement à la confiance du recourant, la mise en conformité de son embarcation devrait de toute façon être exigée sur la base de la pesée des intérêts à laquelle il y a lieu de procéder dans tous les cas (cf. Häfelin/Müller, op. cit., n° 561; Weber-Dürler, op. cit., p. 112 ss; J. P. Müller, Grundrechte, p. 491). L'appréciation de l'intérêt privé dépend naturellement des dispositions prises par l'intéressé sur la base du comportement de l'autorité, autrement dit des inconvénients qui résulteraient pour lui du rétablissement d'une situation conforme à la loi (Weber-Dürler, op. cit., p. 120).
En l'espèce, le recourant n'a pris aucune disposition particulière dont la suppression engendrerait pour lui un préjudice. Le principal inconvénient qu'impliquerait directement le respect des exigences légales sur la protection des eaux est un inconvénient de nature purement financière. A cet égard, il faut observer que la décision ne fait qu'exiger du recourant la dépose des vannes d'évacuation WC, lavabo(s) et douche(s) de son bateau et la pose de bouchons au niveau des "passe-coques", soit des travaux qui n'apparaissent pas d'emblée d'un coût très élevé. D'ailleurs, même à supposer que l'obligation imposée implique également celle d'installer des récipients de récupération des eaux usées, de tels aménagements peuvent selon toute vraisemblance être faits sans coût démesuré (cf. notamment déterminations du SAN du 13 septembre 2001 soulignant l'existence sur le marché de nombreux systèmes de récupération facilement adaptables et ne nécessitant aucune pompe de vidange) et, partant, être exigés du recourant. Quant aux désagréments indirects liés à l'emplacement des installations de vidanges portuaires et à leur fermeture en période hivernale, l'intéressé n'en a nullement apporté la démonstration convaincante. A supposer qu'il l'ait fait, ces éléments ne sauraient de toute façon prévaloir sur l'intérêt public à l'application des normes sur la protection des eaux. En effet, dans les circonstances du cas présent, l'intérêt économique des propriétaires de bateaux doit céder le pas devant l'intérêt public, car sinon le but des règles régissant la protection des eaux en matière de navigation ne pourrait jamais être atteint (en matière d'aménagement du territoire, cf. ATF 116 Ib 228, cons. 3b; en matière de protection des monuments, cf. parmi d'autres ATF 118 Ib 384, cons. 5e; 120 Ia 270, cons. 6c; 126 I 219, cons. 2c; cf. également Weber-Dürler, op. cit., p. 122). On remarquera encore que le nombre de ports déjà équipés d'installations de vidange est tout à fait raisonnable, ce d'autant que certaines installations sont en cours de construction et que le SESA exige de manière générale des exploitants de ports qui en sont dépourvus de remédier à cette carence. X.________ bénéficie d'ailleurs d'une situation privilégiée dans la mesure où son bateau stationne dans un port équipé (Y., à A.).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des automobiles et de la navigation du 25 mai 2001 est confirmée. Un délai au 30 avril 2002 est imparti au recourant pour mettre son bateau en conformité.
III. L'émolument et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 janvier 2002/gz
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).