CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 22 juin 2001
sur le recours interjeté par L. L. (ci-après : L. ), à M., dont le conseil est l'avocat xxx, à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue par le G. (ci-après : G.) du 13 mars 2001, adjugeant un marché de service de blanchisseries des sites hospitaliers de R. et N. à I. (ci-après : I. ).
Composition de la section: M. Etienne Poltier , président; M. Jacques Monod et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. G., dont le siège se trouve à N. , a été fondée en 1999; elle a repris avec actif et passif l'Hôpital de zone de N. et celui de R.. Le premier de ces hôpitaux a fait l'objet d'un audit établi par E. en octobre 1999; à lire les conclusions de ce rapport, ledit établissement pourrait aisément et à court terme réaliser des économies importantes sur le poste "consommation de linge". G., au demeurant, fait actuellement traiter son linge auprès de X. ; toutefois, dans la perspective de mesures d'économies précisément, elle a résilié le contrat qui la lie à X. pour le 30 juin 2001 (voir lettres des 22 juin et 28 août 2000 de G. à X. , pièces 12 et 12bis du groupement).
B. Dans la perspective de trouver un nouveau fournisseur de linge, G. a fait paraître un appel d'offres dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) du 19 janvier 2001. Le marché devait porter sur la blanchisserie des sites de R. et N. , cela dès le 1er juillet 2001 et pour une durée de trois ans. L'appel d'offres renvoyait, s'agissant des critères d'aptitude et d'adjudication, aux documents d'appel d'offres; la rubrique "Exigences" comportait d'ailleurs le même renvoi.
L. a requis de G. l'envoi des documents d'appel d'offres, qui lui ont été adressés par courrier du 19 janvier 2001. Le cahier des charges comportait diverses données, relatives aux prestations à offrir; il contenait également en annexe 1 la liste des documents à fournir avec l'offre et en annexe 7 un tableau des critères d'adjudication; ce tableau comportait aussi une pondération des différents critères et sous-critères, ainsi qu'une échelle de notation. Les critères de coût, au demeurant, présentaient ainsi un poids de 40% du total des points susceptibles d'être obtenus dans le cadre de l'évaluation des offres. Par ailleurs, les points 6 et 7 de l'annexe 1 du cahier des charges se lisaient comme suit :
"6. Recommandations écrites de cinq clients des secteurs hospitaliers (minimum 2) ou hôteliers de haut standing avec lesquels une collaboration dure depuis au moins trois ans.
Le tableau des critères d'adjudication, joint en annexe 7 des documents d'appel d'offres contenait notamment les éléments suivants :
Critères de qualité
Eliminatoire
Points 0 1 2 3
Disqua-
Echelle 0 1 2 3
Satisfaction des clients (recommandations)
2 3 4 5
G. a expliqué en procédure que l'absence de deux recommandations au minimum émanant d'hôpitaux présentait un caractère éliminatoire; en revanche, lorsque cette condition était remplie, mais que le candidat ne présentait au surplus aucune autre recommandation, la note, au regard de l'échelle précitée était de zéro (elle s'élevait respectivement à 3, en présence de 5 recommandations, émanant indifféremment d'hôpitaux et d'hôtels), pour autant que le dossier du candidat renferme des recommandations de deux hôpitaux au moins. Au demeurant, les parties sont d'accord sur ces éléments, qui servent de point de départ à l'interprétation; à partir de là cependant, leur lecture des conditions du cahier des charges divergent fondamentalement, comme on le verra plus loin.
C. L. a déposé son offre par pli recommandé du 27 février (il est daté à tort du 27 mars) 2001. I. ainsi que d'autres concurrents ont également déposé des offres.
Le dossier produit par L. comportait cinq recommandations écrites dont quatre émanant d'établissements hospitaliers (le CHUV notamment), tous actionnaires de cette société. Au demeurant, L. a été invitée à donner des précisions sur le calcul de ses prix, ce qu'elle a fait dans une correspondance du 9 mars 2001.
I. , pour sa part, n'a apparemment fourni que trois recommandations écrites, dont une seule émanant d'un hôpital (la Clinique de Montchoisi); toutefois elle mentionnait aussi, dans le document exigé au titre du point 7 de l'annexe 1, la V. , établissement avec lequel G. a pris contact durant la procédure d'évaluation des offres. Lors de l'audience dont il sera question plus bas, V. , de G., a indiqué qu'elle avait en effet eu un entretien téléphonique avec l'intendante de la V. , R. M., cela peu après l'ouverture des offres; cette dernière aurait alors effectivement recommandé I. . G., forte de cette information, est alors allée de l'avant dans la suite de l'évaluation du dossier d'I. . Ultérieurement, G. a considéré nécessaire que la V. produise une recommandation écrite, ce qui a motivé une nouvelle intervention téléphonique d'V. auprès de la V. ; à la suite de cela, dite clinique a écrit à G. une lettre datée du 5 mai 2001, ainsi libellée (pièce 13 de G.) :
"Suite à notre entretien téléphonique du 29 mars 2001, je vous fais part de mes appréciations envers la maison ILS à Bex.
Notre collaboration a débuté le 01 mai 2000. Nous sommes satisfaits de leurs services, ce sont des collaborateurs serviables et les délais de livraison sont toujours respectés.
Je suis à votre disposition pour tous autres renseignements."
Le pouvoir adjudicateur a expliqué que les documents exigés à ce titre devaient lui permettre bien évidemment d'apprécier si les soumissionnaires présentaient les qualifications requises pour exécuter le marché, respectivement pour apprécier la valeur des expériences accumulées par eux. Elle a également rappelé à ce propos que le mandat ne portait pas sur le volet spécialisé que constitue le traitement du linge stérile; actuellement cette prestation lui est fournie par Stérival, mais elle envisage de dénoncer ce contrat pour remplacer ce système par du matériel à usage unique. En d'autres termes, les prestations attendues des candidats n'exigent pas des compétences que seules des entreprises très spécialisées seraient à même d'offrir; l'expérience acquise auprès de la V. apparaît ainsi comme parfaitement valable, quand bien même cette clinique ne peut guère être comparée, sur le plan des prestations hospitalières, à un hôpital de zone. Dans cet esprit, G. a ajouté que, si elle exigeait bien deux recommandations au moins émanant d'hôpitaux (à défaut cela entraînait la disqualification du candidat), il n'en allait pas de même de la durée de trois ans au moins de la collaboration avec ces établissements. Cette précision visait surtout à lui permettre de nuancer son appréciation en fonction de l'ampleur dans le temps de l'expérience acquise, mais non pas de fermer le marché à tous les soumissionnaires ne pouvant pas se prévaloir d'une telle durée; au demeurant, si l'appel d'offres avait dû être compris de cette manière, seules deux entreprises (soit L. , d'une part, et X. , d'autre part) auraient rempli les conditions d'accès au marché, ce qui était contradictoire, selon G., avec le choix d'une procédure ouverte.
Par ailleurs, s'agissant de la notation de ce critère de la "satisfaction des clients (recommandations)", les représentants de G. en audience ont encore précisé que l'échelle des notes jointe aux documents d'appel d'offres présentait un caractère par trop schématique (ou arithmétique); en conséquence, cette échelle a été appliquée concrètement en tenant compte, non pas seulement du nombre des recommandations fournies, mais également de la qualité de celles-ci (cela a ainsi conduit G. à retenir la note de 0 pour I. , quand bien même elle a fait valoir quatre recommandations, si l'on tient compte de celle émanant de la V. ). Dans son offre, I. précise qu'elle présente trois formules de prix, la première sous forme de service avec livraisons aux étages, la plus chère, ainsi que des formules avec ou sans distribution (cette dernière étant la moins onéreuse; les prix s'échelonnent entre 3,25 fr. et 3 fr. par kilo, sans la taxe à la valeur ajoutée).
La séance d'ouverture des offres a eu lieu le 2 mars 2001, en présence notamment des représentants d'I. et de L. .
D. G. a procédé à l'épuration des offres, puis à l'évaluation de celles-ci. L'autorité adjudicatrice a ainsi dressé des tableaux relatifs aux critères de coûts, d'une part, à l'évaluation de l'ensemble des critères d'adjudication, d'autre part. On en retire notamment qu'I. obtient 38,67 points sur un maximum de 40, attribués aux critères de coûts (on se souvient que le prix représente un total de 40% de l'ensemble des points attribués); LBG, au contraire, obtient à ce titre 1,33 point. Aussi, la décision attaquée attribue-t-elle le marché à I. , qui a obtenu un total de 81,42 points, alors que LBG n'atteignait que 59,33 points (G. a indiqué à ce propos que le nombre de points indiqués dans l'avis de publication pour l'offre la moins bonne - soit celle de L. , mais la raison sociale de cette dernière n'était pas mentionnée dans la publication -, soit 61.08 était le fruit d'une erreur de calcul; ce point n'a au demeurant pas été contesté par L. )
E. Le 16 mars 2001, G. a fait paraître dans la FAO un avis d'adjudication à I. ; cet avis comportait des indications sur le prix de l'offre retenue, respectivement de l'offre la plus basse et de la plus élevée; il contenait également les points attribués à ces offres.
C'est contre cette décision, que G. n'avait par ailleurs pas notifiée par courrier aux différents soumissionnaires, que L. a recouru au Tribunal administratif, par acte du 26 mars suivant, déposé ainsi en temps utile, par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Marc Reymond. Elle conclut avec dépens, à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que le marché litigieux lui est adjugé, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, la cause étant renvoyée au pouvoir adjudicateur pour nouvelle décision. Dans le même acte, elle requiert l'octroi de l'effet suspensif au recours; le magistrat instructeur a fait droit à cette requête à titre préprovisionnel, puis par décision du 27 avril 2001.
F. G., représentée par l'avocat Elie Elkaïm, a déposé une requête le 6 avril 2001 tendant à la levée de l'effet suspensif; cette écriture comporte notamment - et pour la première fois - une motivation de la décision attaquée, qui résulte au demeurant surtout des pièces 9 et 11 de G.. G. a déposé sa réponse le 16 mai 2001, en concluant avec dépens au rejet du recours sur le fond. Cette écriture contient par ailleurs également une demande tendant au versement de sûretés en application de l'art. 12 al. 2 et 3 LVMP.
Pour sa part, la recourante a complété ses moyens dans des écritures des 24 avril et 5 juin 2001.
G. La réponse de l'autorité intimée était accompagnée d'une pièce 12, dans laquelle G. expliquait sa démarche dans l'appréciation du critère des coûts, pour chacune des offres évaluées. Ce document, au demeurant, a été longuement commenté lors de l'audience. On en relèvera ici quelques points saillants :
a) Tout d'abord, les soumissionnaires avaient rempli une annexe 5, qu'ils avaient jointe à leur offre (document intitulé "prix par article-type"). I. a rempli cette pièce, comme cela était demandé. Pour sa part, L. a complété le document préparé par le pouvoir adjudicateur, d'une manière que G. a qualifiée de non conforme aux documents d'appel d'offres. Cependant, V. a d'emblée constaté, dans la phase d'évaluation des offres que, ces documents n'étaient en définitive pas adéquats pour procéder au calcul du prix des prestations émanant des différents candidats. En d'autres termes la méthode décrite ci-après fait abstraction des éléments susceptibles d'être tirés de l'annexe 5.
b) On remarque tout d'abord que G. était confrontée à la nécessité de procéder à une comparaison des coûts des différentes offres, alors même que celles-ci étaient présentées sur des bases différentes; I. et X. avaient formulé leurs prix en franc par kilo de linge traité, alors que L. avait énoncé un prix à la pièce (ainsi, chaque type d'article traité, draps-housses, fourres de duvet, blouses, notamment, comportait un prix déterminé). A cet effet, la méthode choisie se déroulait en plusieurs étapes. Dans un premier temps, G., au vu des données les plus récentes, a défini diverses catégories du linge et leur part respective à son chiffre d'affaires (ainsi, par exemple, 74 % du linge traité par X. , soit le fournisseur actuel de l'autorité intimée, est du linge destiné aux patients). Dans une deuxième étape, il s'agit de déterminer la fréquence du changement du linge, cela sur une période de référence (de 6 jours, correspondant à une semaine, compte tenu de l'activité réduite de fin de semaine); cela permet de définir la consommation de linge totale par période de référence et le coût de celle-ci, en situation actuelle (3ème étape), respectivement dans la situation future, pour chaque offre (4ème étape). Dans la pièce 12, on lit à ce sujet en particulier ce qui suit :
"Par exemple (C3)/X. (annexe 5) :
Par exemple (I5)I. (annexe 6) :
un drap de bain pèse 0.675 kilo*3 jours *3.49=7.08
Par exemple (M4)L. (annexe 7) :
Ces exemples ont été commentés lors de l'audience par les représentants de G.. Ainsi, V. a choisi dans les catalogues d'articles joints aux offres des différents candidats celui qu'elle souhaitait pour les établissements hospitaliers de R. et N. ; elle a au demeurant retenu des pièces de qualités similaires dans les différents assortiments présentés (elle a ainsi porté son choix sur des variantes "fantaisie" ou "couleur" pour chacun des concurrents). Cela fait, elle pouvait alors déterminer le poids de l'article retenu (par exemple : poids de la fourre de duvet chez X. : 0.800kg). Dans la mesure où les fourres de duvet doivent être changées une fois sur une période de référence d'une semaine, il en découle un coût, pour cette période et selon la formule de calcul précitée tenant compte d'un prix exprimé en franc par kilo, de 2 fr. 92 (la même démonstration a pu être faite, s'agissant du drap de bain chez I. , changé trois fois sur une période de référence; le prix de 3 fr. 49 par kilo correspond au prix offert de 3 fr. 25, auquel s'ajoute la TVA de 7,6 %). S'agissant enfin de L. , le calcul était plus simple, puisqu'il était inutile de faire intervenir le critère du poids (la fourre d'oreiller "fantaisie" était offerte à 0 fr. 95, montant auquel s'ajoutait aussi la TVA).
Les dernières étapes permettaient au surplus la consolidation de ces différents coûts, en y intégrant d'autres éléments aussi, telles que les charges de main-d'oeuvre correspondant au travail résiduel à fournir par les employés de G..
b) L. a adressé divers griefs à cette manière d'appréhender le prix des prestations offertes. Pour la recourante, l'élément qui présente le plus de poids pour la détermination des coûts est celui de la consommation du linge; en d'autres termes, il convient d'avoir pour objectif de réduire celle-ci autant que faire ce peut. Cela implique, selon elle, de recourir à un système de facturation à la pièce. Elle fait valoir au surplus, à l'aide de divers documents, que les prestations qu'elle fournit, malgré un prix au kilo apparemment élevé, seraient néanmoins les plus avantageuses; s'appuyant notamment sur le lot de pièces qu'elle a réuni sous chiffre 27 de son offre, elle affirme que les hôpitaux de zone qu'elle fournit consomment en moyenne moins de linge que ceux liés à X. , ce qui débouche en définitive sur des coûts inférieurs pour ses clients. L. n'est toutefois pas en mesure d'expliquer ce phénomène de manière sûre. Elle émet toutefois l'hypothèse que sa vaste expérience, qui lui permet de joindre à sa prestation de base une activité de conseil aux clients, permet d'identifier des économies possibles; de même, elle estime qu'une information, au sein même des services hospitaliers, relative au coût du traitement de chaque pièce de linge est de nature à inciter les usagers à une plus grande parcimonie. En d'autres termes, l'application mécanique de la méthode du pouvoir adjudicateur aux prestations de L. n'appréhenderait pas correctement la réalité de son offre.
H. Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 13 juin 2001, en présence des représentants des parties et de leurs conseils. Outre les éléments déjà évoqués plus haut, le tribunal a également pu aborder une autre question soulevée dans la réponse de l'autorité intimée; celle-ci faisait en effet valoir que L. , en proposant un contrat de quatre ans, avec un prix indexable, s'était écartée des conditions de l'appel d'offres (durée du contrat 3 ans, prix bloqués pendant celle-ci). L'autorité intimée a toutefois renoncé à soutenir que cette proposition (chiffre 17 de l'offre de L. , annexe 2 des documents d'appel d'offres, au chiffre 2) devait être considérée comme une violation des conditions posées par le cahier des charges, susceptible de conduire à une élimination de la recourante. Au demeurant, l'autorité intimée n'a pas tenu compte de cet élément non plus lors de la notation de l'offre de L. .
Considérant en droit:
b) L. , en tant que soumissionnaire évincé bénéficie au surplus de la qualité pour recourir (dans le même sens ATF 125 II 85, rendu sur recours de droit public; cette solution vaut à plus forte raison s'agissant du recours au Tribunal administratif, pour lequel la légitimation active est définie en fonction du critère de l'intérêt digne de protection, plus large que celui de l'intérêt juridiquement protégé, qui prévaut pour le recours de droit public). Par ailleurs, selon la jurisprudence vaudoise, il importe peu que L. n'ait eu - selon les affirmations de l'autorité intimée - aucune chance d'emporter le marché au vu des écarts de prix extrêmement importants entre son offre et celle des autres concurrents (voir dans ce sens TA, arrêt du 10 février 1999 GE 98/0128; cette solution paraît généralement admise tant par la jurisprudence fédérale que cantonale, celle du canton d'Argovie constituant toutefois une exception à cet égard : voir à ce sujet André Moser, Überblick über die Rechtsprechung 1998/1999 zum öffentlichen Beschaffungswesen, AJP 2000, 682, spéc. p. 684). Le recours est ainsi recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.
c) Dans son mémoire de réponse, l'autorité intimée a laissé entendre que l'offre de la recourante n'était pas pleinement conforme aux conditions posées par les documents d'appel d'offres; elle a toutefois abandonné ce moyen lors de l'audience, à juste titre d'ailleurs. En effet, lorsque la recourante a proposé la conclusion d'un contrat sur une durée de 4 ans, avec indexation des prix pendant la durée du contrat, elle a formulé en quelque sorte une variante, par rapport à l'offre de base correspondant aux conditions de l'appel d'offres. Au demeurant, cette solution correspondait au modèle de contrat usuel adopté tant par la recourante elle-même que par l'adjudicataire. Quoi qu'il en soit, le dépôt d'une variante, à côté de l'offre de base, ne saurait conduire à l'élimination de son auteur (dans le pire des cas pour l'entreprise intéressée, la variante qui ne serait pas conforme aux conditions du marché - mais non l'offre de base qui le serait
d) L'autorité intimée a demandé que la recourante soit invitée à déposer des sûretés, en application de l'art. 12 al. 3 LVMP. Il ressort de cette disposition qu'une telle exigence est liée à la situation provisionnelle (ce n'est que dans l'hypothèse où l'effet suspensif est de nature à causer un préjudice important qu'un tel dépôt peut être ordonné); en outre, au cas où la partie invitée à le faire ne donne pas suite à l'injonction qui lui est adressée, la décision d'octroi de l'effet suspensif devient alors caduque. Cela étant, dans la mesure où le tribunal statue sur le fond, il met alors nécessairement fin à la situation provisionnelle, de sorte que l'application de l'art. 12 al. 3 LVMP n'a plus de raison d'être. On remarque également au passage que les sûretés qui peuvent être ordonnées en application de cette disposition ne peuvent garantir que les frais de procédure (à savoir principalement l'émolument), ainsi qu'une indemnité de partie (la requête de l'autorité intimée, qui souhaite que le dommage causé par l'effet suspensif soit couvert par anticipation ne semble ainsi de toute manière pas pouvoir être accueillie; si tant est que l'art. 47 LJPA soit applicable au surplus, ce qui n'est pas certain et qui n'est en tous les cas pas invoqué, le mécanisme qu'il instaure est similaire et l'on ne voit guère que cette disposition puisse permettre de faire droit, lors du jugement au fond, à la demande de sûretés de l'autorité intimée; sur cette problématique, voir Jean-Marc Reymond, Mesures provisionnelles injustifiées ou effet suspensif en cas de recours infondé : quelle responsabilité ?, in Rapp/Jaccard, éd. Lausanne 1996, p. 385 ss).
Il n'y a donc pas lieu en définitive de statuer sur cette requête, qui devient sans objet avec le prononcé du jugement sur le fond.
a) Il convient tout d'abord de rappeler quelques généralités.
aa) L'autorité intimée constitue une société anonyme, dont les actionnaires sont les associations qui exploitaient précédemment les hôpitaux de R. et N. ; à ce titre, elle est soumise à la LVMP (voir art. 1er al. 1 et la liste mentionnée à l'art. 1er RMP, publiée dans la FAO du 20 juin 2000; laquelle mentionne expressément les hôpitaux de R. et N. ; cet assujettissement à la LVMP vaut logiquement pour l'adjudicatrice, qui regroupe ces deux établissements). L'on se trouve par ailleurs en présence d'un marché de service (les fournitures ayant ici une importance secondaire), atteignant et dépassant très largement la valeur-seuil de 200'000 fr. de l'art. 5 al. 1 let. c LVMP (on atteint même les seuils applicables pour les marchés internationaux, soit 383'000 fr.; cela conduit à l'applicabilité également de l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics - ci-après : AIMP -, ainsi que celle de l'accord GATT sur les marchés publics - cité ci-après : AMP).
Les marchés atteignant les seuils en question doivent être adjugés à la suite d'un appel d'offres public; à cet effet deux solutions sont possibles, savoir celle d'une procédure ouverte ou celle d'une procédure sélective (art. 7 al. 1 let. a et b LVMP, art. 12 al. 1 let. a et b AIMP). La procédure sélective distingue deux phases, à savoir une première au cours de laquelle le pouvoir adjudicateur examine l'aptitude des candidats, seuls ceux considérés comme suffisamment qualifiés étant invités à participer à la seconde phase, par le dépôt d'une offre. Dans la procédure ouverte, les soumissionnaires sont invités d'emblée à déposer une offre; il n'en reste pas moins que leur dossier doit comporter des éléments de nature à permettre au pouvoir adjudicateur de vérifier s'ils présentent les qualifications nécessaires.
bb) On rappelle que le principe de transparence, cardinal en matière de marchés publics, exige que le marché soit adjugé sur la base de critères annoncés à l'avance aux différents participants. Il en découle en outre que ces critères doivent ensuite, lors de l'analyse des soumissions, être appliqués de manière non discriminatoire à l'ensemble des entreprises concurrentes. Plus concrètement, les critères doivent être énoncés dans l'ordre de leur importance, l'indication du poids respectif de chacun devant être précisé également. On constate ici un lien direct entre le principe de transparence (qui implique l'énoncé de règles s'appliquant de manière générale au marché considéré) et celui de non-discrimination (l'existence de telles règles prévient en effet les discriminations, pour autant que celles-ci soient appliquées de manière conforme au principe de l'égalité de traitement).
Le principe de transparence s'applique au demeurant indifféremment aux critères de qualification, qui doivent permettre de vérifier l'aptitude des candidats, et aux critères d'évaluation de l'offre proprement dite (critères d'adjudication au sens étroit), qui doivent permettre de déterminer l'offre économiquement la plus favorable au sens de l'art. 38 RMP. A ces deux catégories de critères, on peut encore en ajouter une troisième, qui concerne les conditions d'accès au marché (voir à ce sujet art. 33 RMP, qui parle des motifs d'exclusion d'une offre). Ces dernières sont bien évidemment soumises également au principe de transparence.
cc) Les procédures de marché public revêtent un certain formalisme. Celui-ci s'exprime notamment par la fixation de certains délais, à caractère péremptoire (typiquement : le délai de dépôt des offres), et la nécessité d'appliquer les règles procédurales de manière uniforme à l'endroit de l'ensemble des candidats (voir par exemple art. 19 al. 1 et 2 RMP). L'art. 33 al. 1 let. k RMP relève du même esprit. Il prévoit qu'une offre peut être exclue lorsqu'elle n'est pas conforme aux prescriptions et aux conditions fixées dans la mise au concours, qu'elle est incomplètement remplie ou qu'elle a subi des adjonctions ou modifications. Cependant, dans le domaine des marchés publics, comme dans d'autres, le pouvoir adjudicateur doit respecter le principe de la prohibition du formalisme excessif (on renvoie à ce propos à l'étude de Moser, op. cit., p. 687 s. et références citées, notamment l'arrêt vaudois commenté par Olivier Rodondi, RDAF 1999 I 286; v. également J.-B. Zufferey, La jurisprudence récente en droit des marchés publics, in Journées du droit de la construction 2001, spécialement les précédents cités sous no 60, 61, 68; v. enfin Herbert Lang, Offertenbehandlung und Zuschlag, ZBl 2000, 225, spéc. 229 s. et 235; v. aussi ATF non publiés des 13 février 2001 - 2P.231/2000, qui concernait l'exclusion d'une offre gravement lacunaire
b) Dans le cas d'espèce, les recommandations exigées par les documents d'appel d'offres devaient permettre à l'autorité adjudicatrice de vérifier les qualifications des candidats. Ces documents fournissaient une première indication que l'autorité précitée pouvait vérifier en s'adressant directement auprès de leurs auteurs. Les parties sont d'accord pour admettre comme indispensable l'existence de recommandations émanant de deux établissements à caractère hospitalier au moins; en d'autres termes, cette exigence présentait un caractère éliminatoire. La recourante, respectivement le pouvoir adjudicateur divergent au surplus sur la portée des documents d'appel d'offres à ce sujet; selon l'autorité intimée, on ne pouvait en déduire aucune autre exigence conduisant à la disqualification du soumissionnaire qui ne la respecterait pas, alors que, pour la recourante, il convenait d'éliminer d'emblée l'auteur d'une offre, qui aurait certes présenté des recommandations émanant de deux hôpitaux, mais dont les relations avec ceux-ci seraient inférieures à 3 ans; en outre - sur un plan plus formel - les recommandations en question devaient être déposées sous forme écrite, dans le délai de dépôt des offres.
aa) Pour l'autorité intimée, l'exigence d'une relation contractuelle de 3 ans au moins revêtait certes de l'importance, pour apprécier l'ampleur de l'expérience acquise par les soumissionnaires dans le secteur en question; en revanche cela ne devait pas constituer un motif d'exclusion du marché, à défaut de quoi l'appel d'offres eût été inutile, seules L. et X. pouvant véritablement remplir cette condition sur le marché actuel des blanchisseries de hôpitaux vaudois. Or, il s'agissait précisément d'ouvrir ce marché à la concurrence, cela dans le but de réaliser les économies que le rapport Atag estimait réalisables. Pour l'autorité intimée, seuls les éléments figurant expressément comme éliminatoires dans le tableau des critères d'évaluation joint aux documents d'appel d'offres pouvaient conduire à la disqualification (mention : "disqua.-") de l'entreprise intéressée; ainsi, tel n'était le cas, s'agissant des recommandations, que d'un dossier qui n'aurait pas comporté deux recommandations d'établissements hospitaliers au moins. La recourante pour sa part estime que cet élément éliminatoire doit être compris au surplus en relation avec l'indication de durée donnée dans la liste des documents à produire, au chiffre 6 de l'annexe 1 des documents d'appel d'offres.
Cette seconde interprétation apparaît comme parfaitement soutenable, voire même plus proche de la lettre de ces deux documents. Il faut d'ailleurs souligner que la formulation utilisée revêt un poids non négligeable dans le domaine des marchés publics, compte tenu du principe de la transparence, dont il découle notamment que le pouvoir adjudicateur est lié par les conditions qu'il pose, respectivement les critères de sélection et d'adjudication qu'il choisit. Cependant, ce dernier dispose également d'une certaine latitude de jugement, ainsi que d'une certaine liberté d'appréciation quant à l'interprétation qu'il entend donner de l'appel d'offres, pour autant que cette dernière repose sur des éléments objectifs ou ne soit pas clairement contraire au texte dont il s'agit de cerner le sens. En l'état, l'annexe 1 des documents d'appel d'offres énonçait 26 lots de documents à produire; il résultait toutefois de la grille d'évaluation que le fait de ne pas produire l'ensemble de ces documents n'était pas éliminatoire (on indiquait par exemple clairement que n'était éliminé d'emblée que le candidat qui n'avait produit que 17 lots de documents ou moins). Ladite grille mentionnait au surplus d'autres conditions à caractère éliminatoire et c'était le cas en regard du critère de la satisfaction des clients (recommandations). Sur ce point précis, l'autorité intimée fait valoir que ce tableau exprimait de manière exhaustive les cas d'exclusion du marché; il découle de cette interprétation que la présence de deux recommandations d'établissements hospitaliers était suffisante, sans qu'il soit nécessaire au surplus que la relation d'affaires avec ceux-ci ait atteint une durée de 3 ans au moins.
Tout bien considéré, le tribunal retient que cette seconde interprétation est également soutenable et que, par conséquent, elle peut être admise, compte tenu de la marge d'appréciation qui doit être laissée au pouvoir adjudicateur. Au demeurant, le fait que l'adjudicataire ait compris les documents précités dans le même sens que l'autorité intimée n'apparaît pas nécessairement comme décisif; on peut en effet imaginer également que d'autres entreprises aient été dissuadées de présenter leurs offres au vu de la formulation choisie par le cahier des charges qui, on l'a vu, n'est pas à l'abri de tout reproche. Il reste que l'entreprise intéressée par ce marché pouvait, si elle avait des doutes sur la portée de ces documents, se renseigner auprès du pouvoir adjudicateur, pour éclaircir cette incertitude. En conclusion sur ce point, le tribunal juge admissible l'interprétation retenue par l'autorité intimée, marquée par une volonté d'ouverture du marché, ce qui impliquait une lecture restrictive des motifs d'exclusion de celui-ci (de tels motifs ne devaient donc être opposés à un soumissionnaire que s'ils étaient clairement et expressément énoncés; dans ce sens, v. Lang, op. cit., p. 230).
bb) En principe, on l'a vu, le dépôt d'une offre - à savoir d'une offre complète - doit intervenir dans le délai imparti à cet effet; ce dernier ayant un caractère péremptoire, l'offre tardive doit être exclue également (Moser, op. cit., p. 688 et JAAC 63, p. 159 ss). En outre et dans la règle, l'offre doit être accompagnée du dossier de pièces requis par les documents d'appel d'offres. Cependant, en regard des exigences découlant de la prohibition du formalisme excessif, la pratique a admis que certains éléments étaient susceptibles d'être produits après coup.
Dans le cas d'espèce, l'adjudicataire avait produit une seule recommandation écrite émanant d'un établissement hospitalier; il avait toutefois indiqué, dans sa liste des personnes de référence émettant de telles recommandations (selon le chiffre 7 de l'annexe 1 des documents d'appel d'offres), les personnes responsables d'une seconde clinique; l'autorité intimée allègue avoir contacté une de ces personnes et aurait effectivement recommandé les services de cette entreprise. Au demeurant, le dossier renferme désormais une recommandation écrite de la clinique en question; on relève à cet égard que ce document n'a été établi que postérieurement au dépôt du présent recours, cela sur demande directe du pouvoir adjudicateur à cet établissement hospitalier. L'autorité intimée fait valoir également, sans que ce point soit établi, que l'adjudicataire a été empêché de produire ce document en temps utile, pour des motifs indépendants de sa volonté (tenant, semble-t-il, à l'absence d'un responsable au sein de la clinique en question). Quoi qu'il en soit, même si la démarche directe de l'autorité intimée auprès de cet établissement hospitalier peut apparaître quelque peu curieuse, aucun élément - la recourante en tous les cas n'en avance pas - ne permet de mettre en doute la réalité des faits attestés par cette recommandation.
Cela étant, la seule question qui subsiste est celle de savoir si la production tardive de la recommandation écrite demandée par les documents d'appel d'offres est un motif suffisant pour écarter l'offre de l'adjudicataire ou si, au contraire, cette solution doit apparaître comme excessivement formaliste. Là encore, le pouvoir adjudicateur doit sans doute disposer d'une certaine marge d'appréciation, qu'il doit exercer en tenant compte notamment de l'ampleur du dossier demandé des candidats, respectivement de l'importance des éléments concernés.
Dans le cas présent, le dossier présenté par la recourante apparaît clairement plus complet que celui de l'adjudicataire, sur le plan formel tout au moins (même s'il n'est peut être exempt de tout reproche non plus : l'annexe 5 ayant par exemple été remplie de manière différente de ce que souhaitait le pouvoir adjudicateur; en outre, ce dernier a été contraint de demander des précisions à la recourante au sujet de la formulation de ses prix). Il reste que l'autorité intimée n'a pas abusé de sa liberté d'appréciation en retenant que l'absence d'un document écrit de recommandations émanant d'un établissement hospitalier pouvait être, dans le cas d'espèce, réparée par la production ultérieure de cette pièce (en revanche, si la clinique en question n'avait pas même été mentionnée dans la liste des personnes de contact au sein des entreprises ayant délivré ces attestations, exigée sous chiffre 7 de la liste des pièces à produire, l'adjudicataire aurait sans doute pu, voire dû être éliminé d'emblée).
cc) On notera enfin à cet égard que le pouvoir adjudicateur, s'il n'a en définitive pas éliminé l'offre de l'adjudicataire, a néanmoins pénalisé celui-ci en relation avec ce vice formel, en retenant une note de 0 s'agissant du critère de la satisfaction des clients. Au demeurant, il n'y a pas lieu de se demander si cette note est adéquate - parce qu'elle résulterait d'une saine appréciation des éléments du dossier de l'adjudicataire, quand bien même la grille d'évaluation ne paraît pas laisser la place à de telles nuances -, celle-ci n'étant pas critiquée et ce point n'étant par ailleurs pas nécessairement déterminant; en définitive, le tribunal constate en effet que l'autorité intimée pouvait à bon droit renoncer à éliminer d'emblée l'offre de l'adjudicataire (que ce soit pour des motifs matériels, telle une durée des relations contractuelles inférieure à 3 ans, ou formels, dépôt au dossier de la recommandation écrite exigée après l'échéance du délai fixé pour le dépôt des offres) et se contenter d'en tenir compte au moment de la notation des qualifications de celui-ci.
dd) Dans ce contexte, il apparaît en outre que la réquisition de l'autorité intimée tendant à l'audition comme témoin de l'intendante de la V. peut être écartée, cette mesure d'instruction apparaissant superflue, au vu des considérations qui précèdent. Il n'apparaît en effet pas décisif de connaître le contenu éventuel de la recommandation orale donnée cas échéant par cette personne lors d'entretiens téléphoniques (dont l'un en tout cas n'est pas établi); en effet, la recommandation écrite émanant de cet établissement, quand bien même elle a été dressée après coup, est suffisante pour établir l'existence de relations contractuelles et la fiabilité du service fourni dans ce cadre. Dans la mesure où le contenu de cette recommandation n'a pas été mis en doute par la recourante (même si elle souligne que cette recommandation ne démontre pas l'existence d'une expérience étendue, ce qui est exact), le tribunal estime qu'il n'y a pas lieu d'élucider ces points de fait plus avant.
a) S'agissant de la méthode précitée, on renvoie tout d'abord à l'exposé figurant dans l'état de fait (ci-avant, lit. F). L'instruction conduite en audience donne au surplus à penser que cette méthode a été appliquée de manière consciencieuse, rigoureuse et non discriminatoire aux différentes offres; au demeurant, la recourante ne le met pas véritablement en doute.
A titre préalable, on relève que cette méthode de calcul ne figurait nullement dans les documents d'appel d'offres, de sorte que la critique évoquée ici s'avère recevable. La recourante soutient pour l'essentiel, sur la base de documents comparatifs (pièce 27 de son dossier d'offres), que les procédés qu'elle applique (facturation à la pièce, information au sein des services sur le coût de traitement de chaque article) conduisent à une réduction de la consommation de linge chez ses clients. Elle ne critique cependant pas expressément le facteur "fréquence" du changement de linge appliqué à chaque article par le pouvoir adjudicateur dans le cas d'espèce. Pour sa part, l'autorité intimée rétorque que ses calculs sont eux aussi fondés sur un coût à la pièce; elle a en effet identifié, pour chaque article le coût de celui-ci sur une période de référence d'une semaine. Pour ce faire, elle a il est vrai tenu compte d'une part d'un prix au kilo formulé par l'adjudicataire et d'autre part d'un prix à la pièce pour la recourante.
Quoi qu'il en soit, le pouvoir adjudicateur doit disposer d'une marge d'appréciation étendue, aussi bien dans le choix des critères de sélection ou d'évaluation des offres, que lorsqu'il arrête l'échelle d'évaluation de ces différents critères (v. à ce propos Moser, op. cit., p. 691 s., Zufferey, op. cit., spéc. no 49; v. aussi ATF non publié du 2 mars 2000, 2P.222/1999 consid. 2c). En l'espèce, il s'agissait pour lui d'arrêter une base de comparaison entre les différentes offres, formulées différemment. Cette approche était non seulement légitime, mais indispensable, pour satisfaire à l'exigence d'une détermination objective de l'offre économiquement la plus favorable. La recourante, à cet égard, paraît se borner à douter qu'il soit possible de cerner de tels coûts de manière objective; c'est une manière de laisser entendre que l'art. 38 RMP ne serait pas applicable pour un marché de blanchisserie, à tout le moins s'agissant du volet coût de la prestation.
En l'état et jusqu'à preuve du contraire - celle-ci n'a pas été rapportée à satisfaction par la recourante -, l'application de l'art. 38 RMP apparaît néanmoins comme possible; la méthode appliquée, précisément et même si elle comporte un certain schématisme, tend à répondre à l'exigence d'une évaluation objective du coût des différentes offres. Selon la recourante, cette méthode aboutirait à défavoriser l'offre qu'elle a formulée; à vrai dire, ce grief est présenté sous la forme essentiellement d'une hypothèse (celle d'économies éventuelles en relation avec les conseils qu'elle est à même de dispenser) qui, à supposer qu'elle soit plausible, n'est, en l'état du dossier, pas démontrée.
On remarque par ailleurs que la méthode de facturation à la pièce est plus complexe que celle de l'adjudicataire; la recourante fait cependant valoir qu'elle est beaucoup plus conforme à la réalité de ses coûts, car elle résulte en quelque sorte d'une comptabilité analytique. Il reste que le pouvoir adjudicateur n'a pas nécessairement à se préoccuper de la structure des coûts des entreprises soumissionnaires, la seule question déterminante pour lui au moment de l'analyse des offres au regard de l'art. 38 RMP étant celle du prix qui peut lui être facturé. En définitive, si la formule offerte par la recourante était de nature à induire des économies auprès du pouvoir adjudicateur, il lui appartenait de le démontrer; la recourante doit ainsi s'en prendre à elle-même si elle a omis cette démonstration ou si ses tentatives à cet égard ne se sont pas avérées probantes.
Cela étant, le tribunal retient en définitive que la recourante n'a pas établi que la méthode choisie par le pouvoir adjudicateur comportait un schématisme réducteur, inadmissible au regard du principe de l'égalité de traitement, ni même que celle-ci conduit un résultat discriminatoire en sa défaveur. Ce second moyen doit ainsi être rejeté:
b) Vu l'issue du pourvoi, l'émolument d'arrêt devra être mis à la charge de la recourante, qui n'aura au surplus pas droit à l'allocation de dépens. En revanche, l'autorité intimée, dès lors qu'elle l'a emporté avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LJPA). Cependant, le tribunal observe encore ici que la présente procédure a été provoquée, dans une certaine mesure à tout le moins, par une rédaction quelque peu maladroite des documents d'appel d'offres (tout spécialement du chiffre 6 de l'annexe 1 de ceux-ci); il se justifie dès lors de réduire quelque peu la quotité des dépens et d'en fixer le montant à 1'500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du G. du 13 mars 2001, adjugeant un marché de service de blanchisserie des sites de R. et N. à I. , est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge de la société recourante L. L. , est arrêté à 3'000 (trois mille) francs.
IV La société recourante précitée doit en outre au G. un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
pe/gz/Lausanne, le 22 juin 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.