CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 août 2004
sur le recours interjeté par X.________ , domicilié ********, représenté par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de la santé et de l'action sociale du 7 février 2001 retirant à la Fondation C.________ , représentée par Me Jean-François Croset, avocat à Lausanne, les autorisations d'exploiter les EMS A.________ et B.________ à D.________ dès le 31 décembre 2002.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A. a) Le Département de l'intérieur et de la santé publique (actuellement Département de la santé et de l'action sociale, ci-après : le département) a délivré le 29 novembre 1985 à X.________ et un associé l'autorisation d'exploiter un établissement médico-social sis à la rue ******** à D., désigné "Résidence B.". L'autorisation a été délivrée pour 23 lits destinés à l'hébergement de pensionnaires de type somatique et psycho-gériatrique après que le Service de la santé publique et de la planification sanitaire ait constaté que toutes les exigences requises concernant l'aménagement des locaux étaient remplies; il s'est assuré aussi que les conditions fixées par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après ECA ou Etablissement cantonal d'assurance), résultant d'une lettre du 20 mai 1985, étaient respectées.
b) La durée de l'autorisation a été fixée pour dix ans, soit jusqu'au 31 octobre 1995. Elle a fait l'objet de divers avenants, notamment en date du 17 juillet 1988 pour prendre acte du changement du nom de l'établissement en Résidence A.. Le nombre de lits autorisés a été porté à 26 (avenant 2), puis à 28 (avenant 3). En outre, **X.** est devenu seul titulaire de l'autorisation d'exploiter le 10 juin 1987 (avenant 5). L'autorisation d'exploiter a ensuite été renouvelée pour la période allant du 1er décembre 1996 au 31 décembre 1997 avec la précision selon laquelle le renouvellement serait étudié en tenant compte de l'inventaire architectural "évaluation des lits" et du projet "EMS 2000".
c) A la suite de l'arrestation de X.________ , au mois de janvier 1998, un accord a été signé avec la Fondation ******** à ******** (actuellement Fondation C.________ , ci-après : la fondation) par lequel X.________ louait à la fondation l'EMS A.________ avec le mobilier et le matériel d'exploitation dès le 1er mars 1998. La durée du bail a été fixée au 31 décembre 2002 avec une clause de renouvellement tacite d'année en année; X.________ donnait d'ores et déjà son accord à l'inscription au Registre foncier d'un droit de préemption en faveur de la fondation d'une durée limitée à celle du bail et à ses reconductions éventuelles. Le contrat prévoit que l'entretien lourd des immeubles demeure à la charge du propriétaire alors que l'entretien du matériel d'exploitation sera pris en charge par la fondation. L'autorisation d'exploiter a été transférée à la fondation pour une première période allant du 1er mars 1998 au 31 mars 1999, puis elle a été renouvelée pour la période allant du 1er novembre 1999 au 31 décembre 2002.
B. a) Le département a délivré le 7 juillet 1988 à X.________ l'autorisation d'exploiter un établissement médico-social désigné "Résidence B." à D.. L'autorisation porte sur 31 lits divisés en deux catégories, soit 29 lits type C et 2 lits de type D. L'autorisation a été délivrée jusqu'au 31 juillet 1998. Elle a fait l'objet de divers avenants concernant le changement du médecin responsable (avenant 1), le changement du pharmacien responsable (avenant 2), le changement de la mission, orientée plus spécifiquement sur la psychiatrie (avenant 3).
b) Le bâtiment a ensuite été loué à la fondation après l'arrestation de X.________ en Janvier 1998. Une nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée le 4 juin 1998 en faveur de la fondation pour une durée fixée du 1er mars 1998 au 31 mars 1999. L'autorisation comporte une remarque sur le renouvellement qui sera étudié en tenant compte de l'inventaire architectural "évaluation des lits" et du projet "EMS 2000". Elle a été renouvelée pour une période allant du 15 août au 28 février 2004 pour 29 lits type C seulement, avec une précision indiquant que les décisions du département basées en principe sur les propositions de la Commission de restructuration étaient réservées. Cette autorisation a fait l'objet d'un avenant modifiant le nombre de lits pour ajouter à nouveau 2 lits de type D (avenant 1) puis, pour porter le nombre de lits total à 30 lits de type C (avenant 2).
c) Dans l'intervalle, et à la demande du service du feu de la commune de D., l'Etablissement cantonal d'assurance avait effectué un contrôle du bâtiment de l'EMS B. le 30 mai 1990 et il avait constaté, dans un rapport du 19 juin 1990 que la grande majorité des mesures et prescriptions fixées le 10 décembre 1987 étaient respectées à l'exception de l'exutoire de fumées, du rappel de la cage d'ascenseur, de l'obturation du passage des conduites au travers des dalles qui devaient être complétées. La fermeture des portes et l'arrêt de la ventilation devant en outre être encore asservies au déclenchement de la détection incendie et un contrôle de l'installation de protection contre la foudre devait être effectué. Mais l'ensemble du bâtiment était bien conforme aux exigences posées lors de la transformation des bâtiments.
C. a) En date du 17 décembre 1998, le département a adopté des "exigences et recommandations" en matière de surfaces, d'organisation et d'équipements des établissements médico-sociaux dans le canton de Vaud (ci après : "directives", ou "exigences et recommandations", ou encore "normes du département"). La directive précise que les exigences et recommandations s'appliqueront d'une part lors de la délivrance de l'autorisation spéciale liée à un permis de construire un établissement médico-social, et d'autre part lors de la délivrance ou du renouvellement d'une autorisation d'exploiter un établissement sanitaire. Le département peut, selon les directives, échelonner dans le temps l'application des exigences et recommandations pour tenir compte de la couverture des besoins en lits d'hébergement. Ces exigences et recommandations concernent l'accès et les aménagements extérieurs des bâtiments, la circulation ainsi que la suppression des barrières architecturales, l'hygiène, l'équipement, les rapports de surfaces brutes totales par lit ou par locaux spécifiques, tels que salles à manger, les séjours, les WC, les chambres, ainsi que les locaux sanitaires et les locaux de service.
b) Ces exigences et recommandations ont pour but d'assurer la sécurité des personnes hébergées et de garantir une hygiène adéquate tout en veillant au confort et à un agencement des espaces préservant le respect de la sphère privée, le maintien de l'autonomie dans les gestes de la vie quotidienne et un accompagnement des personnes handicapées nécessitant une aide. Il s'agit également d'assurer des conditions satisfaisantes de travail pour le personnel. Les exigences et recommandations concernent essentiellement les établissements de la catégorie 1, à savoir les établissements médico-sociaux et divisions d'hôpitaux hébergeant des patients de "type C", gériatrique, psycho-gériatrique et psychiatrique âgés, en longs ou courts séjours. Pour les établissements médico-sociaux de la catégorie 2, hébergeant des pensionnaires dont le séjour est essentiellement à caractère social (type D), les exigences et recommandations concernent seulement la surface des chambres et des locaux communs ainsi que l'équipement des locaux sanitaires et WC. L'application ainsi limitée des exigences et recommandations concerne également les établissements de la catégorie 1 qui accueillent des patients psychiatriques jeunes (type C).
c) En date du 26 avril 1999, le Service de la santé publique (Commission de restructuration) s'est adressée à la fondation concernant l'application des mesures de restructuration de l'établissement A.. Le service précise que le Conseil d'Etat avait adopté deux mesures de restructuration dans son programme EMS 2000. La première visait une meilleure protection de l'intimité des résidents et la seconde tendait à ne plus autoriser l'exploitation d'un certain nombre de bâtiments ne répondant pas aux critères de sécurité et d'adéquation minimale à leur mission ou qui seraient difficilement adaptables. Le service a constaté que 2 chambres à 1 lit n'étaient pas conformes aux exigences et recommandations en ce qui concerne la surface de sorte que la nouvelle autorisation d'exploiter devait être limitée à 26 lits. Après différents contacts entre les représentants du Service de la Santé publique, la fondation répondait le 29 septembre 1999 en relevant qu'elle s'était agrandie au fil des années par l'acquisition de différents établissements médico-sociaux, notamment L'******** à ********, l'EMS Mon-Désir à ******** puis, dès le mois de mars 1998, les deux EMS A. et B.________ à D.________. Pour assurer correctement l'exploitation de ces divers établissements, la fondation a été dans l'obligation de créer régulièrement des extensions dont il n'était pas tenu compte. Il convenait donc de réexaminer l'entier des problèmes.
D. a) En date du 14 janvier 2000, la fondation s'adressait à la Commission de restructuration pour préciser qu'elle avait porté un effort conséquent lors de la reprise en gérance des EMS A.________ et B.________ à D., ceci avec l'appui du Service de la santé publique. La fondation menait ainsi depuis plusieurs mois déjà une étude portant à la fois sur l'avenir et sur l'aspect architectural de l'ensemble des immeubles qu'elle gérait. Cette étude, à un stade avancé, devait être soumise au Service de la santé publique lors d'un entretien déjà fixé le 23 mars 2000. La fondation avait en effet constitué un groupe de travail, dénommé "Commission Avenir" pour réfléchir à l'avenir de la fondation en tenant compte des nouvelles exigences et recommandations en matière de surfaces, d'organisation et d'équipements des EMS dans le canton de Vaud. La Commission Avenir, après l'examen de l'ensemble des problèmes et variantes qui entraient en ligne de compte, est arrivée à la conclusion qu'il était nécessaire d'acheter les deux immeubles A. et B.________ pour y poursuivre l'exploitation d'une soixantaine de lits. La commission relève que ces établissements sont actuellement gérés par la fondation, qui les a réorganisés et qui a amélioré les prestations tant vis-à-vis des résidents que du personnel en procédant à des investissements importants dans les équipements. Dans l'intervalle, le département a informé la fondation le 28 janvier 2000 qu'il avait accordé une dérogation aux exigences de surfaces concernant les 2 chambres non conformes dans l'établissement A.________, dont l'une était comprise entre 11 et 12 mètres carrés, et que l'autorisation d'exploiter resterait fixée à 28 lits de type C.
b) Le Service de la santé publique s'est toutefois adressé le 13 avril 2000 à X.________ pour l'informer que la pérennité des bâtiments A.________ et B.________ en tant qu'établissements médico-sociaux n'était pas garantie à moyen terme. L'EMS A.________ présentait une structure architecturale relativement adaptée mais les investissements nécessaires pour le rendre conforme aux exigences et recommandations seraient très importants. En raison de l'absence d'aménagements extérieurs et de l'éloignement du village, de tels investissements n'étaient pas recommandables et le maintien de l'EMS dans ce bâtiment ne pouvait être assuré à moyen terme. En ce qui concerne l'EMS B.________, il présentait une structure principale en bois qui ne répondait pas aux critères de sécurité en matière de protection incendie et une mise à niveau qui entraîneraient de trop grandes dépenses.
c) X.________ a contesté cette appréciation le 31 août 2000. Le Service de la santé publique a maintenu sa position par lettre du 12 septembre 2000.
D. a) Par décision du 7 février 2001, le département a décidé de retirer à la fondation C.________ l'autorisation d'exploiter les EMS A.________ et B.________ dès le 31 décembre 2002. Le département relevait que le bâtiment de A.________ n'était pas conforme aux exigences de sécurité incendie et normes architecturales vaudoises de décembre 1998. Les coûts de transformation seraient plus élevés qu'une simple reconstruction du bâtiment qui ne bénéficiait pas de prolongement extérieur et ne répondait pas aux besoins sanitaires pour une mission psycho-gériatrique spécifique. En ce qui concerne l'EMS B.________, le bâtiment n'était pas conforme aux exigences de sécurité incendie et une mise en conformité était impossible en raison de la structure porteuse en bois, sauf une reconstruction complète du bâtiment.
E. a) X.________ , a contesté la décision du département du 7 février 2001 par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif (ci après : le tribunal) le 28 février 2001. Il conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du département. Le département s'est déterminé sur le recours le 6 avril 2001. Il a produit en même temps un document établissant la liste des éléments architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité de l'ordre de 4,9 millions pour A., entraînant la suppression d'un lit, de 5,7 millions pour B. tout en entraînant la suppression de 6 à 7 lits.
b) Pour A., le département relève l'absence d'un jardin et les difficultés pratiques d'aménager une terrasse extérieure sur la toiture du bâtiment voisin; il soutient aussi que le bâtiment, à la "périphérie" de D., serait mal situé. Sur la question de la conformité aux exigences et recommandations, le département relève notamment que les dimensions de la cabine d'ascenseur (1.40 x 1.10) admissible pour 20 résidents, serait trop petite pour 28 résidents et devrait être portée à 2.10 x 1.10. La cuisine ne serait pas conforme. Il maquerait aussi différents locaux spécifiques aux étages et au rez-de-chaussée ; certains WC ne seraient pas conformes aux normes et la dimension de quelques chambres ne respecteraient pas la surface minimum de 16 m2 pour une chambre à un lit et de 24 m2 pour une chambre à deux lits. Concernant B., les observations sont comparables. Enfin, la surface globale socio-hôtelière n'atteindrait que 46.6 m2 par résident pour B. et 46.0 m2 pour A.________ alors que la norme SOHO parle de 55 m2. Le département conclut ainsi au rejet du recours et au maintien de la décision du 7 février 2001.
c) Le recourant a déposé un mémoire ampliatif le 11 septembre 2001 en maintenant les conclusions du recours. Le tribunal a tenu une audience à D.________ le 9 novembre 2001 en procédant à la visite des deux bâtiments. Les parties ont eu l'occasion de se prononcer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience et le tribunal a invité la fondation à se déterminer sur le recours.
D. a) Le tribunal a ensuite interpellé la fondation qui s'est déterminée sur le recours le 24 janvier 2002. Elle précise que la reprise des deux EMS A.________ et B.________ avait constitué un défi important alors qu'elle exploitait déjà trois établissements en plaine représentant 79 lits. L'exploitation de ces deux EMS a nécessité un développement de ses infrastructures administratives et un travail considérable de réorganisation des deux maisons, notamment au niveau de la gestion des ressources humaines, pratiquement inexistantes. En particulier, la fondation a augmenté les quotas et amélioré les conditions salariales pour les rendre conformes aux recommandations applicables tout en assurant une couverture sociale du personnel. La fondation relève aussi qu'elle a dû procéder à une réorganisation des différents secteurs des deux maisons, notamment en ce qui concerne tout le secteur des soins socio-hôtelier, administratif, services techniques dont l'organisation était largement lacunaire. Dans le secteur des soins en particulier les dossiers de soins ont dû être créés et des pharmacies aménagées, des chariots à médicaments achetés car aucun des ces aménagements n'existait. En ce qui concerne la modernisation des équipements, la fondation a dû entièrement changer les appareils de la buanderie de B.________ pour un coût d'environ 150'000 fr. L'ensemble du linge et de la literie a dû être également remplacé.
b) La fondation confirme que la Commission Avenir avait recommandé dans son rapport du 16 février 2000 l'achat des deux bâtiments A.________ et B., achats qui sont subordonnés à l'accord du Service de la santé publique et aux assurances nécessaires quant au maintien des autorisations d'exploiter. Les pourparlers avaient déjà été engagés avec **X.** préalablement au dépôt du rapport de la Commission Avenir. Les discussions en vue de l'achat des deux bâtiments avaient toutefois été stoppées par la prise de position du Service de la santé publique qui manifestait sa volonté de ne pas autoriser durablement l'exploitation des EMS dans les bâtiments de A.________ et de B.. La fondation relève que la décision de retirer les autorisations d'exploiter est exclusivement basée sur des motifs architecturaux qui concernaient seulement le propriétaire, raison pour laquelle elle n'avait pas contesté la décision. La fondation précise qu'elle n'a pas à intervenir dans le litige qui oppose **X.** au Service de la santé publique en ce qui concerne l'adéquation des bâtiments à l'exploitation d'un établissement médico-social. Toutefois, en proposant d'acquérir ces deux immeubles, la fondation avait estimé qu'elle pouvait continuer à exploiter les deux EMS dans leur état actuel, moyennant des travaux de transformation relativement lourds. La fondation ne pouvait que prendre acte de la position du Service de la santé publique. Elle relève toutefois qu'elle souhaite vivement pouvoir continuer à exploiter les deux EMS A.________ et B.________ car elle s'est organisée et elle a développé ses infrastructures d'encadrement et ses infrastructures administratives pour gérer de manière efficace et rationnelle une entité de 135 lits. La démobilisation des deux EMS de D.________ sans transfert des résidents sur un autre site que la fondation continuerait d'exploiter entraînerait ainsi un préjudice important.
c) La fondation relève qu'elle s'est beaucoup investie pour redéfinir la mission des deux établissements, fixer des critères d'admission, améliorer la prise en charge des résidents, revaloriser les conditions salariales et mettre en place une politique des ressources humaines et que cela avait nécessité un immense travail qui devait être pris en considération au moment de dégager des solutions pour l'avenir. La fondation s'en remettait finalement à justice en ce qui concerne le recours de X.________ .
F. Le Tribunal administratif a requis encore la production des rapports de la Coordination interservices des visites en établissements médico-sociaux (ci-après : CIVEMS) concernant les deux EMS.
a) S'agissant de l'EMS A.________, le rapport relève que le bâtiment bénéficie d'une bonne accessibilité en transports publics, dont l'arrêt se trouve à moins de 10 minutes. Si le document présentant la mission de l'établissement n'est pas diffusé, les critères d'admission font l'objet d'un document communiqué auprès des services placeurs et aux proches; il est constaté que les critères d'admission sont en liaison avec la mission et les moyens de l'établissement. Un document décrit aussi les étapes de la procédure d'admission avec les différentes responsabilités respectives des personnes et organismes concernés. En ce qui concerne le concept d'accompagnement, un document présente la conception des soins et témoigne du respect de la liberté individuelle et des moyens mis en place pour favoriser l'autonomie des résidents. Un document décrit aussi les modalités d'organisation des activités en lien avec les valeurs et les aptitudes des résidents. L'exploitant a également établi un document qui présente les mesures de sécurité fondées sur l'analyse de risques, par exemple concernant le bâtiment (sécurité incendie), le résident, (sécurité des biens matériels, fugues, errances, droits des patients) et le personnel (anticipation de situations critiques), en lien avec la mission à la situation architecturale de l'EMS. Le rapport de la CIVEMS révèle aussi que les horaires des repas tiennent compte des désirs et des habitudes antérieures des résidents ainsi que des besoins biologiques (périodes de repas). Les horaires de réveil et de coucher tiennent aussi compte des désirs et des habitudes antérieures des résidents. L'établissement propose une présentation journalière de menus adaptés aux personnes handicapées. Les aversions, les régimes, les troubles alimentaires ainsi que les préférences du résident sont inscrites dans le dossier de soins, et mises à disposition en cuisine, dossiers qui sont tenus à jour. L'EMS n'a aucune restriction aux horaires des visites. Les familles sont invitées à participer à des activités quotidiennes, à partager des repas et à accompagner leurs proches en fin de vie. L'établissement respecte aussi les croyances de la personne qui bénéficie d'un accompagnant spirituel et du service religieux. L'exploitant a établi un concept pour l'accompagnement en fins de vie, comprenant la formation et le soutien du personnel; la participation des proches est encouragée. La fondation a aussi élaboré une présentation journalière du programme d'animation adapté pour les personnes handicapées. Le résident est informé des voies de recours et de plainte et il existe une procédure interne de traitement des plaintes. Aussi, le personnel respecte l'intimité et la dignité du résident.
b) La fondation élabore pour chaque résident un dossier individuel permettant la réalisation et l'évaluation des processus de prise en charge. Il existe ainsi un seul dossier pluridisciplinaire permettant une vision globale du résident. Le dossier comprend le rôle du référant, connu du résident et de son entourage et du personnel, ainsi que les données administratives utiles. Il comporte un protocole de soins validé par les professionnels concernés, soit par le médecin lorsque le protocole se référence à son activité ou son domaine de compétences. Toutes les prescriptions médicales et les ordres sont signés par le médecin. Les observations utiles compréhensibles, lisibles et régulières sont relevées par tout le personnel concerné par le résident. Le dossier individuel comporte aussi les faits essentiels ayant marqué l'histoire de vie des résidents qui sont recueillis auprès de lui ou de ses proches. Les habitudes de vie du résident avant son entrée en EMS sont également dans le dossier. Les souhaits, désirs et intérêts du résident sont également recueillis en fonction de ses capacités et de ses ressources actuelles. En outre, pour toute mesure de contrainte, le dossier comporte une trace écrite de la démarche aboutissant aux mesures prises en précisant les motifs de la décision, prise en équipe avec l'accord du médecin et des proches. Les valeurs culturelles et spirituelles, les habitudes antérieures, les désirs et intérêts actuels du résident dans ce domaine sont mentionnés dans ce dossier. Les dossiers mentionnent aussi les préférences concernant les funérailles. Les objectifs de soins et de vie sociale sont également fixés en liaison avec les désirs du résident, ses habitudes antérieures, ses capacités et ses ressources. Toutefois, l'¿aluation des objectifs de soins et de vie sociale n'est pas régulière.
c) En ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement, un document présente la politique salariale et le statut du personnel pour chaque fonction, distribué à tout le personnel avec un cahier des charges. Une planification écrite des formations est proposée au personnel et la formation externe en liaison avec la mission est encouragée par la direction qui présente un programme de formation. Ainsi des colloques de soins sont organisés une fois par semaine avec la participation des soignants dans le but de fixer par écrit les objectifs et les évaluer. Un colloque interdisciplinaire a lieu au moins une fois par mois avec la participation des différents secteurs concernés et une évaluation de chaque résident a lieu au minimum une fois par an. Le résident bénéfice aussi des visites médicales régulières et sur demande d'un suivi médical avec des consultations régulières et planifiées. En fonction du résident, il est fait appel à des médecins spécialistes en accord avec le médecin responsable.
d) S'agissant du cadre de vie, l'EMS privilégie une structure offrant à la fois un espace personnel respectant l'intimité des espaces collectifs incitant le résident à avoir des relations et à sortir de sa chambre. C'est ainsi que l'EMS n'a pas de chambres à plus de 2 lits sauf exception et une majorité de chambres est aménagée avec des meubles et des objets appartenant au résident. Il n'y a toutefois pas de prise téléphonique dans chaque chambre mais une prise de télévision. L'EMS met aussi à disposition des résidents, des repères temporels (pendules, horloges, calendriers). Des rideaux sont aménagés et sont utilisés dans toutes les chambres où l'intimité et la sphère privée ne seraient pas préservées. Le système d'appel n'est toutefois pas facilement accessible. En ce qui concerne l'aménagement des locaux communs, la salle à manger est en rapport avec la capacité d'accueil et les locaux sont conviviaux, bien éclairés et bien décorés, le mobilier étant adapté aux résidents. La taille des chambres est toutefois insuffisante et les lieux d'accueil pour les familles sont utilisés également à d'autres activités. Les sanitaires sont qualifiés de difficilement accessibles mais la cuisine répond aux exigences de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et de l'ordonnance fédérale sur l'hygiène. En ce qui concerne la signalisation interne, des moyens facilitant l'orientation sont mis en place. Le rapport relève qu'il existe aussi des mains courantes dans les couloirs, que la luminosité est suffisante, et enfin, que tous les lieux collectifs sont accessibles pour les personnes handicapées.
e) Les appréciations faites par la CIVEMS concernant le bâtiment de l'EMS B.________ sont pour l'essentiel comparables à celle de l'EMS A.________. Les deux rapports ont été établis à la suite d'une visite effectuée le 7 juin 2002 dans les établissements.
G. a) A la demande du tribunal l'Etablissement cantonal d'assurance a déterminé pour chacun des bâtiments les différents points de non-conformité aux prescriptions de protection incendie selon les normes en vigueur et les travaux qu'il serait nécessaire d'entreprendre pour assurer une mise en conformité.
b) Pour A.________ il s'agit du remplacement des portes des chambres par des portes de résistances au feu T30. Les cloisons des chambres semblent être d'une résistance F30 à F60 mais un sondage est nécessaire pour vérifier la résistance au feu; le cas échéant, les cloisons doivent être renforcées par la pose de plaques de résistances F30. Les plafonds sont constitués de solives recouvertes de plâtre et présentent une résistance de F30 qui peut être tolérée pour autant que le plâtre présente une épaisseur minimale de 2 cm. Le compartimentage de la cage d'escalier devrait se poursuivre au niveau du rez-de-chaussée avec des portes F30 pour tous les accès à la cage d'escalier. En revanche, le compartimentage des voies de fuite, l'évacuateur de fumée, les mesures de détection contre l'incendie et les éclairages de secours ainsi que la signalisation sont conformes, sous réserve d'une mise à niveau des appareils de détection incendie. Les moyens d'extinction installés à chaque niveau peuvent être complétés par des postes axiaux et le fonctionnement du dispositif d'extinction CO2 de la cuisine pouvait être précisé et consigné. Une révision du paratonnerre était nécessaire et la question de l'aménagement d'un escalier de secours devait être examinée en relation avec le compartimentage de la cage d'escalier. Une campagne de repérage des passages de tuyaux et cables était nécessaire afin de s'assurer que tous les passages entre compartiments coupes-feu sont étanches. Enfin, les locaux techniques ne devaient pas servir de locaux de stockage.
c) Pour le bâtiment B., les remarques concernant les portes T30 et les plafonds sont comparables à celle du bâtiment A.. La résistance au feu des cloisons entre chambres ne serait pas suffisante alors que le mur entre les chambres et le couloir d'évacuation est conforme (F60). Les plafonds constitués de solives recouvertes de plâtre présentent une résistance au feu admissible mais devaient faire l'objet de sondages. Au sous-sol, une porte T30 doit être installée au local chaufferie. Le compartimentage de la cage d'escalier est réalisé, mais la nécessité de maintenir les portes ouvertes imposait la mise en place d'un système permettant leur fermeture en cas de détection incendie. Le compartimentage des voies de fuite et l'évacuateur de fumée sont conformes. La détection incendie est installée et raccordée mais nécessite une remise à niveau. Les conditions concernant l'éclairage de secours, la signalisation sont conformes. En revanche un paratonnerre doit être installé et l'étanchéité des passages de tuyaux contrôlée.
Considérant en droit:
a) La loi du 26 février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette disposition a été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). La nouvelle définition de la qualité pour recourir donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) selon laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103 lit. a OJ est ainsi applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour la définition de la qualité pour recourir (arrêts AC 98/005 du 30 avril 1999 et AC 98/098 du 30 novembre 1999).
b) Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
c) En l'espèce, le recourant est propriétaire des deux bâtiments dans lesquels les établissements médico-sociaux qu'il loue à la Fondation C.________ détentrice des autorisations d'exploiter qui ont été retirées. Il n'est pas douteux que le retrait des autorisations d'exploiter influencent directement la situation économique du recourant en supprimant la possibilité de louer ces immeubles en vue de l'exploitation d'établissements médico-sociaux. Le recourant a donc un intérêt de fait à contester la décision attaquée et la qualité pour recourir doit lui être reconnue.
a) L’art. 27 Cst., a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst. protège toute activité économique privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d’exercer librement une activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (b), sont établies dans l’intérêt public (c) et respectent le principe de proportionnalité (d) (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant repris à l’art. 36 Cst.
b) Une restriction à la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, Traité de droit administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325).
aa) La loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : la loi ou LSP) fixe à son chapitre VIII les conditions auxquelles l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être autorisée. Dans sa teneur en vigueur au moment où la décision attaquée à été prise, la loi (aLSP) précisait que l'exploitation d'un établissement sanitaire est soumise à l'autorisation du département et qu'elle n'est pas transmissible (art. 146 al. 1 et 2 aLSP). Le titulaire de l'autorisation doit justifier de connaissances professionnelles reconnues suffisantes par le département (art. 148 aLSP) et diriger personnellement l'établissement (art. 149 LSP). Le règlement fixe les conditions d'exploitation des établissements sanitaires (art. 150 aLSP). L'art.151 aLSP précise que le département peut, en tout temps, ordonner la fermeture temporaire au définitive de l'établissement lorsque les conditions d'exploitations fixées ne sont pas observées.
bb) L'art. 3 let. g du règlement sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud du 31 août 1954 (ci-après : RES) prévoit que le département peut refuser l'autorisation d'exploiter aux personnes qui n'offrent pas les garanties nécessaires pour la tenue d'un établissement sanitaire. L'art. 4 RES fixe les conditions d'exploitation à respecter. A cet effet, les départements intéressés doivent examiner notamment si les locaux conviennent au genre d'établissement projeté (let. a), si les installations sont suffisantes, si l'engagement du minimum de personnel qualifié et autorisé à pratiquer est prévu (let. c), d'une manière générale, si les exigences du règlement sont satisfaites (let. d), et enfin, si les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie sont réalisées (let. e). Le règlement sur les établissements sanitaires ne fixe pas d'autres prescriptions quant aux exigences à respecter quant à l'organisation des locaux et des équipements des établissements médicaux sociaux. L'art. 28 de ce règlement précise encore que le département peut édicter d'autres prescriptions internes, à côté du règlement, adaptées à des cas particuliers, par exemple pour la pénurie d'infirmières diplômées. Le département est chargé de l'exécution du règlement (art. 32 RES).
cc) Il n'existe donc pas une base légale expresse ni une délégation législative réglementaire expresse permettant au département de fixer des exigences en matière de surface d'organisation et d'équipements des établissements médico-sociaux. La seule règle fixée à l'art. 4 let. a RES ne comporte aucune délégation de compétence en faveur du département en se limitant à indiquer que les locaux doivent convenir au genre d'établissements projetés sans poser aucune exigence spécifique. Il se pose donc la question de savoir s'il existe une délégation législative ou réglementaire suffisante pour permettre au département de refuser une autorisation d'exploiter pour le seul motif que les locaux ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations du département de décembre 1998 ou nécessiteraient des frais d'investissement trop importants pour satisfaire à toutes ces exigences. Il n'y a en tous les cas pas de délégation législative ou réglementaire attribuant au département la compétence de fixer des directives sur l'aménagement des établissements sanitaires et on peut douter qu'une telle délégation puisse se déduire du pouvoir de l'autorité d'exécution chargée d'appliquer le règlement (art. 32 RES), compte tenu des conséquences importantes qui peuvent résulter de l'application de ces directives pour les exploitants d'établissements sanitaires. Cette question n'a toutefois pas besoin d'être résolue compte tenu de l'issue du recours.
dd) La situation n'est pas comparable pour l'art. 4 let. e RES concernant les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie. Cette disposition ne constitue en effet pas la base légale matérielle permettant d'imposer le respect des prescriptions en matière de défense contre l'incendie, mais un simple renvoi implicite à la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultants des éléments naturels (ci après : loi sur la prévention des incendies ou LPI). L'art. 11 LPI précise que les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation de construction et d'exploitation ou d'utilisation. L'art. 3 de la loi sur la prévention des incendies précise que le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance et arrête les prescriptions d'exécution concernant la construction, la transformation, l'entretien et l'exploitation des bâtiments, ouvrages et installations de tout genre ainsi que les mesures générales et spéciales de prévention (al. 1). Il peut à se titre déclarer applicable avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales et la Caisse nationale suisse en cas d'accident ou émanant d'organisations professionnelles (al. 2).
Le règlement du 6 juillet 1994 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (ci après : RPPI) précise quelles sont les normes techniques qui sont applicables dans le canton de Vaud à titre de mesure de prévention contre l'incendie. Il s'agit tout d'abord des normes de protection incendie de 1993 adoptées par l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre les incendies (AI) ainsi que les directives de protection incendie adoptées par la même association concernant notamment les matériaux et parties de construction, les distances de sécurité, les compartiments coupe-feu et les voies d'évacuation ainsi que les installations d'ascenseur et la signalisation des voies d'évacuation, les éclairages de sécurité et l'alimentation de sécurité. L'art. 2 RPPI prévoit que l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels exerce des prérogatives que ces textes confient à la police du feu; à ce titre il est habilité, lorsque les circonstances le justifient à prescrire des mesures complémentaires ou supplémentaires. Selon l'art. 4 RPPI, les constructions et installations existantes qui présentent des risques importants doivent être rapidement mises en conformité avec les prescriptions précitées alors que les autres constructions et installations peuvent être adaptées aux prescriptions lorsqu'elles font l'objet d'un agrandissement, de modifications ou d'une affectation à un autre usage et pour autant que cela puisse être raisonnablement exigé. Il résulte ainsi de cette réglementation que les prescriptions en matière de défense incendie sont applicables et doivent être respectées indépendamment de l'octroi ou du retrait d'une autorisation d'exploiter les établissements en cause. L'exigence spécifique posée à l'art. 4 let. e RES a essentiellement pour fonction d'assurer la coordination entre la législation sur les établissements sanitaires et celle sur la prévention des incendies.
c) L'existence d'une base légale permettant de retirer ou refuser une autorisation d'exploiter des établissements médico-sociaux ne suffit pas encore à justifier une restriction à la liberté économique si elle n'est pas justifiée par un intérêt public. A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique, aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore, à diriger l’économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
aa) En l'espèce, les mesures prises par l'autorité intimée visent un but de sécurité publique ainsi qu'un motif de politique sociale tendant à garantir les conditions nécessaires à la sécurité des personnes hébergées dans les établissements médico-sociaux; la mesure tend aussi à promouvoir les conditions d'hygiène et de confort adaptées aux besoins des résidents par un agencement des espaces garantissant le respect de la sphère privée, le maintien de l'autonomie et un accompagnement aisé des personnes handicapées. Enfin, ces exigences permettent aussi d'assurer des conditions satisfaisantes de travail pour le personnel (sur la condition de l'intérêt public, voir notamment l'arrêt GE97/0105 du 21 octobre 1997 ainsi que l'arrêt GE98/0035 du 7 juillet 2004, consid. 1 c aa). De tels objectifs répondent à un intérêt public important correspondant à des préoccupations de santé publique et de politique sociale.
bb) La décision attaquée a la portée matérielle d'une révocation des deux autorisations d'exploiter les établissements médico-sociaux en cause. Pour déterminer si une décision entrée en force peut être révoquée, l'autorité doit comparer d'une part, l'intérêt public invoqué par l'autorité à l'appui de la révocation, et d'autre part, l'intérêt à la sécurité des relations juridiques visant à protéger l'administré dans la confiance qu'il a placée dans le maintien de la décision en cause (André Grisel, op. cit. volume I p. 431). Selon la jurisprudence, lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation d'une décision, le principe de la sécurité du droit doit l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits nouveaux ou de nouvelle découverte scientifique comme en cas de changement de législation ou lorsqu'il existe des motifs de révision au sens des art. 136 et 137 OJ ou de l'art. 66 PA. Dans certains cas, la révocation ne pourra intervenir seulement contre une juste indemnité. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib 246 consid. 4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36s; 105 I 315 consid. 2a p. 316).
cc) Dans le cas particulier d'autorisations qui, comme en l'espèce, permettent à leur titulaire d'exercer une activité économique, le principe qui exclut la révocation lorsque le bénéficiaire a fait usage de l'autorisation s'applique avec nuance. L'autorité ne peut laisser subsister l'autorisation du seul fait de son utilisation, car cela reviendrait à attribuer à l'intérêt privé une priorité qui ne s'impose pas dans tous les cas lors de la comparaison des intérêts en jeu (ATF 100 Ib 303, s'agissant d'appellation de denrées alimentaires). Cependant, de telles autorisations sont en général utilisées immédiatement au prix d'investissements plus ou moins élevés. Aussi, pour trancher la question de leur révocation, l'autorité peut se fonder non seulement sur la date de leur utilisation, mais aussi sur celle où les investissements ont été amortis. S'ils ne l'ont pas encore été ou seulement de manière insuffisante, la révocation peut tout de même intervenir lorsque le bénéficiaire a obtenu l'autorisation par dol ou s'il a manifestement violé ses obligations (André Grisel, op. cit, p. 438, ch. 2, et les références citées). Aussi, le non renouvellement d'une autorisation déjà utilisée déploie des effets comparables à ceux d'une révocation et nécessite aussi une pesée des intérêts en présence compte tenu des investissements réalisés par le bénéficiaire de l'autorisation (voir dans le même sens les arrêts TA RE 98/045 du 21 janvier 1999 et RE 02/001 du 26 mars 2002).
dd) Le pouvoir d'examen du tribunal à cet égard est limité à un contrôle en légalité de la décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le tribunal ne peut donc substituer son appréciation à celle de l'autorité intimée et il doit seulement vérifier si elle a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération; le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004, AC 1994/0156 du 20 janvier 1998, GE 1992/0127 du 19 mai 1994, voir aussi RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, aussi que l'ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a).
"De par sa structure architecturale et son contexte géographique, il s'avère que les coûts de transformation seraient plus élevés qu'une simple reconstruction du bâtiment. De plus, en l'absence de déambulation extérieure et intérieure et étant donné l'absence de jardin, il ne répondrait toujours pas aux besoins sanitaires pour une mission de type gériatrique spécifique."
En ce qui concerne le bâtiment abritant l'EMS B.________, la décision attaquée relève aussi qu'il n'est pas conforme aux prescriptions de protection incendie ainsi qu'aux exigences et recommandations du département de décembre 1998. La décision précise encore que :
"De par sa structure porteuse en bois, une mise en conformité de ce bâtiment est impossible sans reconstruction complète du bâtiment ou bien à des coûts bien supérieurs à une reconstruction. De plus, nous pourrions également effectuer un rapprochement des EMS de mission psychiatrique vers les centres urbains."
Après le dépôt du recours, le département a produit un document établissant la liste des éléments architecturaux qui ne seraient pas conformes aux exigences et recommandations de décembre 1998 avec une estimation du coût des travaux de mise en conformité de l'ordre de 4,9 millions pour A., avec la suppression de deux à trois lits à chaque niveau, et de 5,7 millions pour B. et la suppression de 6 à 7 lits. La non-conformité du bâtiment aux exigences et recommandations concernerait les problèmes d'accessibilité, les dimensions des cabines d'ascenseur, les surfaces de certaines chambres et l'équipement en WC handicapés, ainsi que l'absence de salon et de tisanerie aux différents niveaux. Par ailleurs, l'Etablissement cantonal d'assurance a expliqué que les deux bâtiments présentaient un défaut de conformité en raison de l'insuffisance du compartimentage des chambres et des cages d'escaliers avec un défaut d'étanchéité aux emplacements des passages des tuyaux et des câbles. Aussi, les mesures techniques de détection, d'éclairage de secours, de signalisation ainsi que l'appareil de défense incendie nécessitent une rénovation. Si la mise en conformité des deux établissements répond à un intérêt public important, elle ne justifie pas encore le retrait des autorisations d'exploiter.
b) Conformément au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés. A cet égard, le département a d'emblée envisagé le retrait des autorisations sans examiner de manière détaillée les différentes possibilités qui permettraient une amélioration des locaux sans frais disproportionnés. Le tribunal constate à cet égard que les exigences et recommandations en matière de surface, d'organisation et d'équipements des établissements médico-sociaux s'appliquent uniformément aux bâtiments neufs à construire et aux bâtiments existants lors du renouvellement des autorisations d'exploiter (exigences et recommandations p. 4). Or, l'application des exigences et recommandations aux structures existantes doit respecter la garantie de la situation acquise et le principe de l'égalité de traitement.
aa) Une règle viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'égalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3; 127 I 185 consid. 5 p. 192 et les arrêts cités).
bb) En l'espèce, les règles de construction concernant la conception architecturale des établissements médico-sociaux contenue dans les exigences et recommandations ne peuvent pas s'appliquer de la même manière aux constructions nouvelles et aux bâtiments existants dont la structure, les circulations intérieures et la distribution des espaces et des chambres sont déjà organisés. Pour appliquer ces exigences et recommandations aux bâtiments existants, l'autorité doit rechercher tout d'abord le but de chacune de ces règles en fixant un degré d'importance et de priorité par rapport aux objectifs recherchés et vérifier de quelle manière elles peuvent être appliquées aux structures existantes sans frais disproportionnés. Il est vrai que les directives précisent que le département peut échelonner dans le temps l'application de ces exigences pour tenir compte de la couverture des besoins en lits d'hébergement, mais cette condition n'est pas liée aux caractéristiques du bâtiment ni à l'examen de l'adéquation des améliorations recherchées et des priorités à retenir par rapport à l'importance des investissements qu'elles impliquent, compte tenu de l'état et de la structure du bâtiment.
cc) La jurisprudence a déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie). Ce principe postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p. 122). Cette protection de la situation acquise ne constitue qu'un minimum que les cantons doivent assurer dans le cadre de leur réglementation. Mais les exigences et recommandations n'assurent pas cette protection minimale; elles s'appliquent sans aucune restriction aux bâtiments existants lors du renouvellement de l'autorisation d'exploiter, sous la seule réserve de couverture des besoins en lits d'hébergements.
dd) En revanche, la réglementation en matière de prévention des incendies tient compte des difficultés liées à l'application de nouvelles directives dans les bâtiments existants, malgré l'importance des buts de police et de sécurité qu'elle poursuit. Les bâtiments sont adaptés aux nouvelles prescriptions de défense incendie en cas d'agrandissements, de modifications ou de changements d'affectation pour autant que cela puisse être raisonnablement exigé, sauf s'ils présentent des risques importants (art. 4 RPPI). L'art. 6 al. 1 de la norme de protection incendie de 1993, applicable par le renvoi de l'art. 1er ch. 1 RPPI, précise que les bâtiments seront adaptés aux prescriptions de protection incendie en cas de transformation, d'agrandissement important, ou de changement d'affectation (let. a) ou lorsque le danger est particulièrement important, surtout pour les personnes. L'alinéa 2 prévoit encore que "cette adaptation sera réalisée dans la mesure où une réduction appropriée du risque s'avère nécessaire", en précisant qu'une attention particulière sera vouée aux bâtiments dignes d'être protégés. Pour déterminer les travaux à effectuer pour une mise en conformité aux prescriptions de protection incendie, l'autorité doit procéder d'une analyse concrète de l'importance des dangers et des priorités des travaux à réaliser. Par exemple, l'exigence visant à réaliser des compartiments coupe-feu de résistance F60 pour les chambres peut être nuancée en fonction du coût de la mesure par l'aménagement d'une installation de sprinkler permettant de réduire la résistance au feu à F30. La mise en conformité des bâtiments aux prescriptions de protection incendie doit faire l'objet d'un examen concret détaillé planifié en fonction de l'urgence et des priorités, les investissements relativement lourds pouvant être réalisés en cas de transformations importantes.
ee) Dans le cas particulier, la liste des travaux à effectuer selon les exigences et recommandations n'est pas le résultat d'une analyse concrète des priorités et de la proportionnalité des investissements, mais procède plutôt d'une application rigide des directives du département. Par exemple, pour le bâtiment de A., qui dispose de 28 lits répartis sur trois niveaux, l'architecte de l'autorité intimée prévoit de remplacer la cabine d'ascenseur de 1.10 x 1.40m. par une nouvelle cabine de 1.10 x 2.10 m. car les exigences et recommandations admettent les cabines de 1.10 x 1.40 uniquement jusqu'à 20 lits, ce qui semble déjà disproportionné. Mais en même temps, le département prévoit l'aménagement de salons/salles à manger à chaque étage et de divers locaux de services qui entraînerait une réduction du nombre de lits de 6 à 9 au total, portant alors l'effectif de l'établissement à 20 lits environ, compatible avec une cabine d'ascenseur de 1.10 x 1.40. Aussi, la norme du département se limite à recommander l'aménagement d'un salon d'étage lorsqu'il y a plus de 10 lits par étage, ce qui n'est pas le cas du bâtiment de A.. Le département déplore l'absence de prolongements extérieurs, sans tenir compte de la présence de très grands balcons sur la façade sud; de même le département soutient que l'établissement est décentré alors qu'il se situe à moins de 10 min d'un arrêt de transport public et à proximité directe des infrastructures publiques et touristiques (départ de la télécabine, etc.) et de la zone du centre urbain à restructurer selon le plan des zones communal. Des observations comparables peuvent être effectuées pour le bâtiment de B.________.
ff) Enfin, l'objectif essentiel de qualité d'accueil des résidents dans un établissement médico-social ne dépend pas uniquement de la conception architecturale du bâtiment, mais surtout de la qualité de la direction et de la prise en charge du résident. A cet égard, les deux rapports de la CIVEMS pour chacun des EMS A.________ et B.________ sont particulièrement élogieux. Le tribunal relève que le Service de la santé publique a remis à la Fondation C.________ l'exploitation des deux établissements au mois de mars 1998 dans des conditions particulièrement difficiles. La fondation a entrepris une réorganisation de la structure d'accueil pour élever le niveau de qualité de prise en charge des résidents dans les deux établissements et elle a aussi effectué des investissements importants. L'autorité ne peut donc retirer une autorisation d'exploiter sans prendre en compte l'ensemble des circonstances qui entrent en ligne de compte, et en particulier la qualité des prestations offertes par la direction des établissements (même si cette qualité n'était de loin pas assurée par l'ancien directeur recourant, qui a fait l'objet de procédures pénales en raison de la gestion de ces deux établissements). L'autorité ne pourrait retirer l'autorisation d'exploiter que dans la mesure où l'état et l'aménagement des locaux seraient une source de dangers importante pour les résidents et entraveraient de manière sérieuse le bon déroulement des activités du personnel soignant et porteraient ainsi préjudice à la qualité de l'accueil. Mais en l'espèce, aucune étude sérieuse n'a été effectuée dans ce sens notamment pour déterminer la priorité et l'urgence des améliorations à apporter aux établissements en cause en évitant de provoquer des frais disproportionnés par une application stricte et sans nuance de toutes les règles des exigences et recommandations applicables aux constructions nouvelles. Aussi, à supposer que les investissements à réaliser paraissent finalement disproportionnés, il appartient au département d'étudier en collaboration très étroite avec la fondation les possibilités d'une nouvelle construction ou de l'achat d'un nouveau bâtiment pouvant répondre aux exigences et recommandations et qui permettrait de transférer l'organisation actuelle dans de nouveaux locaux.
Au vu de ce résultat, le recourant, qui a procédé à l'aide d'un avocat, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 3'000 fr. à charge du département. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer une indemnité à l'avocat d'office du recourant dont le montant est couvert par les dépens qui lui seront versés par le département (voir art. 20 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile et à l'art. 1er al. 1 let. b de son règlement d'application du 3 juin 1988).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 7 février 2001 est annulée et le dossier retourné à cette autorité afin qu'elle complète l'instruction conformément aux considérants du présent arrêt et statue à nouveau.
III. Le Département de la santé et de l'action sociale est débiteur du recourant d'une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu de frais de justice.
Lausanne, le 20 août 2004/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.