CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 avril 2001
sur le recours interjeté le 18 octobre 2000 par A.________ , à Y.________, représenté par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27 septembre 2000 refusant d'autoriser la pose d'enseignes lumineuses sur un bâtiment sis à la B.________ à Yverdon-les-Bains.
Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dominique Thalmann et M. Edmond de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'immeuble sis à la B.________ à Yverdon-les-Bains se trouve au sud-ouest de la ville, à proximité de l'autoroute N5. Voué à l'habitation, il est compris à l'intérieur du périmètre du plan de quartier "********" du 2 février 1965.
B. Le 13 juin 2000, l'entreprise "C." à Y. a demandé au D.________ la mise à l'enquête publique d'un projet d'installation de deux enseignes publicitaires lumineuses sur le toit du bâtiment sis B.. Selon cette demande, les enseignes devaient s'étendre sur une longueur de 30 m sur le côté ouest du bâtiment et de 15 m sur le côté sud pour une hauteur de 4 m. Le 14 juin 2000, le D. a refusé d'entrer en matière en se référant à l'art. 4 du règlement communal sur les procédés de réclame approuvé par le Conseil d'Etat le 19 janvier 1994.
Dans un courrier au D.________ du 28 juin 2000, le conseil du recourant a contesté la décision du 14 juin 2000 sous l'angle de l'égalité de traitement et de l'opportunité. Dans ce courrier, le conseil du recourant relevait notamment que le bâtiment concerné se situe à l'extrémité de la ville d'Yverdon, en bordure de l'autoroute et que les panneaux publicitaires prévus n'impliqueraient pas de gêne pour le voisinage.
Dans un courrier électronique du 10 juillet 2000, l'architecte communal a indiqué au conseil du recourant que la demande n'avait pas été déposée selon les formes requises, notamment s'agissant des documents à produire. Le 23 août 2000, le conseil du recourant a réinterpellé le D.________ en relevant qu'une mise à l'enquête publique n'apparaissait pas nécessaire. Le 29 août 2000, l'architecte communal a indiqué qu'une mise à l'enquête publique n'était pas requise mais que le recourant devait fournir un certain nombre de documents à l'appui de sa requête. Le 7 septembre 2000, le recourant a à nouveau interpellé l'architecte communal afin que l'autorisation lui soit délivrée.
Par décision du 27 septembre 2000, la municipalité a finalement refusé la pose d'enseignes lumineuses sur l'immeuble B.________.
C. Le recourant s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 18 octobre 2000. La municipalité a déposé sa réponse le 28 novembre 2000 en concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé une réplique le 20 décembre 2000, sur laquelle la municipalité s'est déterminée le 23 janvier 2001.
Le tribunal a procédé à une vision locale le 22 mars 2001 en présence du recourant, assisté de son conseil, et d'un représentant de la municipalité.
Considérant en droit:
a) Le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, de sorte que le recourant peut se prévaloir de ce droit tel qu'il découle de l'art. 4 aCst (désormais art. 29 al. 2 Cst) en tant que garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153 in JdT 1998 I 196). L'art. 4 aCst garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (arrêt TA du 16 novembre 2000 GE00/0058 et réf. citées). Ce droit comprend le droit pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment. Il a en outre le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que la décision ne soit prise, l'autorité devant lui donner l'occasion de faire des offres de preuve, de participer à l'administration des preuves (audition de témoins, inspection des lieux, etc.), et de s'exprimer sur le résultat de la procédure probatoire (RDAF 1997 I, p. 43 et les réf. citées). Le droit d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier dans la mesure compatible avec les intérêts prépondérants, publics ou privés, au maintien du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid. c; ATF 122 I 153, JT 1998 I 197 consid. 6a). La jurisprudence constitutionnelle du Tribunal fédéral a également déduit du droit d'être entendu le droit d'obtenir une décision motivée. L'autorité n'est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives. Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 124 II 146 consid. 2a p. 149; 123 I 31 consid. 2c p. 34).
b) En l'espèce, lorsque le recourant a sollicité le 13 juin 2000 par l'intermédiaire de l'entreprise "C." une autorisation d'installer des procédés de réclame sur le toit de l'immeuble B., le D.________ lui a immédiatement répondu qu'il n'était pas possible d'entrer en matière dès lors que l'art. 4 du règlement communal sur les procédés de réclame ne les autorise en toiture qu'en zone industrielle. Par la suite, le D.________ et l'architecte communal s'en sont tenus à cette position, que la municipalité a également fait sienne dans le cadre de la décision attaquée.
On l'a vu, les exigences constitutionnelles en matière de droit d'être entendu n'impliquent pas que l'autorité compétente doive se déterminer sur tous les moyens qui sont invoqués. Dès lors que la demande du recourant se heurtait au texte clair de la disposition topique du règlement communal, la municipalité pouvait se contenter de mentionner cette disposition sans entrer en matière sur les autres arguments du recourant, notamment ceux relatifs à l'opportunité ainsi qu'à l'égalité de traitement. C'est donc à tort que le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu.
a) Un administré ne peut prétendre à l'égalité de traitement dans l'illégalité que si, cumulativement, les circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ceux-ci ont été traités illégalement, si son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité entend persister dans sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce et si aucun intérêt privé prépondérant de tiers ne s'y oppose (arrêt TA AC 99/0032 du 18 août 2000; ATF 115 Ia 83; 108 Ia 214). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la respectera pas, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 112 Ib 387).
b) En l'espèce, l'affirmation du recourant selon laquelle l'autorité intimée aurait violé à de nombreuses reprises le règlement communal sur les procédés de réclame semble reposer sur une mauvaise compréhension ou un mauvaise interprétation de ce règlement communal ainsi que du règlement communal sur le plan général d'affectation et les constructions (RPA). Cette apparente confusion semble provenir plus particulièrement du fait que de nouvelles versions de ces deux règlements, adoptant une terminologie différente, sont en voie d'adoption: le règlement actuel sur les procédés de réclame utilise ainsi la notion de "zone industrielle", qui figure également dans le RPA alors que les projets de RPA et de règlement sur les procédés de réclame se réfèrent à la notion de "zone d'activité", celle-ci correspondant dans les grandes lignes aux zones industrielle et artisanale de la réglementation actuelle.
On ne saurait ainsi suivre le recourant lorsqu'il affirme que de nombreuses autorisations ont été délivrées en violation de l'art. 4 du règlement communal sur les procédés de réclame. Selon les explications données par le représentant de la municipalité lors de l'audience finale, explications qui n'ont pas été contestées par le recourant et que le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute, les autorisations délivrées pour des procédés de réclame en toiture l'ont toutes été en zone industrielle, sous réserve de deux cas où des autorisations ont été délivrées pour des bâtiments sis actuellement en zone artisanale et qui seront classés en zone d'activité par le nouveau plan général d'affectation. Dans ces deux cas, toujours selon les explications fournies à l'audience, la municipalité s'est bornée à anticiper sur la nouvelle réglementation; en revanche, et le recourant lui-même en convient, jamais elle n'a admis de procédé de réclame en toiture en zone d'habitation.
c) Les conditions posées par la jurisprudence pour que le recourant puisse prétendre à l'égalité de traitement dans l'illégalité ne sont ainsi manifestement pas remplies en l'espèce : on ne se trouve nullement en présence d'une pratique constante de l'autorité mais uniquement de deux cas isolés où elle a jugé opportun d'appliquer de manière anticipée une réglementation en voie d'adoption. En outre, les deux immeubles pour lesquels la municipalité s'est écartée de l'art. 4 du règlement actuel se trouvent en zone artisanale (soit en zone d'activités selon le futur plan général d'affectation) alors que l'immeuble litigieux est en zone d'habitation selon le plan de quartier "********". Les circonstances du cas d'espèce ne sont dès lors pas identiques à celles des autres cas mentionnés par le recourant.
a) Selon l'art. 18 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application afin d'assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. En limitant les procédés de réclame en toiture à la seule zone industrielle, l'art. 4 du règlement communal sur les procédés de réclame vise implicitement la protection des sites, voire des monuments, au sens où l'entend l'art. 18 de la loi cantonale; quant au nouveau règlement, il tendra au même but en prohibant les procédés de réclame ailleurs qu'en zone d'activité. Même si la réglementation communale peut paraître restrictive, on ne voit pas quelle disposition de la loi cantonale empêcherait une commune de se doter de ce type de réglementation dès lors qu'elle entend protéger de manière stricte son patrimoine bâti. Le recourant soulève d'ailleurs ce moyen de manière très générale, sans indiquer quelle disposition de la loi cantonale sur les procédés de réclame serait violée selon lui.
b) On ajoutera que, dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par le refus d'autoriser des panneaux d'affichage pour des raisons d'esthétique. Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (TA, arrêt GE 98/0058 du 1er octobre 1998 et références citées).
La réglementation communale litigieuse, qui n'autorise les procédés de réclame en toiture qu'en zone industrielle, respecte ainsi les exigences minimales résultant de la LPR.
La décision attaquée se fondant valablement sur l'art. 4 du règlement communal sur les procédés de réclame, il n'est pas nécessaire d'examiner si, au surplus, le projet litigieux se heurterait à la législation fédérale sur les routes nationales et sur la signalisation routière.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de
1'500 fr. est mis à la charge du recourant, ce montant étant compensé par l'avance de frais opérée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 27 septembre 2000 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant A.________.
gz/pe/Lausanne, le 26 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.